1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03315-00 Accionante: Franklin Fernando Cifuentes Fernández Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y otro1 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Sentencia emitida en acción de cumplimiento.
DECLARA IMPROCEDENCIA / Falta de relevancia constitucional. Pretende emplear la tutela como una instancia adicional y carece de carga argumentativa Surtido el trámite de ley2, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 27 de junio de 2024, el señor Franklin Fernando Cifuentes Fernández, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B y el Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá, con el fin de que se dejen sin efectos las sentencias de 16 y 24 de mayo de 2024 proferidas en el marco de la acción de cumplimiento3 que promovió contra el municipio de Cabrera (Cundinamarca), encaminada a que se le ordenara a ese ente territorial que acatara el numeral 14 del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011, relacionado con sistemas de 1 Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá. 2 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Expediente 11001-33-35-018-2024-00114-00/01. 4 “MECANISMOS REPARATIVOS EN RELACIÓN CON LOS PASIVOS.
En relación con los pasivos de las víctimas, generados durante la época del despojo o el desplazamiento, las autoridades deberán tener en cuenta como medidas con efecto reparador, las siguientes: 1. Sistemas de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado.
Para estos efectos las entidades territoriales establecerán mecanismos de alivio y/o exoneración de estos pasivos a favor de las víctimas del despojo o abandono forzado. (…)”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03315-00 Accionante: Franklin Fernando Cifuentes Fernández Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 alivio y/o exoneración de impuestos causados sobre los predios de las víctimas, durante la época en que sufrieron el desplazamiento o despojo. 2.
A través de la providencia de 24 de mayo de 2024 el Tribunal accionado confirmó la decisión adoptada el 16 del mismo mes y año por el a quo5, consistente en declarar improcedente la acción de cumplimiento. Sostuvo que el contenido de la norma no tenía el carácter de inobjetable y el accionante podía acudir a la vía administrativa para controvertir la determinación del tributo, con el propósito de solicitar la exoneración de la cartera morosa del impuesto predial, pretensión que también puede ser suscitada por vía judicial. 3.
La parte actora adujo que el Tribunal accionado incurrió en violación directa de la Constitución, pues no se atendió el artículo 87 de la Carta Política, que estipula la prerrogativa que tiene toda persona para acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo. Se omitió que tanto la Alcaldía de Cabrera, como el Concejo municipal, llevan 13 años sin materializar lo ordenado por el numeral 1 del artículo 121 de la Ley 1448 de 2011.
Además, no se tuvo en cuenta un trámite que se encuentra pendiente de surtirse, el cual consiste en que la alcaldía debe tramitar un proyecto de Acuerdo ante el Concejo Municipal, de cuya aprobación depende la observancia de la norma. En ese sentido, el que debe darle cumplimiento a la norma es dicho Concejo. 4. También indica que se desconoció un precedente, pues no se acogió la jurisprudencia del Consejo de Estado. 5.
De igual forma manifestó que se incurrió en defecto fáctico. Se omitió analizar el material probatorio que reposaba en el plenario, en particular, (i) la Resolución 2024- 9817 de 8 de febrero de 2024, mediante la cual la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas incluyó al actor y a su núcleo familiar en el Registro Único de Víctimas (RUV) y reconoció el hecho victimizante de desplazamiento forzado;
(ii) los certificados de tradición y libertad de los predios La Pradera, El Hato, Chaparral, La Fernanda, El Pedregal, en los que se evidencia la medida por desplazamiento forzado en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA); y (iii) el oficio de 18 de abril de 2024 de la Alcaldía de Cabrera, en el cual se indicó que cumplía los requisitos para la exoneración de impuestos. 6.
Por último, con las decisiones acusadas se desconoció el artículo 139 del Decreto 4800 de 2011, que reglamentó la mencionada Ley 1448, el cual estableció el término máximo de 1 año, contado desde el 20 de diciembre de ese año, para que las alcaldías presentaran ante su respectivo concejo municipal los mecanismos de alivio y exoneración del impuesto predial a las víctimas, actividad que no ha desplegado la alcaldía de Cabrera. 5 Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03315-00 Accionante: Franklin Fernando Cifuentes Fernández Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 7.
Mediante auto de 3 de julio de 20246, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las autoridades demandadas y se vinculó al municipio de Cabrera. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. (i) Juzgado 18 Administrativo de Bogotá 8. Adujo que en la sentencia de primera instancia se estudiaron en debida forma los presupuestos de procedibilidad de la acción de cumplimiento y se verificó en el caso concreto que no se satisfacían. 9.
Aclara que, en todo caso, la acción de cumplimiento no está destinada a reconocer situaciones particulares, sino a que se cumplan normas con fuerza de ley o actos administrativos. Las pruebas arrimadas al plenario no resultaban suficientes para que se ordenara el acatamiento de una norma. Adicionalmente, el defecto fáctico no se le endilga a las providencias censuradas, sino al ente municipal por no haber efectuado la respectiva exoneración de impuesto predial.
Asimismo, el tutelante no menciona qué parte del fallo controvertido no cumple la Carta Política o cuál jurisprudencia debió aplicarse al estudiar y decidir la acción de cumplimiento, máxime cuando se citaron las normas y jurisprudencia aplicables para arribar a la conclusión de que se tornaba improcedente aquel mecanismo para hacer cumplir la norma supuestamente inobservada.
(ii) Municipio de Cabrera 10. Indicó que las autoridades judiciales determinaron que la acción de cumplimiento incoada por el tutelante devenía en improcedente al no acreditarse los elementos y requisitos para su procedibilidad, determinación que si bien no comparte la parte vencida en juicio, no la habilita para acudir a la tutela para controvertirla.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 11. La Sala precisa que se limitará el estudio constitucional a la providencia de 24 de mayo del año en curso, por ser la que zanjó de manera definitiva el litigio. 12. La parte actora enmarca sus reproches en las causales específicas de procedibilidad de violación directa de la Constitución Política, desconocimiento del precedente y defecto fáctico.
La Sala advierte que los argumentos planteados no superan el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que no reflejan una afectación constitucional, sino un desacuerdo con la decisión adoptada dentro 6 Notificado el 9 de julio de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03315-00 Accionante: Franklin Fernando Cifuentes Fernández Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 de la acción de cumplimiento.
El accionante pretende que el Tribunal accionado acoja la interpretación sobre cómo se debe desatar el litigio suscitado, sin justificar por qué la manera en que lo hizo la autoridad judicial vulnera garantías superiores. 13. En cuanto a la violación directa de la Constitución Política, no se advierte desatención alguna por parte de la autoridad judicial, diferente es que se haya tenido en cuenta que para que el mecanismo de acción de cumplimiento prosperara resultaba indispensable que superara unos requisitos, conforme a los artículos 8 y 9 de la Ley 393 de 19977 y la jurisprudencia del Consejo de Estado8, entre estos, que (i) el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas y, (ii) no exista otro instrumento judicial para lograr su observancia, salvo en el caso que, de no adoptar medida alguna, se cause un perjuicio irremediable. 14.
El Tribunal precisó que la norma cuyo cumplimiento se perseguía tenía por objeto la exoneración en el pago de impuesto sobre los predios que fueron abandonados por las víctimas del desplazamiento forzado, respecto de lo cual (i) no existía “certeza acerca de las acciones, omisiones, hechos y circunstancias que recaigan directamente sobre cada autoridad haciendo que el contenido de las normas se convierta en una de carácter inobjetable”, y (ii) se podía acudir ante la Administración municipal para controvertir la determinación del tributo y su exigibilidad y, en el evento de obtener un pronunciamiento desfavorable, agotar la vía judicial, máxime cuando no se demostró un perjuicio irremediable.
Además, se advirtió que la exoneración de la cartera morosa del impuesto predial u otros tributos solo puede ser aplicable de acuerdo a la reglamentación que disponga la entidad territorial, lo cual, en todo caso, es susceptible de ser cuestionado por vía administrativa y judicial. 15. En ese sentido, no se desconoció la norma constitucional que habilita a las personas para concurrir ante una autoridad judicial con el objeto de que se cumpla una ley o acto administrativo, sin embargo, como para tal propósito se debían satisfacer determinadas exigencias y no fueron acreditadas, no era factible que se accediera a tal pretensión. 16.
Además, la parte actora insiste en el escrito de tutela en la desatención de la norma por parte del ente territorial pero omite considerar que en la sentencia acusada se tuvo en cuenta el trámite que debe surtirse para el acatamiento de la norma, como lo es la presentación del proyecto de Acuerdo ante el Concejo Municipal, actuación que, como lo anotó el Tribunal accionado, puede ser objeto de enjuiciamiento administrativa o judicialmente, de allí que el precepto legal careciera del carácter inobjetable requerido. 7 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. 8 Sección Quinta, sentencia de 22 de febrero de 2007, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 25000-23- 25-000-2006-01105-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03315-00 Accionante: Franklin Fernando Cifuentes Fernández Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 17. De lo expuesto se torna notoria la reiteración de argumentos, pues pese a que la autoridad judicial fundamentó las razones por las cuales la acción de cumplimiento no resultaba procedente, la parte actora insiste en este asunto, para cuyo efecto esgrime motivos que ya había suscitado en sede de cumplimiento y que fueron despachados en segunda instancia sin traer a colación algún planteamiento diferente y tendiente a poner en evidencia algún tipo de arbitrariedad en la providencia acusada. 18.
En lo relativo al desconocimiento del precedente judicial, aunque la parte accionante refiere que no se acogió la jurisprudencia del Consejo de Estado enunciada en el escrito de impugnación formulado en el marco de la acción de cumplimiento, no identifica a cuáles sentencias de las relacionadas en dicho memorial hace alusión ni sobre qué temas versaban estas, lo cual conlleva a no tener claridad acerca de las pautas jurisprudenciales presuntamente desatendidas, razón por la cual no es posible que el juez de tutela confronte jurisprudencia alguna con la decisión objeto de censura.
En esa medida, se evidencia una carencia en la carga argumentativa frente a este reproche, que imposibilita abordar su estudio. 19. Asimismo, aduce que no se resolvió la inquietud planteada en dicha impugnación, relacionada con la posibilidad que tenía el Concejo de Cabrera de desacatar una norma por el hecho de carecer de personería jurídica, es decir, sobre la responsabilidad de esa autoridad en el cumplimiento de la norma.
No obstante, en razón a que tal reproche involucra la supuesta omisión de la autoridad judicial accionada de no atender una cuestión que se le puso de presente en sede de impugnación, el tutelante pudo haber presentado solicitud de adición con el fin de que obtener el pronunciamiento que echa de menos en esta acción constitucional, de acuerdo con el artículo 287 del Código General del Proceso (CGP) 9.
Ello denota que respecto a este aspecto no se supera el presupuesto de subsidiariedad. Sin mencionar que, en punto a la relevancia constitucional que se debe acreditar, tampoco se expuso la incidencia de ese cuestionamiento en la discusión, pues no se estructura un argumento que lleva a considerar que ese aspecto se determinante para la ratio decidendi de la providencia cuestionada. 20.
Respecto del defecto fáctico alegado, es oportuno indicar que no se argumentó de qué modo el material probatorio que no se reseñó en la providencia acusada tenía la virtud de modificar la determinación censurada. Más aún si se tiene en cuenta lo discusión gira en torno a un punto de derecho, no a circunstancias fácticas. El tutelante relacionó documentos referentes a su inclusión en el RUV y a su reconocimiento, junto con su núcleo familiar, de la condición de víctimas por desplazamiento forzado, así como a la titularidad de algunos predios y a la respuesta que obtuvo de la administración municipal, en la que se le indicaba que se adelantarían las correspondientes actuaciones para implementar la exoneración requerida. 9 En virtud de la remisión que el artículo 30 de la Ley 393 de 1997 efectúa al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), cuyo artículo 306 remite a su vez al CGP.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03315-00 Accionante: Franklin Fernando Cifuentes Fernández Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 21. Los anteriores documentos no acreditaban que la acción de cumplimiento colmara los requisitos para su procedibilidad, razón por la cual no se evidencia que con base en estos se habilitara el estudio de fondo de aquella acción. Por el contrario, demuestran el hecho de que el tutelante puede ser beneficiario de la exoneración tributaria que reclama, lo cual se tuvo en cuenta por el Tribunal demandado, al asegurar que él, si a bien lo tiene, podía acudir a la Administración municipal para reprochar la determinación del impuesto predial que se le cobra, con el fin de que se acogiera la mencionada exoneración. 22.
Por otro lado, el actor asevera que se desconoció el artículo 139 del Decreto 4800 de 2011, que se refiere al término otorgado a las alcaldías para presentar ante su respectivo concejo municipal los mecanismos de alivio y exoneración del impuesto predial a las víctimas. No obstante, además de no haber invocado tal disposición durante el trámite de la acción de cumplimiento, se reitera que no se abordó el estudio de fondo en ese asunto, lo que imposibilita emitir algún tipo de pronunciamiento sobre el particular. 23.
En ese orden de ideas, el simple desacuerdo con una decisión judicial no habilita la interposición de una tutela, pues este mecanismo de amparo no fue instituido como una instancia de los asuntos tramitados ante la jurisdicción contencioso administrativa. Además, el tutelante no desplegó una carga argumentativa suficiente para demostrar la configuración de las causales específicas de procedibilidad que invoca y con ello la vulneración constitucional alegada. 24.
Esta Subsección no desconoce la especial protección constitucional que merece la población desplazada, ni pasa por alto que en su jurisprudencia la Corte Constitucional10 ha amparado los derechos fundamentales de diferentes personas a quienes las administraciones locales les negaron el acceso a los alivios tributarios de que trata la Ley 1448 de 2011, a pesar de haber acreditado ser víctimas de desplazamiento forzado; sin embargo se advierte que los presupuestos fácticos en que se sustenta la presente acción de tutela distan de los estudiados por el Alto Tribunal Constitucional en las referidas sentencias, pues lo que se cuestiona en esta ocasión no es una decisión administrativa sino una providencia proferida por otro juez constitucional, como lo es el juez del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.
Es decir, que, a diferencia de los casos analizados por la Corte Constitucional, en el presente asunto la controversia está mediada por una providencia judicial, que dirimió razonablemente un proceso sobre el cumplimiento de una disposición legal, y respecto a la misma se estima improcedente el reproche constitucional formulado, por las razones expuestas en precedencia. 25.
Así las cosas, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 10 Se puede consultar las sentencias T-911 de 2014, T-347 de 2014, T-380 de 2016, T-449 de 2017 y T-738 de 2017 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03315-00 Accionante: Franklin Fernando Cifuentes Fernández Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 26.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 11 VF