Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2022-00092-01 (7729-2023) Demandante: Marco Aumerle Bolívar Lambis Demandado: Departamento de Bolívar, Secretaría de Educación Departamental Tema: Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho AUTO ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso apelación presentado por Marco Aumerle Bolívar Lambis contra el auto interlocutorio del 31 de marzo de 2023, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda en el proceso de la referencia por haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda Marco Aumerle Bolívar Lambis presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del oficio GOBOL-19-034900 del 22 de julio de 2019 y del acto ficto, por medio de los cuales el departamento de Bolívar – Secretaría de Educación negó el pago de la prima técnica por concepto de evaluación de desempeño. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera y pagara la prima técnica por concepto de evaluación de desempeño, desde la consolidación del derecho hasta su retiro del servicio. 1 El 8 de octubre de 2021. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 13001-23-33-000-2022-00092-01 (7729-2023) Demandante: Marco Aumerle Bolívar Lambis La demanda fue presentada ante el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, el cual mediante auto del 16 de diciembre de 2021 remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Bolívar, el que, a través de providencia del 31 de marzo de 2023, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad. 1.2.
Actuaciones en el tribunal administrativo de origen 1.2.1. Rechazo de la demanda - decisión impugnada Mediante providencia del 31 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda, por encontrar probado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, el a quo señaló lo siguiente: Marco Aumerle Bolívar Lambis presentó la solicitud del pago de la prima técnica por concepto de evaluación de desempeño el 5 de febrero de 2019, la cual fue resuelta por la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar de manera desfavorable el 22 de julio de ese año, decisión que le fue notificada el 24 julio siguiente.
Contra la anterior decisión presentó recurso de apelación, el cual no fue resuelto por la entidad, por lo que, a juicio del demandante, no operó el «fenómeno de caducidad de la acción, por estarse frente a un acto ficto producto del silencio administrativo». El acto demandado fue expedido por la Secretaría de Educación de Bolívar, en cumplimiento de las funciones delegadas a esta por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3 - Ministerio de Educación Nacional, por lo que, resultaba claro que contra el acto cuestionado «[…] no procedía el recurso de apelación […]», por cuanto, la autoridad que lo expidió no tiene superior jerárquico.
Además «[…] al actor no se le concedió la oportunidad de presentar los mismos, situación que corrobora la improcedencia de los recursos. De ahí que, el demandante debía acudir directamente a la jurisdicción contenciosa administrativa dentro del término de caducidad, para controvertir la decisión adoptada, no presentar un recurso a todas luces improcedente, con el objeto de generar un acto ficto no sujeto a caducidad, pues el mismo no resultaba admisible […]» De acuerdo con lo anterior «[e]l accionante alegó que, el oficio del 22 de julio de 2019, le fue notificado a través de correo electrónico el 24 de la misma calenda, por lo que el término de cuatro (4) meses del cual disponía para demandar el acto, corrieron del 25 de julio al 25 3 En adelante Fomag. 3 Radicado: 13001-23-33-000-2022-00092-01 (7729-2023) Demandante: Marco Aumerle Bolívar Lambis noviembre de 2019, habiéndose presentado solicitud de conciliación el 07 de abril de 2021, cuando había fenecido la oportunidad legal, por ello, la mentada solicitud no tuvo la entidad de suspenderlo.
Lo mismo sucedió respecto de la demanda, pues esta fue presentada el 08 de octubre de 2021, cuando había caducado la acción. Bajo las consideraciones anteriores, es dable rechazar la demanda por la caducidad de la acción ejercida, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 169 del CPACA». 1.2.2. Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia del 31 de marzo de 2023 y para el efecto expuso4: El Tribunal desconoció lo dispuesto en el artículo 164 inciso 2, literal d, en cuanto a la expresión «en cualquier tiempo» en relación con el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos que nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, como ocurre en el caso de la prima técnica.
Además, el acto que negó el reconocimiento de la prestación fue expedido por la Secretaría de Educación de Bolívar, en su calidad de subordinada de la Gobernación, de manera que resultaba procedente el recurso de apelación, como en efecto fue interpuesto y al no obtener respuesta por parte de la administración se consolidó el silencio administrativo negativo. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos frente a los cuales sea procedente dicho medio de impugnación; asimismo, se tiene que la Sala es competente para resolver el presente asunto en atención a lo señalado en los artículos 125 y 243 ibidem los cuales prevén que los recursos de apelación que se interpongan contra providencias que den por terminado el proceso judicial, deberán ser decididos en sala.
Así las cosas, se procederá a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la providencia que rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4 Índice 2 de Samai, expediente digital, actuación denominada «ED_13001233300020220009(.zip) NroActua 2». 4 Radicado: 13001-23-33-000-2022-00092-01 (7729-2023) Demandante: Marco Aumerle Bolívar Lambis 2.2.
Problema jurídico La sala deberá establecer si para el caso en concreto ¿operó el fenómeno jurídico de la caducidad respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado el 8 de octubre de 2021 contra el departamento de Bolívar, Secretaría de Educación mediante el cual se persigue el reconocimiento pago de la prima técnica por concepto de evaluación de desempeño? 2.3.
La caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La caducidad es aquel fenómeno jurídico de orden público que, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, conlleva a la extinción o pérdida del derecho a promover acciones judiciales para reclamar los derechos individuales y subjetivos como consecuencia del vencimiento del plazo establecido por la ley para su ejercicio.
Este presupuesto procesal se configura como una sanción y un límite temporal que, al cumplirse, limita e invalida la posibilidad de acudir al aparato jurisdiccional del Estado para presentar acciones y medios de control por ejercerlos de manera tardía. En relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el literal d del numeral 2 del artículo 164 del CPACA prevé que, salvo las excepciones señaladas en otras disposiciones legales, la demanda deberá presentarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según sea el caso, del acto administrativo que se pretende declarar nulo, por lo cual, si se promueve luego de ese término, operará la caducidad. 2.3.1.
Notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto Los actos administrativos de carácter particular y concretos deberán ser notificados de manera personal, de acuerdo con el procedimiento previsto en el título V de la primera parte del CPACA. La notificación es el acto a través del cual la administración pone en conocimiento de quienes tienen interés en una actuación, la decisión adoptada dentro de esta.
Este mecanismo tiene un doble alcance, por cuanto, por un lado, tiene como fin garantizar los derechos de defensa y contradicción de los administrados y por otro, brinda certeza y seguridad jurídica en el ejercicio de la función pública. 5 Radicado: 13001-23-33-000-2022-00092-01 (7729-2023) Demandante: Marco Aumerle Bolívar Lambis En relación con el primer propósito, la notificación se constituye en una prerrogativa jurídica a partir de la cual se materializan elementos esenciales del concepto de debido proceso, entendido este como el «conjunto de garantías destinadas a la protección del ciudadano5».
Ahora bien, con el fin de materializar estas garantías, el legislador estableció formalidades mínimas que debe acatar la administración al momento de comunicar el acto administrativo de carácter particular y, de manera expresa, previó que su omisión conlleva a la invalidez de la notificación. Al respecto el artículo 67 del CPACA, dispuso: «Artículo 67.
Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1. Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera.
La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.
En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.» (Se resalta) De acuerdo con la norma en cita, con el fin de garantizar que el administrado cuente con todas las herramientas que le permitan ejercer sus derechos fundamentales de defensa y contradicción, el legislador estableció unos mínimos que deben ser tenidos en cuenta por la autoridad administrativa para efectos de que la notificación de sus decisiones sean validas, estas son, entregar al destinatario copia de la decisión, con la anotación de los recursos que de acuerdo con la ley son 5 Corte Constitucional, sentencia C-163-19. 6 Radicado: 13001-23-33-000-2022-00092-01 (7729-2023) Demandante: Marco Aumerle Bolívar Lambis procedentes, la indicación de las autoridades ante las cuales deben interponerse y el término con el que cuenta para esos efectos.
Lo anterior cobra especial importancia en relación con el segundo propósito del referido mecanismo de publicidad, este es, la certeza y seguridad jurídica en el ejercicio de la función pública, puesto que, es a partir de la notificación que el acto administrativo produce efectos jurídicos para los administrados. En otras palabras, la eficacia del acto administrativo está condicionada a la validez de la notificación. En ese orden, se concluye que la ritualidad exigida por el legislador para efectos de la notificación del acto administrativo, a través del cual la administración define una situación jurídica al interesado, propende por la garantía del debido proceso administrativo y judicial de los administrados.
En ese sentido la Corte Constitucional ha reconocido que «[…] las omisiones que se den durante la ejecución del mecanismo a través del cual se materializa este principio, se constituyen en una barrera que entorpece el ejercicio del derecho a la defensa del particular afectado con una determinada decisión y le impiden controvertir, en sede administrativa, los argumentos que le dan sustento a la actuación que lo afecta6 […]». 2.5.
Solución del caso en concreto En el presente asunto, se observa que el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Marco Aumerle Bolívar Lambis por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, ello por cuanto el oficio GOBOL-19-034900 del 22 de julio de 2019 fue notificado el 24 de igual fecha, y la demanda fue presentada el 8 de octubre de 20217, esto es, por fuera del término previsto en el artículo 164 del CPACA 8.
A través del recurso de apelación, el demandante reprochó esta decisión, al considerar que, en tanto el objeto del debate gira en torno al reconocimiento de prestaciones periódicas, la norma que regula la oportunidad para acudir ante la jurisdicción contenciosa-administrativa es la prevista en el literal c del numeral 1 del artículo 164, que habilita al interesado a hacerlo en cualquier tiempo.
En relación con este argumento, de las pretensiones de la demanda se advierte que el objeto del presente litigio es que se declare la nulidad del acto demandado y como consecuencia, se «condene al departamento de Bolívar – Secretaría de Educación, a 6 Corte Constitucional, sentencia T-317/14. 7 En virtud del documento denominado «04 acta de reparto» obrante en la actuación «ED_13001233300020220009(.zip) NroActua 2» del «expediente digital» del índice 2 se Samai. 8 Por cuanto la oportunidad procesal para acudir a la jurisdicción transcurrió entre el 25 de julio y el 25 de noviembre de 2019 7 Radicado: 13001-23-33-000-2022-00092-01 (7729-2023) Demandante: Marco Aumerle Bolívar Lambis reconocer, liquidar y pagar […] una prima técnica por el factor reconocido como “evaluación del desempeño” […] desde la fecha en que se consolidó el derecho y hasta su retiro del servicio, ordenando su pago a futuro de conservar el beneficio el demandante, según lo establecido en el artículo 11 del Decreto 2164 de 1991».
Esto es, el objeto del litigio gira en torno al reconocimiento y pago de una prestación de carácter periódico, lo que permite concluir que le asiste razón al demandante cuando dice que la oportunidad para acudir a la jurisdicción a efectos de que se adelante un control de legalidad, se debe analizar a la luz de lo dispuesto en el literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, según el cual: «Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]» (Se reslata) Lo expuesto, sería suficiente para revocar el auto del 31 de marzo de 2023, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda por considerar que se había configurado el fenómeno jurídico de la caducidad; sin embargo, esta Subsección encuentra pertinente estudiar el reproche efectuado por el recurrente en relación con la procedencia de los recursos en la actuación administrativa, en tanto estos no solo tienen incidencia en la oportunidad de demandar la legalidad del acto, sino que también la tiene en el fondo del asunto, al momento de que el juez deba abordar aspectos como la prescripción de los derechos y el análisis del agotamiento de la actuación administrativa, de ser el caso.
Sobre el particular, la sala encuentra que a través del acto demandado, la secretaria de educación del departamento de Bolívar resolvió la petición presentada por el demandante en relación con el reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño. Asimismo, de acuerdo con los documentos que conforman el expediente se advierte que la entidad demandada no le informó a la peticionaria los recursos que legalmente procedían contra la decisión, ni las autoridades ante quienes debían ser interpuestos, ni los plazos para hacerlo.
Lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto por el legislador en el artículo 67 del CPACA, invalida la notificación de la decisión, lo que conlleva a que, se esté ante un acto administrativo que se presume válido, pero que no es eficaz, esto es, que no produce efectos jurídicos para sus destinatarios. 8 Radicado: 13001-23-33-000-2022-00092-01 (7729-2023) Demandante: Marco Aumerle Bolívar Lambis De acuerdo con lo expuesto, para esta subsección no tiene asidero la conclusión a la que llega el Tribunal Administrativo de Bolívar, según la cual, el «accionante alegó que, el oficio del 22 de julio de 2019, le fue notificado a través de correo electrónico el 24 de la misma calenda, por lo que el término de cuatro (4) meses del cual disponía para demandar el acto, corrieron del 25 de julio al 25 noviembre de 2019, habiéndose presentado solicitud de conciliación el 07 de abril de 2021, cuando había fenecido la oportunidad legal, por ello, la mentada solicitud no tuvo la entidad de suspenderlo.
Lo mismo sucedió respecto de la demanda, pues esta fue presentada el 08 de octubre de 2021, cuando había caducado la acción». Lo anterior, en consideración a lo dispuesto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, que de manera expresa señala que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho deberá ser presentada «dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales».
Sin embargo, este término solo inicia, para los actos de contenido particular, a partir de una notificación válida, situación que no se presenta en el caso en estudio, por cuanto, como se explicó, la administración no cumplió con los requisitos mínimos para esos efectos. De otra parte, en la providencia objeto de apelación, el a quo sostuvo que: «[…] se aclara que, el acto administrativo mediante el cual le fue negado el reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño, al no concederle la oportunidad para controvertir la decisión mediante la interposición de los recursos, puso fin a la actuación administrativa iniciada por el actor, por lo que esta quedó en firme según lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 87 del CPACA.
Adicionalmente, se advierte que el acto demandado si bien fue expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Bolívar, esta lo hizo en cumplimiento de las funciones delegadas a esta por parte del FOMAG - Ministerio de Educación Nacional, pues el reconocimiento, liquidación y pago de prestaciones económicas a cargo del mentado fondo, (y en forma lógica su negativa) es competencia de la respectiva entidad territorial certificada en educación quien actúa en su nombre y representación, estando obligado en FOMAG a aprobar el acto elaborado por la Secretarías de Educación Territorial.
En ese sentido, resulta claro que contra el Oficio expedido el 22 de julio de 2019, no procedía el recurso de apelación, pues se insiste en que el acto fue proferido por la Secretaría en nombre y representación del FOMAG, motivo por el cual no existe superior jerárquico, además al actor no se le concedió la oportunidad de presentar los mismos, situación que corrobora la improcedencia de los recursos.
De ahí que, el demandante debía acudir directamente a la jurisdicción contenciosa administrativa dentro del término de caducidad, para controvertir la decisión adoptada, no presentar un recurso a todas luces improcedente, con el objeto de generar un acto ficto no sujeto a caducidad, pues el mismo no resultaba admisible. […]» 9 Radicado: 13001-23-33-000-2022-00092-01 (7729-2023) Demandante: Marco Aumerle Bolívar Lambis Las anteriores consideraciones no son de recibo para la sala, en tanto, como se indicó en líneas anteriores, el legislador estableció presupuestos mínimos para que un acto administrativo sea eficaz, los cuales, más allá de constituirse en formalidades caprichosas, tienen como fin la materialización de derechos fundamentales como el derecho de defensa y contradicción de los administrados.
Así las cosas, la omisión de la entidad en la indicación de los recursos procedentes y los plazos para su interposición, no conlleva a concluir que estos no proceden, sino a la invalidez de la notificación, lo que genera que se posterguen los afectos del acto indebidamente notificado. La anterior consecuencia, fue establecida de manera expresa por el legislador en el artículo 67 del CPACA, que señala que «[e]l incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación».
De otra parte, pese a la improcedencia del recurso de apelación en el caso en estudio, lo cierto es que la presentación de este se ocasionó, se reitera, por la omisión de la administración de señalar los recursos procedentes. Además, de acuerdo con la presunción de buena fe que cobija las actuaciones de los particulares, se entiende que el recurso fue presentado bajo la convicción de que era procedente; sin embargo, la Secretaría de Educación omitió efectuar un pronunciamiento pronto frente a este, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política y las normas del CPACA que regulan este trámite.
En conclusión, bajo el entendido de que el objeto del presente litigio gira en torno al reconocimiento y pago de prestaciones periódicas y al evidenciarse irregularidades en las formalidades previstas por el legislador para efectos de la notificación de la decisión adoptada por la administración, no le asiste razón al Tribunal Administrativo de Bolívar al afirmar que frente al acto contenido en el oficio GOBOL-19-034900, se consolidó el fenómeno de la caducidad.
Como consecuencia, se revocará el auto proferido el 31 de marzo de 2023, mediante el cual se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Conclusión En conclusión, la Sala revocará la providencia del 31 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar que rechazó la demanda, como se señaló, pues a través del acto demandado se negó el reconocimiento y pago de una prestación periódica. 10 Radicado: 13001-23-33-000-2022-00092-01 (7729-2023) Demandante: Marco Aumerle Bolívar Lambis Cabe destacar que la presente decisión solo se circunscribe a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual, el a quo deberá revisar que la demanda presentada por Marco Aumerle Bolívar Lambis cumpla con los demás requisitos de ley.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. – Revóquese el auto del 31 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. VMTL/JMC