1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., cinco (05) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-07306-00 Accionante: Alcaldía Municipal de Calima El Darién (Valle del Cauca) Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia por ausencia de RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / CARGA ARGUMENTATIVA - Carga argumentativa – la parte actora no explica con claridad cuál es el defecto de cuál adolece la sentencia accionada / INSTANCIA ADICIONAL – la parte actora pretende reabrir el debate que se surtió en las instancias ordinarias.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la solicitud de amparo constitucional formulada por el Alcalde Municipal de Calima El Darién en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 1 de diciembre de 2023, el Municipio de Calima El Darién, actuando a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que se deje sin efectos la sentencia de 8 de noviembre de 2023, proferida por dicha autoridad en el marco el proceso de revisión2 del Acuerdo Municipal No 017 del 25 de agosto de 20233, iniciado con ocasión de la remisión que hizo la Gobernación del Valle del Cauca, en el ejercicio de sus funciones constitucionales previstas en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política4. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Identificado con número de radicado: 76001-23-33-000-2023-00687-00. 3 “Por medio del cual se autoriza al ejecutivo municipal de Calima El Darién – Valle del Cauca, para que, a través de la estructuración legal por parte de la Secretaria de Planeación Municipal, constituya un patrimonio autónomo y transfiera los predios denominados ‘La Selva’ y ‘Ciudadela Germán Mejía 2’ a un fideicomiso, para el desarrollo de proyectos de vivienda”. 4 “Articulo 305.

Son atribuciones del gobernador: (…) // 10. 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez” Radicación: 11001-03-15-000-2023-07306-00 Accionante Alcaldía Municipal de Calima El Darién (Valle del Cauca) Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2.- A través de dicha providencia, el Tribunal accionado declaró la invalidez total del mencionado Acuerdo, al advertir que (i) se configuró un vicio de forma por desconocer el numeral 1° del artículo 5 del Reglamento Interno del Concejo Municipal, en la medida en que el acto se tramitó en esa corporación a través de una comisión accidental, omitiendo que la misma cuenta con una comisión permanente de vivienda, ya que si bien una de las concejalas estaba afectada por un impedimento, no se advierte en los antecedentes administrativos que las otras dos servidoras se encontraran en la imposibilidad de cumplir con sus funciones; y (ii) se incurrió en un vicio de fondo, por cuanto se incluyó en el Acuerdo una disposición que no guarda unidad de materia con el articulado restante, en el sentido de conceder una exención tributaria frente al impuesto predial de los bienes que pasarían a integrar el fideicomiso, sin que se explicara la relación de dicha norma con la finalidad del acto administrativo.

Asimismo, agregó que a la citada exención, no se le estableció una vigencia, pese a que este tipo de medidas se encuentran limitadas por disposición expresa del artículo 38 de la Ley 14 de 1983, reproducida en el artículo 258 del Decreto 1333 de 1986. 3.- En su escrito de tutela, el municipio accionante sostiene que la autoridad jurisdiccional vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la primacía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, así como a la vivienda.

De igual forma sostiene que incurre en los siguientes yerros: (i) Defecto sustantivo, porque omitió valorar que la conformación de la comisión accidental para tramitar el proyecto de acuerdo municipal, ocurrió como consecuencia del impedimento de dos de las concejalas que integraban la comisión permanente de vivienda, por lo que a su juicio, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo 44 de la Ley 1952 de 2019 y los artículos 11, 12 y 84 del CPACA, era válido convocar esta vía excepcional para el efecto.

De manera textual, indica que “(…) las prenombradas concejalas negaron la recusación y entre tanto guardaron silencio frente a la solicitud de impedimento, de igual forma las concejalas de los tres (3) días siguientes al recibo de la solicitud de impedimento omitieron remitir el expediente al despacho de la procuraduría regional del Valle del Cauca para que este decidiera de plano, esta serie de irregularidades y omisiones dio lugar a que operara el fenómeno del silencio administrativo positivo adjunto promovido por el señor alcalde al tenor del artículo 70 de la Ley 136 de 1994 y los de los artículos 12 y 84 de la Ley 1437 de 2011”.

(ii) Defecto por violación directa de la Constitución, pues el artículo 6 del Acuerdo guarda relación con el objeto del mismo, así como con el articulado restante, en la medida en que “(…) los bienes inmuebles identificados con las enunciadas matriculas inmobiliarias corresponden a los terrenos sobre los cuales se desarrollara el programa de vivienda (…)”, por lo que a su juicio, la providencia demandada terminó afectado la materialización del derecho a la vivienda digna de la población vulnerable del municipio, ya que la finalidad del acuerdo era garantizar la destinación de unos predios para el desarrollo de programas de vivienda de interés prioritario y social.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-07306-00 Accionante Alcaldía Municipal de Calima El Darién (Valle del Cauca) Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 4.- Mediante auto del 6 de diciembre de 2023 se dispuso: (i) admitir la acción de tutela;

(ii) notificar de su presentación a la autoridad judicial accionada y al extremo accionante; (iii) notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al departamento del Valle del Cauca y a la Personería Municipal de Calima El Darién, como terceros con interés por haber intervenido en el proceso que culminó con la sentencia accionada; y (vi) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su cargo.

(i) Tribunal Administrativo del Valle del Cauca5 5.- Mediante escrito remitido el 14 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solicitó que se denegara el amparo de los derechos fundamentales invocados. Argumentó que la decisión carece de defectos, en la medida en que la misma se fundamentó en el ordenamiento jurídico aplicable, es decir, en el artículo 25 de la Ley 16 de 1995, el artículo 5 y 114 del reglamento interno del Concejo del municipio, el artículo 294 de la Constitución Política, el artículo 38 de la Ley 14 de 1983, el artículo 258 del Decreto 1333 de 1986 y el artículo 7° de la Ley 819 de 2003; así como en la jurisprudencia constitucional, en particular, en la sentencia C-195 de 1997.

(ii) Gobernación del Valle del Cauca6 6.- A través de escrito remitido a esta corporación el 15 de enero de 2024, la Gobernación del Valle del Cauca, actuando a través de apoderado judicial, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela interpuesta, por considerar que la finalidad del ejercicio del amparo constitucional es reabrir el debate que se surtió ante el Tribunal demandado, transformándolo en una instancia adicional, sin que se advierta la configuración de los defectos con claridad, por cuanto los argumentos expuestos no pretenden demostrar el yerro en el que supuestamente incurrió por parte de la autoridad judicial accionada, sino insistir en el debate de fondo desde una posición personal.

II. C O N S I D E R A C I O N E S F. Análisis del caso concreto 7.- El Consejo de Estado ha indicado de manera reiterada como uno de los requisitos generales alusivos a la procedencia formal de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial7, que la cuestión que se discuta 5 Expediente digital, intervención contenida en 4 folios. 6 Expediente digital, intervención contenida en 6 folios. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC).

Radicación: 11001-03-15-000-2023-07306-00 Accionante Alcaldía Municipal de Calima El Darién (Valle del Cauca) Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 resulte de evidente relevancia constitucional. Para verificar ello, es necesario examinar8 que el actor motive con suficiencia argumentativa las razones por las que la decisión judicial objetada se presenta o proyecta como una afectación a un derecho o garantía fundamental, que impida reclamar a esa providencia una personería del Estado en la solución de los conflictos, evitando de esta manera abrir paso a una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia. 8.- Revisados los planteamientos del escrito de tutela presentado por el municipio de Calima El Darién en contra de la sentencia del 8 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se advierte que la misma es improcedente por no acreditar el requisito de relevancia constitucional, por cuanto (i) carece de una argumentación suficiente y, en ese orden de ideas, impiden que el juez constitucional estudie de fondo la configuración de los defectos endilgados; y (ii) su ejercicio pretende reabrir el debate que se surtió en la correspondiente instancia judicial, transformando al amparo constitucional en una instancia adicional, en desmedro de los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica. 9.- En primer lugar, esta Subsección se referirá a la suficiencia argumentativa de los defectos planteados por el extremo accionante, puesto que, de la revisión de los argumentos presentados en la acción de tutela, es posible verificar que no se explica con claridad ningunos de los yerros endilgados, es decir, no es claro de qué forma la providencia incurre en los defectos sustantivo y por violación directa de la Constitución, respectivamente. 10.- En efecto, en lo que tiene que ver con el defecto sustantivo, el municipio insiste en que la autoridad judicial omitió valorar que, de acuerdo con el reglamento interno del Concejo Municipal de Calima El Darién, era posible la conformación de una comisión accidental para el trámite del proyecto de acuerdo ante el impedimento de dos de las concejalas que integraban la comisión de vivienda permanente al interior de la corporación. Sin embargo, pasa por alto la explicación de cuáles fueron los impedimentos presentados, así como cuál fue el trámite que se surtió respecto de los mismos. 11.- Lo anterior es esencial porque, contrario a lo sostenido en el escrito de tutela, en la sentencia del 8 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concluyó que, por tratarse de un proyecto de acuerdo municipal que se encontraba relacionado con la vivienda, el mismo debía surtir su trámite ante la comisión permanente, de acuerdo con lo previsto por el numeral 1° del artículo 5 del Reglamento Interno de la citada corporación. Pese a arribar a esa conclusión, se pronunció respecto del argumento presentado en los alegatos de conclusión por el apoderado del municipio, relacionado precisamente, con los impedimentos de dos de las concejalas que integraban la citada comisión, pero consideró que, en el 8 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-07306-00 Accionante Alcaldía Municipal de Calima El Darién (Valle del Cauca) Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 expediente, tan sólo existía constancia sobre el impedimento presentado por una de las funcionarias en el Acta 053 de la sesión ordinaria 07 del 12 de agosto de 2023, por lo que no encontró probado el fundamento fáctico de la convocatoria a la citada comisión accidental. 12.- En ese orden de ideas, si bien el accionante menciona que las dos concejalas estaban incursas en un impedimento y que, por ende, era válida la conformación de la comisión accidental, no explica dos elementos que, a juicio de esta Subsección, son esenciales para argumentar de manera suficiente un defecto sustantivo en este asunto: (i) qué norma jurídica avala la conformación de una comisión accidental para este tipo de casos, en la medida en que su explicación se dirige a demostrar la configuración de los supuestos impedimentos; y (ii) de otro lado, más allá de señalar que dos de las integrantes de la comisión permanente de vivienda estaban impedidas; no demuestra con claridad si las mencionadas funcionarias se declararon impedidas o si, por el contrario, fueron recusadas y éstas no tramitaron lo pertinente, de conformidad con los artículos 12 y 84 del CPACA, ya que no existe un solo elemento en los expedientes tanto de la acción de tutela, como del medio de control que demuestre ese elemento. 13.- De hecho, en este punto, es posible concluir con certeza, que los argumentos presentados por el actor pretenden reabrir el debate relacionado con los supuestos impedimentos no presentados, sin que se aporten soportes adicionales acerca de la existencia de los mismos, pues tal y como lo señaló el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sólo hay constancia acerca de la manifestación del impedimento de una de las concejalas integrantes de la comisión permanente; y por otro lado, tampoco es claro en indicar qué norma jurídica justificaba la conformación de la citada comisión accidental por ese motivo, cuando del análisis de la providencia se tiene que el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Calima El Darién no dispone nada al respecto. 14.- En ese contexto la carencia argumentativa salta a la vista si se tiene en cuenta que a pesar de reprochar la supuesta configuración de un defecto sustantivo, que esencialmente corresponde a un yerro en la aplicación del derecho, la parte accionante funda su argumento en lo que parece ser una supuesta valoración de un hecho, como lo es la situación de impedimento en que se encontraban dos concejales.

Aspecto que, como ya se indicó, tampoco fue acreditado. En ese sentido el reproche no encuentra eco en el plano constitucional ni como un defecto sustantivo, ni como un defecto fáctico; en tanto parte de una serie de afirmaciones sin soporte en el expediente. 15.- Por otro lado, el defecto por violación directa a la Constitución, tampoco se encuentra adecuadamente motivado en la acción de tutela, como quiera que el mismo tiene la finalidad de cuestionar el vicio de fondo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca encontró configurado, por considerar que aquel desconoce los Radicación: 11001-03-15-000-2023-07306-00 Accionante Alcaldía Municipal de Calima El Darién (Valle del Cauca) Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 derechos de los sujetos de especial protección constitucional, tales como los niños, niñas y adolescentes y los adultos mayores a gozar de una vivienda digna. 16.- Sobre este defecto, resulta relevante indicar que, para explicar la configuración del mismo, se requiere que, la parte accionante señale de qué manera la autoridad judicial9 (i) inaplicó una norma de carácter ius fundamental;

(ii) le dio un alcance insuficiente a una disposición de rango constitucional; o (iii) aplicó una norma jurídica que es inconstitucional en el caso concreto, es decir, desconoció la figura de la excepción de inconstitucionalidad. En el caso que ocupa la atención de la Sala, se tiene que el fundamento del reproche parte de una premisa general que, sin mayor fundamentación, plantea que se incurrió en este defecto, porque se declaró la falta de validez de un acuerdo municipal cuya finalidad era disponer de unos predios cuya destinación era la implementación de programas de vivienda para la población vulnerable del municipio. 17.- Lo propio ocurre con la afirmación, según la cual el Tribunal accionado incurrió en un yerro al advertir la falta de unidad de materia del artículo 6, relacionado con la exención tributaria, con el articulado restante del acuerdo, ante la evidencia clara de su relación con los predios objeto de regulación. Lo anterior, como quiera que, tal y como se indicó anteriormente, se trata de un argumento general que pretende cuestionar la conclusión a la arribó la autoridad judicial en el marco de su autonomía, sin que se explique si se dejó de aplicar una norma de naturaleza constitucional al caso; o si por el contrario, se le dio una alcance insuficiente a una disposición de ese rango; o el fundamento jurídico con el que se resolvió el asunto es inconstitucional para el caso en concreto. 18.- En conclusión, resulta claro para esta Subsección que la finalidad de la acción de tutela, en este asunto, es someter el caso a la discusión de una instancia adicional, ejercicio que desnaturaliza la acción de tutela, cuya finalidad es la de actuar como un mecanismo subsidiario y residual de protección de los derechos fundamentales. 19.- En este punto resulta importante destacar que como derechos fundamentales vulnerados se alegan el debido proceso, la igualdad, la primacía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, así como el derecho a la vivienda.

La Sala destaca que quien funge como accionante es un ente territorial, con una personería jurídica de la cual se puede derivar la titularidad de algunos derechos como el debido proceso o la igualdad, pero ello no puede llevar al punto de pretender el amparo de garantías ius fundamentales que solamente están en cabeza de personas naturales como los derechos de los niños, niñas y adolescentes, o el derecho a la vivienda.

A ello se suma, que so pretexto de proteger derechos como el debido proceso, no puede perderse de vista que el debate que se surte en procesos como el cuestionado es de carácter internormativo, por lo que no resulta viable predicar la vulneración de derechos intersubjetivos con ocasión de sentencia, en la que sencillamente se 9 Corte Constitucional.

Sentencia SU-349 de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07306-00 Accionante Alcaldía Municipal de Calima El Darién (Valle del Cauca) Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 plasma el análisis legal realizado por el operador judicial, que viene a ser el resultado de un contraste entre el acto administrativo y las normas superiores invocadas. 20.- Por todo lo anterior, se declarará improcedente la solicitud de amparo. 21.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO. – DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la Alcaldía Municipal de Calima El Darién en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

SEGUNDO. – NOTIFICAR la presente decisión a las partes e interesados, por el medio más expedito.

TERCERO. – De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 10 VF