Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Ejecutivo Radicación: 25000-23-42-000-2016-04659-01 (1716-2024) Demandante: María Antonia Ceballos de Afanador Demandado: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares1 Tema: Apelación de auto que declara de oficio la nulidad de lo actuado __________________________________________________________________ El despacho decide el recurso de apelación interpuesto por María Antonia Ceballos de Afanador contra el auto del 15 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual declaró de oficio la nulidad de lo actuado y, en consecuencia, negó el mandamiento ejecutivo. 1.

Antecedentes 1.1. El proceso ordinario2 Mediante sentencia del 6 de agosto de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por Germán Afanador Osuna contra CREMIL, declaró la nulidad de los Oficios 19651 del 22 de mayo de 2006 y 46727 del 27 de agosto de 2007 y, en consecuencia, ordenó a la demandada reconocer y pagar «la diferencia que resulte entre el reajuste efectuado conforme al Decreto 1211 de 1990 y el reajuste anual de su asignación según el IPC, con la aplicación del artículo 14 de La Ley 100 de 1993, desde el 4 de abril de 2002 hasta el 30 de diciembre de 2004».

La decisión anterior fue confirmada en fallo del 21 de octubre de 2010, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con la aclaración de que el reajuste de la asignación de retiro se haría hasta el 31 de diciembre de 2004. 1.2. La demanda ejecutiva3 María Antonia Ceballos de Afanador, beneficiaria de la asignación de retiro a causa de la muerte de Germán Afanador Osuna, solicitó librar mandamiento de pago 1 En adelante CREMIL. 2 Folios 20 a 46, C. Ppal. 3 Folios 1 a 7, C. Ppal. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04659-01 (1716-2024) Demandante: María Antonia Ceballos de Afanador contra CREMIL por las sumas de i) $22.062.292 correspondiente a la indexación del reajuste de las mesadas que fueron liquidadas desde el 1 de enero de 2005 hasta «junio de 2010» por valor de $185.861.345; ii) $39.084.193 por concepto de intereses moratorios causados desde la ejecutoria de la sentencia hasta el pago efectivo de la indexación reclamada y; iii) $11.851.410 por «los intereses que no fueron liquidados sobre el valor del segundo pago generado por la condena impuesta […] desde el 12 de enero de 2011 hasta el 18 de abril de 2011». 1.3.

Mandamiento de pago4 Mediante proveído del 12 de julio de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento de pago a favor de la demandante por la suma de $58.420.288 por concepto de indemnización del segundo pago generado por la condena, «así como los intereses moratorios causados por el no pago de la referida indexación; y los intereses sobre el capital a la ejecutoria de la sentencia». 1.4.

Orden de seguir adelante con la ejecución5 El 20 de septiembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó seguir adelante con la ejecución por las obligaciones determinadas en el mandamiento de pago, comoquiera que la excepción de pago total de la obligación presentada por CREMIL no fue interpuesta oportunamente dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mandamiento de pago. 1.5.

Liquidación del crédito6 El 25 de octubre de 2017, la parte ejecutante presentó la liquidación del crédito. En este documento, informó que «se acog[ía] a la liquidación de la actualización realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca» el 21 de junio de 2017. 1.6. Auto que modificó la liquidación del crédito7 En auto del 1 de diciembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó la liquidación del crédito al precisar que «el valor a pagar por parte de CREMIL ser[ía] únicamente el indicado en el mandamiento de pago, sin que haya lugar a indemnización alguna de dichas sumas» [sic]. 4 Folios 118 y 119, C. Ppal. 5 Folios 168 y 169, C. Ppal. 6 Folios 171 a 174, C. Ppal. 7 Folios 184 a 187, C. Ppal. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04659-01 (1716-2024) Demandante: María Antonia Ceballos de Afanador 1.7.

Recurso de reposición8 El 11 de diciembre de 2020, la parte ejecutante presentó recurso de reposición contra la decisión del 1 de diciembre anterior, al estimar que se debía liquidar el crédito con inclusión de la «actualización de los intereses moratorios». 1.8. Auto que dejó sin efectos todo lo actuado y negó el mandamiento de pago [objeto de apelación]9 Estando para resolver el recurso de reposición interpuesto por la parte ejecutante, mediante proveído del 15 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dejó sin efectos todo lo actuado y, en consecuencia, negó el mandamiento de pago con fundamento en los siguientes argumentos: Procedía la declaratoria de nulidad de todo lo actuado, pues el auto del 12 de julio de 2017, que libró mandamiento de pago, se fundamentó en una obligación inexistente por lo que no se causó ningún derecho ni estaba atado a la decisión previa, el «auto ilegal no vincula» al juez.

Contrario a lo señalado en el mandamiento de pago, la Resolución 2242 de mayo de 2011 sí cumplió lo ordenado en las sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado, al pagar el capital indexado y los intereses correspondientes. 1.9. Recurso de apelación10 El ejecutante presentó recurso de apelación, en el cual solicitó revocar el auto del 15 de noviembre de 2023, con fundamento en los siguientes argumentos: - El a quo aplicó indebidamente el aforismo jurisprudencial «el auto ilegal no vincula al juez» bajo la teoría del «antiprocesalismo» para corregir errores judiciales.

Esta aplicación debe ser restringida y solo procede en casos concretos donde se verifique una decisión claramente ilegal que represente una grave amenaza al orden jurídico, y siempre que se rectifique dentro de un plazo prudente. - La providencia que había librado mandamiento de pago no constituía una decisión manifiestamente ilegal ni representaba una amenaza al orden jurídico.

Además, retrotraer un proceso para corregir decisiones en firme sin autorización legal, contraviene los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica y tutela judicial efectiva. 8 Folios 199 y 200, C. Ppal. 9 Folios 202 a 209, C. Ppal. 10 Folios 212 a 217, C. Ppal. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04659-01 (1716-2024) Demandante: María Antonia Ceballos de Afanador - El auto apelado declaró la nulidad del proceso ejecutivo más de seis años después de los hechos, lo cual no se ajusta a un plazo razonable y evidencia una falta de diligencia y un error grave por parte del operador judicial. - Sin perjuicio de lo anterior, el tribunal incurrió en error al valorar el título ejecutivo, pues de la lectura las sentencias se evidencian que, si bien se ordenó el reajuste del 4 de abril de 2002 al 31 de diciembre de 2004, lo cierto es que la indexación, que surge como consecuencia de la reliquidación, se decretó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, es decir, al 11 de enero de 2011. - En la sentencia proferida el 28 de abril de 2022, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado 25000-23-42-000-2016-04782-01 (0960- 2018), se resolvió un problema jurídico similar al caso bajo estudio, pues en esta se ordenó seguir adelante con la ejecución contra CREMIL por la indexación posterior al 2004 y los intereses correspondientes. 1.10.

Traslado del recurso de apelación11 Dentro del término de traslado del recurso de apelación, CREMIL adujo que la supuesta obligación que la parte ejecutante intentaba hacer valer no era expresa, ya que la orden judicial no dispuso la indexación posterior al 31 de diciembre de 2004. 1.11. Concesión de la apelación12 En auto del 19 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante en el efecto suspensivo. 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a resolver lo siguiente: ¿el recurso de apelación procede en contra del auto que declaró de oficio la nulidad de todo lo actuado? En caso negativo a la pregunta anterior ¿hay lugar a la adecuación del recurso de apelación al de reposición? 11 Folio 232 a 236, C. Ppal. 12 Folios 238, C. Ppal. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04659-01 (1716-2024) Demandante: María Antonia Ceballos de Afanador Con miras a resolver el anterior planteamiento, el despacho seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se precisarán algunos aspectos relativos al trámite del proceso ejecutivo en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; segundo, se estudiará la procedencia del recurso de apelación en contra del auto que declaró de oficio la nulidad de todo lo actuado; y tercero, se examinará el caso concreto. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. Trámite del proceso ejecutivo en la jurisdicción contencioso- administrativa El artículo 299 del CPACA, sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, señalaba que «[s]alvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía»; con fundamento en ello, la jurisprudencia de esta Corporación consideraba que los procesos ejecutivos administrativos debían tramitarse por las reglas del proceso ejecutivo de que trata el artículo 422 y siguientes CGP13, pues se consideraba que en la normatividad procesal de lo contencioso-administrativo, no existían normas o reglas especiales para este proceso especial.

Sin embargo, el parágrafo del artículo 243 del CPACA generaba dudas en lo que tiene que ver con el trámite de las apelaciones en los procesos ejecutivos, pues tal precepto disponía que «[l]a apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil».

Con todo, esta disposición fue modificada por la Ley 2080 de 2021, así: «Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3.

El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6. El que niegue la intervención de terceros. 7.

El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8. Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 15001-23-33-000-2013-00870- 02(0577-17) M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; y Sección Tercera, Subsección C, radicado 25000-23- 36-000-2018-00430-01 (63135), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04659-01 (1716-2024) Demandante: María Antonia Ceballos de Afanador Parágrafo 1.

El recurso de apelación contra las sentencias y las providencias listadas en los numerales 1 a 4 de este artículo se concederá en el efecto suspensivo. La apelación de las demás providencias se surtirá en el efecto devolutivo, salvo norma expresa en contrario. Parágrafo 2. En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan.

En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir. Parágrafo 3. La parte que no obre como apelante podrá adherirse al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la sentencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión, debidamente sustentado, podrá presentarse ante el juez que la profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior, hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite la apelación. La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal.

Parágrafo 4. Las anteriores reglas se aplicarán sin perjuicio de las normas especiales que regulan el trámite del medio de control de nulidad electoral». [se resalta]. Ante las dudas que persistían sobre el alcance del parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA, el 12 de septiembre de 2023 esta corporación profirió un auto de unificación14 a partir del cual dispuso que «el régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA.

Esta regla no se hace extensiva a la ejecución en materia de contratos de que trata el artículo 299 ibidem». Como fundamento de lo anterior, sostuvo que el parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA, al señalar que en el proceso ejecutivo la apelación procederá y tramitará conforme con «las normas especiales que lo regulan» no está haciendo una remisión al CGP pues, por el contrario, dicha disposición se refiere al CPACA, en tanto la procedencia y trámite del recurso se encuentran regulados en este cuerpo normativo.

A esta conclusión llegó la sala luego de analizar el trámite legislativo de la modificación y encontrar que i) el CGP no regula lo concerniente a la sustentación del recurso en primera instancia, lo que hacía imposible considerar que debiera remitirse a este estatuto para efectos de determinar el trámite que debe darse a la apelación; y ii) que se trata de controversias tramitadas en esta jurisdicción, la cual tiene unas características propias que la diferencian de los procesos ejecutivos conocidos por la jurisdicción ordinaria; «verbigracia, el inciso segundo del artículo 303 ibidem, establece que en los procesos ejecutivos se notificará personalmente al Ministerio Público el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia, intervención que no tiene lugar en los procesos ejecutivos de la jurisdicción ordinaria». 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 12 de septiembre de 2023, radicado 11001-03-15-000-2023-00857-00, M.P. Oswaldo Giraldo López. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04659-01 (1716-2024) Demandante: María Antonia Ceballos de Afanador Todo lo anterior, a juicio de la Corporación permitía entender que el proceso ejecutivo, en esta jurisdicción sí tenía norma que lo regulara.

Valga precisar que, si bien la unificación versó sobre la apelación de sentencias, iguales consideraciones deben predicarse en relación con la apelación de autos, pues el artículo 243 analizado, se refiere a la apelación de ambos tipos de providencias. 2.2.2. El recurso de apelación en contra del auto que declaró de oficio la nulidad de todo lo actuado Con el fin de garantizar los derechos de defensa y contradicción, el legislador previó mecanismos o recursos ordinarios, a los cuales pueden acudir las partes para controvertir las decisiones judiciales.

En particular, el recurso de apelación tiene como objeto que sea el superior el encargado de revisar la decisión del a quo e indicar si estuvo o no ajustada a derecho. Con todo, fue también el legislador el que determinó qué providencias serían susceptibles de ser apelables y cuáles no. Así se indicó en el artículo 243 del CPACA en su versión original sin las modificaciones que introdujo la Ley 2080 de 2021: «Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.

El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9.

El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04659-01 (1716-2024) Demandante: María Antonia Ceballos de Afanador Parágrafo.

La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.» [se resalta]. De acuerdo con la norma transcrita, la procedencia del recurso de apelación dependía de que fueran providencias proferidas por los jueces administrativos; además, las decisiones contenidas en autos podían ser recurridas solo si se encontraban enlistadas en aquella norma, o en las que se i) decidiera sobre las excepciones (artículo 180 CPACA); ii) liquidara las condenas en abstracto (artículo 193); iii) aceptara la solicitud de intervención de terceros (artículo 226); iv) negara la solicitud de intervención de terceros (artículo 226); v) fijara o negara la caución junto con el auto que decretara la medida cautelar (artículo 232); vi) decretara una medida cautelar (artículo 236); vii) decidiera sobre la solicitud de suspensión provisional que reproduzca el acto suspendido (artículo 238); viii) resolviera el incidente de responsabilidad por revocatoria de medida una cautelar (artículo 240); y ix) resolviera sobre la sanción por incumplimiento de medida cautelar (artículo 241).

Asimismo, los autos proferidos por los tribunales administrativos solo eran apelables si se trababa del que rechazaba la demanda, decretaba una medida cautelar, decidía sobre incidentes, pusiera fin al proceso y el que aprobara conciliaciones extrajudiciales cuando fuera interpuesto por el Ministerio Público. Al respecto, mediante auto del 25 de junio de 2014, proferido por la Sala Plena de esta Corporación, se indicó lo siguiente15: «Ahora bien, es viable formular el siguiente interrogante: ¿Por qué razón el legislador limitó las decisiones interlocutorias de que puede conocer el Consejo de Estado en sede del recurso de apelación, de forma tal que sólo lo serán aquellas contenidas en los numerales 1 a 4 del artículo 243, en normas especiales del CPACA o de la legislación general contenida en el CGP? La respuesta se encuentra en el propósito de introducir celeridad y eficiencia a la administración de justicia, debido a la congestión y represión de procesos que padece, y que ha sido una de las patologías históricas de la administración judicial en Colombia.

Ante este problema, han sido numerosos los intentos legislativos (y administrativos) por mejorar la eficiencia de la justicia, valor constitucional loable e imperativo, para garantizar el derecho de los ciudadanos de acceder al aparato jurisdiccional, en busca de una solución efectiva y pronta de sus conflictos. Es decir que la decisión del legislador de limitar la procedencia del recurso de apelación contra los autos proferidos por los tribunales que sean distintos a los establecidos en los numerales 1 al 4 del artículo 243 del CPACA, estuvo ajustada a la búsqueda de la celeridad de la administración de justicia y a aliviar la congestión judicial que aqueja al Consejo de Estado». [se resalta]. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Consejero ponente: Enrique Gil Botero. Auto del 25 de junio de 2014. Radicación: 25000233600020120039501 (IJ) Número interno: 49.299. Demandante: Café Salud Entidad Promotora de Salud S.A. Demandado: Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social 9 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04659-01 (1716-2024) Demandante: María Antonia Ceballos de Afanador En igual sentido, al declarar la exequibilidad de la norma, la Corte Constitucional en la sentencia C-329 de 2015, concluyó que «[e]l medio de que se vale la norma demandada para obtener el antedicho fin, es el de restringir el recurso de apelación de autos de que, en el contexto de las providencias apelables, no ponen fin a la actuación procesal ni tienen gran incidencia en el proceso, y que son proferidas por el magistrado ponente en el tribunal administrativo».

Finalmente, con las modificaciones de la Ley 2080 de 2021, el artículo analizado no prevé la posibilidad de apelar el auto que decreta la nulidad procesal, de manera que una pretensión en tal sentido sería improcedente. En suma, conforme a lo establecido en el marco normativo, en el proceso ejecutivo, la apelación se rige por las normativas especiales que lo regulan, esto es, el artículo 243 del CPACA, la cual no contempla la facultad de apelar el auto que declara la nulidad procesal. 2.3.

Caso concreto En auto del 15 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló todo lo actuado y, en consecuencia, negó el mandamiento de pago, al constatar que la orden de pago librada el 12 de julio de 2017 se fundamentó en una obligación inexistente por lo que no se causó ningún derecho ni estaba atado a la decisión previa, pues el «auto ilegal no vincula al juez».

Ahora, como la parte ejecutante, según lo expuesto en el recurso de apelación, presentó argumentos contra la declaratoria de nulidad de todo lo actuado y, a su vez, la negativa de librar mandamiento de pago en contra de CREMIL contenidos en el auto apelado, el despacho adecuará el recurso de apelación al de reposición únicamente respecto de las inconformidades expuestas en contra de la nulidad procesal.

Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 318 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 242 del CPCA, que dispone que «[c]uando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente».

En ese orden de ideas, y con el propósito de asegurar el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, se ordenará al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que resuelva el recurso interpuesto como reposición contra la nulidad procesal que declaró en esa providencia y, en caso de no prosperar las inconformidades expuestas por la recurrente sobre ese particular, conceda el recurso de apelación contra la decisión que negó el mandamiento de pago.

Así las cosas, el despacho dejara sin efectos la providencia del 19 de enero de 2024, 10 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04659-01 (1716-2024) Demandante: María Antonia Ceballos de Afanador por medio del cual concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante, con el fin de que resuelva el recurso de reposición contra la nulidad procesal declarada.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

Primero: Adecuar al recurso de reposición los argumentos expuestos en contra de la nulidad procesal por la parte ejecutante contra del auto proferido el 15 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Segundo: Dejar sin efectos el auto proferido el 19 de enero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio del cual concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante en el efecto suspensivo, por las razones expuestas en esta decisión. Tercero: Remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de este auto y, en caso de no prosperar las inconformidades expuestas por la recurrente sobre ese particular, deberá conceder el recurso de apelación contra la decisión que negó el mandamiento de pago.

Cuarto: Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto: Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

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