w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-03-25-000-2017-00781-00 (4161-2017) Demandante: Viviana Isabel Baena Puello Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Tema: Remisión por competencia AUTO Encontrándose el expediente al Despacho, previo a resolver sobre la admisión de la demanda, se observa que esta corporación carece de competencia para conocer de las pretensiones formuladas en la demanda, por las razones que se expondrán a continuación. I.
ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial Viviana Isabel Baena Puello presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con las siguientes pretensiones: «1. Que se INAPLIQUEN por ilegales la Resolución N° 040 del 20 de 2015, por medio de la cual la Procuraduría General de la Nación convocó al concurso de méritos para proveer en propiedad los cargos de Procuradores Judiciales I y II; la Resolución N° 357, que publicó la lista de elegibles para el cargo de Procuradores Judiciales II Penales; así como la totalidad de los actos administrativos de carácter general proferidos en el marco del concurso, conforme lo establece el artículo 148 del CPACA. 2.
Que se declare la NULIDAD del Decreto 3810 proferido el 8 de agosto de 2016 por la Procuraduría General de la Nación, Nulidad y restablecim iento del derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00781-00 (4161-2017) Demandante: Viviana Isabel Baena Puello w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 que dispuso la desvinculación del cargo que detentaba mi mandante al interior de la entidad convocada. 3.
Que, como consecuencia de lo anterior y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se condene a la entidad enjuiciada a reintegrar a mi mandante en el ejercicio de su cargo de Procurador 82 Judicial II Penal de Cartagena, en las mismas condiciones laborales, salariales y prestacionales que detentaba con anterioridad a la expedición del acto administrativo demandado. 4.
Que así mismo se condene a la Procuraduría General de la Nación a cancelar a la parte demandante las sumas y conceptos que a continuación se discriminan: 4.1 Perjuicios Materiales, en la modalidad de Lucro Cesante: • Para la señora VIVIANA ISABEL BAENA PUELLO, el valor que corresponde a la sumatoria de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir entre la echa de desvinculación efectiva de la entidad (01 septiembre de 2016) y la fecha en que se profiera la sentencia correspondiente, teniendo como base para el efecto la certificación salarial expedida por la Procuraduría General de la Nación, que se adjunta al presente escrito. 4.2 Perjuicios Inmateriales, en la modalidad de Daño Moral: • Para la señora VIVIANA ISABEL BAENA PUELLO, la suma de CIEN SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (100 SMLMV) por concepto del dolor y afectación emocional derivada de una destitución injusta e ilegal, así como de la angustiosa situación económica a la que se ha visto abocado por la imposibilidad de proveer el sustento económico para sí y su grupo familiar. • Para la señorita ISABEL MARÍA LADINO BAENA, la suma de CIEN SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (100 SMLMV) por concepto del dolor y afectación emocional que le produjo ver a su madre VIVIANA ISABEL BAENA PUELLO sometido a la angustia derivada de una destitución injusta y de la perjudicial situación económica que le causó. Nulidad y restablecim iento del derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00781-00 (4161-2017) Demandante: Viviana Isabel Baena Puello w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 5.
Que las sumas reconocidas sean debidamente indexadas, conforme lo dispone el inciso 3 del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6. Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas y las agencias en derecho. Adicionalmente, en el capítulo VI del escrito, la accionante estima la cuantía del medio de control en ciento cuarenta y un millones ocho mil trescientos cincuenta y dos pesos ($141’008’352 M/CTE), correspondientes a los salarios dejados de percibir desde que se le retiro del cargo Procurador 82 Judicial II Penal.
Por reparto correspondió el conocimiento del presente asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que mediante auto del 1 de junio de 2017, declaró su falta de competencia por razón del factor territorial y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar el cual mediante auto del 17 de agosto de 2017 remitió por competencia el expediente en referencia al Consejo de Estado, argumentando que dicho acto administrativo había sido proferido por el Procurador General de la Nación como supremo director del Ministerio Público, tal y como lo dispone el artículo 149, numeral 2.° inciso 2.° del CPACA.
II. CONSIDERACIONES En razón a que el Tribunal de Bolívar consideró que el acto demandado fue proferido por el Procurador General de la Nación como supremo director del Ministerio Público, el despacho encuentra pertinente analizar dicha facultad y la nominadora, para establecer si el Consejo de Estado es o no el competente para conocer de la controversia.
Nulidad y restablecim iento del derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00781-00 (4161-2017) Demandante: Viviana Isabel Baena Puello w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 (i) Naturaleza de los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación en su condición de supremo director del Ministerio Público y de su función nominadora.
Actos expedidos como Supremo Director del Ministerio Público: Mediante reiterada jurisprudencia 1, la Corte Constitucional ha clasificado las tareas derivadas del ejercicio de la función del Procurador General de la Nación como Supremo Director del Ministerio Público, así: « (i) orientación, (ii) coordinación y (iii) dirección de las diferentes dependencias y funcionarios que integran la entidad, a través de directivas, para que actúen de manera articulada en los ámbitos orgánico, funcional y técnico, y así asegurar unidad de acción.»2 Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso que dicha función de supremo director «implica que los diferentes órganos y funcionarios que lo conforman se encuentren articulados y subordinados orgánica, funcional y técnicamente a dicha institución y concretamente al referido funcionario, quien orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones». 3 En relación con esta función, el Consejo de Estado mediante providencia del 31 de octubre de 20184, agregó lo siguiente: 1 Sentencias C-245-71995, C-334/1996, C-283/1997 y C-743/1998. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-2016), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. 3 Sala Plena de la Corte Constitucional, Sentencia C-429-2001 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-2016), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ. M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ.
Nulidad y restablecim iento del derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00781-00 (4161-2017) Demandante: Viviana Isabel Baena Puello w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 « […] la suprema dirección del Ministerio Público asignada por disposición constitucional al Procurador General de la Nación, constituye entonces, una importante competencia de «regulación normativa» para: (1) moldear la acción institucional del órgano de control;
(2) señalar pautas generales o directrices, que fijen los criterios de intervención de los agentes del Ministerio Público ante las autoridades administrativas y judiciales; (3) precisar los propósitos y objetivos a los que debe dirigirse la misión institucional del Ministerio Público; (4) formular las políticas y las estrategias generales que orientaran la gestión del órgano de control, en sus distintos ámbitos de competencia funcional;
(5) determinar las metas y prioridades del accionar institucional del Ministerio Público, tanto sectorial como territorial, de corto, mediano y largo plazo; (6) trazar lineamientos para traducir los fines constitucionalmente asignados al Ministerio Público, en resultados concretos; y (7) asegurar la coherencia, armonización y necesaria coordinación que debe existir entre la gestión a cargo de las procuradurías delegadas, las procuradurías territoriales y los agentes del Ministerio Público, atendidos, desde luego, sus ámbitos de competencia funcional, material y territorial.» Negrilla fuera de texto.
Función nominadora: Por disposición constitucional, le corresponde al Procurador General de la Nación ejercer la función nominadora dentro de la entidad, según lo dispuesto en el artículo 278, el cual estipula que «ejercerá directamente las siguientes funciones: […]Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia.».
De otra parte, el Decreto Ley 262 del 2000, en su artículo 7º, numeral 45º, establece que el Procurador General de la Nación ejerce la «suprema dirección y administración del sistema de carrera de la entidad», lo cual implica que dispondrá sobre solicitudes de exclusión de listas de elegibles, sobre Nulidad y restablecim iento del derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00781-00 (4161-2017) Demandante: Viviana Isabel Baena Puello w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 nombramientos y terminación de vínculos laborales de funcionarios con la entidad.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó su postura respecto a la competencia para conocer en única instancia de las demandas en contra de las decisiones que adopta el Procurador General de la Nación como «supremo director» del Ministerio Público y como «autoridad nominadora» 5, y resolvió: «PRIMERO.- UNIFICAR la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a: (i) la comprensión y alcance de la atribución de «supremo director del Ministerio Público» asignada al señor Procurador General dela (sic) Nación; y (ii) la determinación de la autoridad judicial competente para conocer de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentadas para cuestionar los actos administrativos expedidos por el Procurador General en desarrollo de sus roles de «supremo director del Ministerio Público» y de «autoridad nominadora»; de la siguiente manera: 1.
La función de supremo director del Ministerio Público, atribuida al Procurador General de la Nación, comprende esencialmente, el desarrollo de actividades de (1) orientación, (2) coordinación y (3) dirección de las diferentes dependencias y funcionarios que integran la entidad, a través de directivas, circulares, conceptos, memorandos y cualquier otra clase de actos administrativos, para que actúen de manera articulada en los ámbitos orgánico, funcional y técnico, y así asegurar unidad de acción. 2.
En aplicación del artículo 149, numeral 2.°, inciso 2.°, de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado es el competente para conocer en única instancia, de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que sin atención a la cuantía, se promuevan contra las decisiones proferidas por el Procurador General de la Nación como supremo Director del Ministerio Público. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, radicado: 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-16), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. Nulidad y restablecim iento del derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00781-00 (4161-2017) Demandante: Viviana Isabel Baena Puello w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 3. Los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para excluir a participantes de los concursos de méritos de carácter laboral desarrollados al interior de la entidad, son proferidos en ejercicio de la comúnmente denominada «facultad nominadora». 4.
La competencia para el conocimiento de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovidas contra los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para excluir a participantes de los concursos de méritos de carácter laboral desarrollados al interior de la entidad, está atribuida en primera instancia, a los juzgados y tribunales administrativos, dependiendo de la cuantía, en atención a las reglas de competencia establecidas en los artículo 151 a 155 de la Ley 1437 de 2011. […]» En virtud de lo anterior, se tiene que esta Corporación es competente para conocer de los casos en los cuales el procurador haya hecho uso de su facultad como director supremo del Ministerio Público al expedir un acto administrativo6; sin embargo, no tendrá competencia para conocer en única instancia de aquellos actos que haya expedido como consecuencia del ejercicio de su «facultad nominadora».
En tal sentido, los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para proveer cargos y desvincular trabajadores en provisionalidad de la entidad, son proferidos en ejercicio de la denominada «facultad nominadora», por ende, la competencia para conocer de tales asuntos, según lo establecido por la Ley 1437 de 20117 y la jurisprudencia proferida por esta Corporación8, corresponde a los jueces y tribunales administrativos en primera instancia, dependiendo de la cuantía. 6 Artículo 149, N. 2°, inciso 2° de la Ley 1437 de 2011 7Artículos 151 al 155 de la Ley 1437 de 2011 8Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Auto del 31 de octubre de 2018.
Radicado interno: 3218-2016 Nulidad y restablecim iento del derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00781-00 (4161-2017) Demandante: Viviana Isabel Baena Puello w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 (ii) Competencia de los Tribunales Administrativos para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El artículo 152 del CPACA establece que los Tribunales Administrativos serán competentes para conocer en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento de los siguientes casos: « […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» Subraya fuera de texto.
(iii) Competencia de los Jueces Administrativos para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De conformidad con el artículo 155 del CPACA, los Jueces Administrativos tendrán competencia para conocer en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento de los siguientes casos: « […] 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» Subraya fuera de texto. Una vez expuestas las anteriores consideraciones, corresponde analizar el asunto en cuestión. Nulidad y restablecim iento del derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00781-00 (4161-2017) Demandante: Viviana Isabel Baena Puello w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 III.
CASO CONCRETO Encuentra el Despacho que la accionante solicitó la nulidad del Decreto 3810 del 8 de agosto de 2016 por el cual la Procuraduría General de la Nación dispuso la desvinculación del cargo de Procuradora 82 Judicial II Penal, que ejercía en dicha corporación. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reintegro al cargo que ostentaba en la entidad, el pago de los factores salariales, prestaciones sociales y cesantías desde su desvinculación y el pago de los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados con la expedición del acto administrativo demandado.
Conforme con lo expuesto, se evidencia que el asunto en cuestión no encuadra en la excepción dispuesta en el artículo 149, numeral 2.º del CPACA, pues el acto administrativo que se controvierte fue proferido por el Procurador General de la Nación para desvincular a la accionante del cargo que venía ejerciendo al interior de la entidad, en aplicación de la lista de elegibles resultante del concurso de méritos convocado mediante la Resolución 040 del 20 de enero de 2015, que dio apertura al concurso de méritos para proveer los empleos de Procuradores Judiciales I y II, por lo que resulta evidente que el acto demandado no fue proferido por el Procurador General en ejercicio del poder disciplinario o como supremo director del Ministerio Público, sino en virtud de su facultad nominadora.
Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 152, numeral 2º del CPACA, este despacho determina que el competente para conocer del presente asunto en primera instancia es el Tribunal Administrativo de Bolívar, ya que la cuantía fijada en la demanda por la accionante excede los 50 salarios mínimos legales mensuales Nulidad y restablecim iento del derecho Radicado: 11001-03-25-000-2017-00781-00 (4161-2017) Demandante: Viviana Isabel Baena Puello w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 vigentes, y por ello, se ordenará la devolución del expediente, para lo de su cargo.
Por lo anterior este Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta corporación para conocer de este medio de control conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEVOLVER POR COMPETENCIA el presente expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar.
TERCERO: ACEPTAR la renuncia al poder presentado por el abogado Gustavo Quintero Navas para actuar como apoderado de la señora Viviana Isabel Baena Puello9.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE 9 El 14 de enero de 2022, visible a índice 2 de la plataforma Judicial SAMAI.