CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00324-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Dirección Regional Bolívar – Centro Zonal de la Virgen y Turístico), Comisaría de Familia Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón) y Personería Distrital del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (Cartagena de Indias, D.T. y C.) Asunto: entidad competente para resolver una petición presentada por un particular, relacionada con una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, en materia de familia, concerniente a un adulto en condición de discapacidad.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 4 de noviembre de 2022, el señor Ageovaldi Rojano Márquez, mediante mensaje de WhatsApp3, solicitó a la Comisaría de Familia de la Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón), las siguientes peticiones: DAR IMPULSO al proceso que, se lleva a cabo en [sic] ICBF REGIONAL BOLIVAR o COMISARÍA DE FAMILIA DEL POZÓN. Fijar fecha de audiencia de conciliación para dirimir los conflictos de visita a favor del señor GIL DANIEL ROJANO MÁRQUEZ, como lo sugiere el informe social. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Expediente digital, archivo núm. 10.
Folio 5. Según la respuesta emitida por el comisario de familia Localidad 2 «De la Virgen y Turística» Pozón, el derecho de petición fue interpuesto por esta vía. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 Lo anterior, como quiera que, los querellados no me dejan visitar y salir a compartir con mi hermano GIL DANIEL ROJANO MÁRQUEZ, puesto que se la mantienen [sic] con llave en la puerta de casa y no me dejan ni siquiera entrar para verlo.
Por lo tanto, fije fecha de audiencia de conciliación para resolver la anterior controversia. 2. El 23 de noviembre de 2022, la Comisaría de Familia de la Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón) 4 le informó al señor Rojano Márquez que, en dicha comisaría no cursaba un proceso administrativo a favor de su hermano Gil Daniel Rojano Márquez5.
En relación con la petición de fijar fecha para la audiencia, le indicó que, según el informe psicológico de visita domiciliaria realizada el 28 de julio de 2022, por la trabajadora social de la comisaría, se sugirió regular las visitas para el señor Ageovaldi Rojano Márquez. No obstante, según la Ley 2126 de 2021, dicha entidad no era competente para regular o conciliar el régimen de visitas de adultos mayores con discapacidad6. 3.
El 12 de diciembre de 20227, el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena admitió una acción de tutela interpuesta por el señor Rojano Márquez contra la Comisaría de Familia Localidad 2 de la Virgen y Turística (Pozón) y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Dirección Regional Bolívar, por la presunta vulneración del derecho fundamental de petición. La decisión del 19 de diciembre de 2022 amparó dicho derecho, y ordenó al ICBF (Dirección Regional de Bolívar) remitir la petición, a la entidad que considerara competente, e informar al accionante de dicha situación8.
En cumplimiento de la orden anterior, el 21 de diciembre de 2022, la coordinadora del Centro Zonal del ICBF (Dirección Regional Bolívar) remitió a la Personería 4 Expediente digital, archivo núm. 10. Folio 5. En el expediente esta comunicación no tiene número de radicación. Está suscrita por el comisario de familia Localidad 2 de la Virgen y Turística (Pozón) y tiene fecha del 23 de noviembre de 2022. 5 Según el «Formato de Informe de visita domiciliaria de la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana Comisaría de Familia Localidad 2 Ponzón», el señor Gil Daniel Rojano Márquez tiene 52 años y tiene una discapacidad mental.
Expediente digital, archivo núm.10. Folios 7 a 13. 6 De acuerdo con la Decisión núm. 13001-22-13-000-2022-00264-00 del 23 de junio de 2022, de la Sala Civil de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el Juzgado Cuarto de Familia de Cartagena adelanto el proceso núm. 3001-31-10-004-2000-00647-00 en el que se declaró interdicto al señor GIL DANIEL ROJANO MÁRQUEZ por discapacidad mental absoluta y se nombró como su guardadora a su otra hermana Delvi Esther Maury Márquez que falleció. Como consecuencia de dicho deceso, el señor Gil Daniel Rojano quedó bajo el cuidado de sus sobrinos, que según lo que indica el Tribunal en dicha decisión «no le dan buen trato, ni le brindan los cuidados que necesita.» Expediente digital, archivo núm. 19.
Folios 1 a 5. 7 Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 4). Folio 11. 8 Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 4). Folios 1 a 15. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 Distrital de Cartagena de Indias el derecho de petición interpuesto por el señor Rojano Márquez, el 4 de noviembre de 20229. 4.
El 25 de enero de 2023, la Personería del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (en adelante Personería Distrital de Cartagena) le respondió al señor Rojano Márquez10 que tampoco era la entidad competente para responder la petición del 4 de noviembre de 2022, pues no estaba facultada legalmente para ejercer funciones de conciliador en derecho. 5.
Frente a esta respuesta, el peticionario interpuso una acción de tutela contra esta entidad, ante el Juzgado Décimo Segundo Penal Municipal de Cartagena con función de control de garantías. Durante el trámite de tutela, el juez de conocimiento encontró, que el señor Rojano Márquez había presentado ante la Personería de esa ciudad, el 7 de marzo de 202311, una nueva solicitud tendiente a que esa entidad iniciara, ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, un presunto conflicto negativo de competencias administrativas entre la Comisaría de Familia de la Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón) y la Personería del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, para que la entidad finalmente competente, le respondiera la solicitud del 4 de noviembre de 2022.
El juzgado, mediante providencia del 17 de abril de 202312, amparó el derecho fundamental de petición del ciudadano, pero lo hizo con respecto a la nueva solicitud interpuesta por el señor Rojano Márquez ante la misma entidad, el 7 de marzo de 202313, en la que requiere a la Personería Distrital de Cartagena iniciar el trámite de 9 Expediente digital, archivo núm. 10.
Folio 13. La remisión del derecho de petición fue enviada por parte del Centro Zonal del ICBF mediante radicado núm. 202235002000077881. Por su parte, dicha entidad le informa de esta situación al señor Rojano Márquez el 21 de diciembre de 2022, mediante oficio con radicado núm. 202235002000077911. De otra parte, el señor Rojano Márquez, igualmente, solicitó ante el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena tramitar un incidente de desacato contra las entidades accionadas.
No obstante, el 14 de febrero de 2023, el Juzgado se abstuvo de iniciarlo, pues las entidades cumplieron la decisión del 19 de diciembre de 2022. Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 4). Folios 7 a 9. 10 Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 4). Folios 4 a 6. 11 Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 4).
Folios 22 a 33. Según esta decisión, después de realizar una revisión y análisis de los documentos remitidos por el señor Rojano Márquez, el Juzgado advirtió que existe una petición del 7 de marzo de 2023, por medio de la cual, el accionante le solicita a la Personería Distrital de Cartagena de Indias la remisión de las diligencias al Tribunal Administrativo de Bolívar, para que resuelva el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría de Familia de la Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón) y la Personería del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, para que le respondan la solicitud del 4 de noviembre de 2022. 12 Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 4).
Folios 24 a 33. 13 Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 4). Folios 22 a 33. La decisión del Juzgado también, indica que, la Personería Distrital de Cartagena de Indias contestó, el Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 resolución del conflicto negativo de competencias administrativas correspondiente14. 6.
En cumplimiento de la decisión de tutela, el 20 de abril de 2023, mediante correo electrónico15, la Personería Delegada para las Comunidades de la Mujer y Familia de Cartagena de Indias solicitó al Tribunal Administrativo de Bolívar resolver el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Personería Distrital de Cartagena y el ICBF.
No obstante, mediante el Auto Interlocutorio del 16 de mayo de 2023, dicha Corporación ordenó remitir el conflicto de competencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por estar involucrada una entidad del orden nacional y, otra, del orden territorial16. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º. de la Ley 2080 de 2021, el 17 de julio de 2023, la Secretaría de la Sala fijó el edicto núm. 308, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
Según el informe secretarial del 19 de julio de 2023, consta que se comunicó sobre el inicio de este trámite al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), al Centro Zonal de la Virgen y Turística del ICBF, a la Personería Distrital de Cartagena, al Tribunal Administrativo de Bolívar, a la Comisaría de Familia de la Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón), al Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena, al Juzgado Décimo Segundo Penal Municipal de Cartagena con función de control de garantías del Distrito Judicial de Cartagena, y al señor Ageovaldini Rojano Márquez17. 25 de enero de 2023, la petición inicial que interpuso el señor Rojano Márquez y le remitió el ICBF el 21 de diciembre de 2022 y señaló que, sobre esta misma petición la Personería Distrital de Cartagena se pronunció respecto de los hechos de la tutela.
No obstante, el Juzgado señala que, la Personería Distrital, no se pronunció respecto de la petición del 7 de marzo de 2023. El Juzgado lo expone en los siguientes términos: […] le asiste razón al actor en cuanto a considerar que sus derechos fundamentales han sido conculcados respecto al derecho de petición impetrado, el cual según las constancias fue remitido el día 7 de marzo de 2023, y que debió ser resuelto por la encartada a más tardar el pasado 29 de marzo de 2023. 14 Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 4).
Folios 1 a 2. 15 Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 5). Folios 1 a 2. 16 Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 7). Folios 1 a 3. Adicionalmente, mediante comunicación núm. 1130-JRGL-D005 del 26 de mayo de 2023, la secretaria general del Tribunal Administrativo de Bolívar remitió el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil.
Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 9). Folio 6. 17 Expediente digital, archivo núm. 8. Folio 1. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 Dentro del término de fijación del edicto, según el informe secretarial del 28 de julio de 2023, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
Aparece también un informe secretarial del 8 de agosto de 2023, en el que se informa que el señor Ageovaldi Rojano Márquez, como interesado, presentó documentación. Revisado el expediente del conflicto, el despacho ponente, mediante el Auto del 29 de agosto de 2023, consideró necesario vincular a la Comisaría de Familia Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón) de Cartagena de Indias.
Además, solicitó al Tribunal Administrativo de Bolívar y a la Comisaría de Familia Localidad 2 Virgen y Turística el expediente completo con todas las actuaciones realizadas por el señor Rojano Márquez. Según el informe secretarial del 8 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar, el Centro Zonal Virgen y Turístico del ICBF (Regional Bolívar) y la Comisaría de Familia de la Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón) de Cartagena de Indias presentaron información. III.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. La Personería Distrital de Cartagena de Indias18 No presentó alegatos, sin embargo, los argumentos en los cuales se apoyó para declarar su falta de competencia para responder la petición interpuesta, por el señor Rojano Márquez, el 4 de noviembre de 2022, se encuentran en la respuesta que le remite al peticionario el 25 de enero de 2023, en la que le indica que no es la competente para dirimir el conflicto de competencias surgido en razón a la situación que tiene actualmente con su familia.
Señala que, la Personería Distrital aún no está facultada por la ley para ejercer labores de conciliación extrajudicial en materia de familia, pues si bien el Ministerio de Justicia les avaló esta facultad, el Concejo Distrital de Cartagena no ha aprobado la normativa, requisito necesario para poder ejercerla. Por último, indica que, como garante de los derechos de las personas, estarán atentos a apoyar al señor Rojano Márquez en cualquier situación que requiera. 3.2.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) – Dirección Regional Bolívar – Centro Zonal de la Virgen y Turístico19 18 Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 4). Folios 4 a 6. 19 Expediente digital, archivo núm. 4.4 (vínculo expediente archivo digital 4). Folio 11. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 No presentó alegatos, sin embargo, los argumentos en los cuales se apoyó para declarar su falta de competencia se encuentran en la respuesta que le remitió al Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales dentro de la acción de tutela promovida por el señor Rojano Márquez.
En dicha decisión el ICBF señala que, el derecho de petición interpuesto fue revisado y se conceptuó que los defensores de familia no son competentes para fijar fecha de audiencia de conciliación para dirimir los conflictos de visita con respecto al señor Gil Daniel Rojano Márquez. Por lo anterior, indica que, la Personería Distrital es la entidad competente para dirimir los conflictos presentados en dicha familia.
Además, en documento presentado a la Sala el 4 de septiembre de 202320, manifestó que las defensorías no tenían atribuciones relacionadas con la protección de personas adultas con discapacidad, ni la de conciliar extrajudicialmente en derecho y en materia de familia, de acuerdo con la Ley 1996 de 2019. También afirmó que tampoco cuentan con esa competencia en materia de población con discapacidad mental absoluta, de acuerdo con la Ley 1306 de 2009. 3.3.
La Comisaría de Familia de la Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón – Cartagena de Indias)21 Señala que el señor Rojano Márquez solicitó el 4 de noviembre de 2022, ante dicha Comisaría, fijar fecha de audiencia de conciliación para dirimir los conflictos de visita de su hermano Gil Daniel Rojano. Indica que, esa entidad respondió el derecho de petición el 23 de noviembre de 2022, informándole que de acuerdo con las Leyes 1251 de 2008 y 2126 de 2021, la competencia de las comisarías de familia en relación con los adultos mayores se limita a fijar una cuota provisional de alimentos y, en consecuencia, no es la entidad competente para conciliar el régimen de visitas para un adulto.
Sustenta que, el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena decidió una acción de tutela en contra de dicha comisaría y la Dirección Regional Bolívar – Centro Zonal de la Virgen y Turístico, que le ordenó a esa última entidad, remitir la petición a la entidad que considerara competente e informar al peticionario dicha situación. Indica que, el 12 de diciembre de 2022, como respuesta a la petición interpuesta el 4 de noviembre, le informo al señor Rojano Márquez que no era competente para resolver su solicitud, por lo que la remitió al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Bolívar, Centro Zonal de la Virgen y Turística, pues era la entidad competente, según la Ley 2126 de 2021. 20 Expediente digital, archivo núm. 18.
Folios 1 a 2. 21 Expediente digital, archivo núm. 23. Folios 1 a 4. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 3.4. El señor Ageovaldi Rojano Márquez22 El señor Rojano Márquez no presentó consideraciones. Sin embargo, mediante el derecho de petición interpuesto el 4 de noviembre de 2022 ante la Comisaría de Familia Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón) indica que, los señores Benjamín Ávila Lora, Jairo Javier Ávila Maury, Henry Ávila Maury y la señora Mugueth Ávila Maury no le permiten visitar y compartir con su hermano Gil Daniel Rojano Márquez como lo siguiere el informe de visita domiciliaria de la Comisaría de Familia.
Por lo anterior, solicitó ante dicha entidad fijar fecha de audiencia de conciliación para resolver la controversia. IV. CONSIDERACIONES 1. Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos. Reiteración23 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. [Se enfatiza].
En el mismo sentido, el numeral 10.° del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 22 Expediente digital, archivo núm. 10. Folio 16. 23 Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 13 de septiembre de 2023. Rad. núm. 11001-0306-000-2023-00167-00 Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa, y iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Sobre el cumplimiento de estos presupuestos, en el asunto de la referencia, se observa: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta. Sobre este requisito, es pertinente mencionar que el asunto discutido es de naturaleza administrativa, particular y concreta, porque se trata de resolver de fondo la solicitud presentada por el señor Ageovaldi Rojano Márquez, en ejercicio del derecho fundamental de petición. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa en particular.
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Dirección Regional Bolívar – Centro Zonal de la Virgen y Turístico), la Comisaría de Familia Localidad 2 Vírgen y Turística (Pozón) y la Personería Distrital del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (Cartagena de Indias, D. T. y C.) rechazaron la competencia para resolver la petición presentada por el señor Ageovaldi Rojano Márquez.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo El presente conflicto de competencias se ha configurado efectivamente entre una autoridad del orden nacional: El Instituto Colombiano de Bienestar Familia (Dirección Regional Bolívar – Centro Zonal de la Virgen y Turístico)24, y dos entidades del orden territorial: Comisaría de Familia Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón)25 y la Personería Distrital del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (Cartagena de Indias, D. T. y C.)26 Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»27. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencia administrativa, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, por loque no corren los términos a que están sujetas las autoridades, para cumplir oportunamente sus funciones. 24 El Sistema Nacional de Bienestar Familiar se estableció según la Ley 7 de 1979, disposición que, también, reorganizó el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, con facultad para organizar dependencias en todo el territorio nacional.
Esta entidad, presta sus servicios en todo el territorio nacional por medio de regionales o agencias en los Departamentos, en el Distrito Especial de Bogotá, Intendencias y Comisarías. Actualmente, según el Decreto 4156 de 2011, está adscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 25 Según el artículo 3 de la Ley 2126 de 2021, las Comisarías de Familia son dependencias o entidades de carácter administrativo e interdisciplinario del orden municipal o distrital, con funciones administrativas y jurisdiccionales, conforme a los términos establecidos en la presente ley. 26 La jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha señalado que, las personerías municipales son organismos de control y vigilancia de las respectivas entidades territoriales, que ejercen la función de Ministerio Público y que están encargadas de la defensa, protección y promoción de los Derechos Humanos en su jurisdicción, así como de ejercer el control disciplinario en el municipio.
Sentencia del 19 de enero de 2017, radicación núm. 25000-23-24-000-2007-00203-02(3756-15). 27 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 La interpretación armónica de los artículos 228 y 34 de dicho código implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.
Por tanto, la Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se fundamenta la petición o la actuación iniciada de oficio, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto En el presente asunto, le corresponde a la Sala definir la entidad competente para resolver de fondo la petición presentada por el señor Ageovaldi Rojano Márquez, relacionada con fijar una fecha para una audiencia de conciliación extrajudicial que 28 Artículo 2. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.
A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 determine el régimen de visitas a su hermano Gil Daniel Rojano Márquez, adulto con discapacidad. Para la Comisaría de Familia de la Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón), la competencia para responder de fondo la petición del señor Rojano Márquez es del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Bolívar, Centro Zonal de la Virgen y Turística, de acuerdo a las disposiciones de la Ley 2126 de 2021.
Por su parte, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Dirección Regional Bolívar – Centro Zonal de la Virgen y Turística), indicó que el derecho de petición presentado por el señor Rojano fue revisado, y que dicha entidad conceptuó que los defensores de familia no eran competentes para dirimir los conflictos de visita del señor Gil Daniel Rojano. La Personería Distrital de Cartagena de Indias advirtió que aún no está facultada por la ley para ejercer labores de conciliación extrajudicial en derecho, en materia de familia, pues el Concejo Distrital de Cartagena no ha aprobado el acuerdo que la faculte para poder adelantarlas.
Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La finalidad y el objeto del derecho fundamental de petición: reiteración; ii) Naturaleza jurídica, objeto, funciones y competencia de las Comisarías de Familia, según la Ley 2126 de 2021; iii) El nuevo Estatuto de Conciliación (Ley 2220 de 2022).
La conciliación extrajudicial en derecho, en materia de familia, puede ser adelantada, ante los defensores y comisarios de familia; iv) El régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas mayores de edad con discapacidad; v) Conclusiones sobre el marco jurídico. vi) El caso concreto. 5. Consideraciones de fondo 5.1.
Finalidad y objeto del derecho fundamental de petición. Trámite que debe seguirse cuando una autoridad se declara incompetente. Forma de iniciar y terminar una actuación administrativa. Reiteración. Como lo ha señalado la Sala29, el derecho de petición es un derecho fundamental de aplicación inmediata, tal como lo concibe y regula el artículo 23 de la Constitución Política, en armonía con el artículo 85 ibidem.
Este derecho consiste en la facultad 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 23 de febrero de 2022, rad. 11001-03-06-000-2021-00183-00; Decisión del 22 de julio de 2020, rad. 11001-03-06-000-2020- 00154-00 y Concepto 2243 del 28 de enero de 2015. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 que toda persona tiene para presentar peticiones a las autoridades y obtener pronta y adecuada respuesta.
Sus titulares son todas las personas (naturales o jurídicas, mayores o menores de edad, nacionales o extranjeras), y sus destinatarios son todas las autoridades públicas, aunque también pueden serlo algunas organizaciones privadas, para garantizar los derechos fundamentales. El derecho constitucional de petición ha sido desarrollado en diferentes disposiciones, a lo largo del tiempo.
Antes de expedirse la Constitución Política de 1991, estaba previsto en los artículos 5° a 26 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). Luego, fue regulado en el título II de la parte primera de la Ley 1437 de 2011, mediante la cual, se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y finalmente, el derecho de petición fue normado en la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, por la cual, se sustituyó el título II de la parte primera del CPACA, en cumplimiento de lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-818 del 1 de noviembre de 2011.
En relación con el objeto y las modalidades en las que puede ejercerse el derecho de petición, el artículo 13 del CPACA, subrogado por el artículo 1° de la Ley 1755, dispone: Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.
Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos. […] [Se resalta].
En esa medida, el derecho de petición fue concebido como un instrumento expedito y eficaz, para que las personas puedan acudir, verbalmente o por escrito, ante la Administración o los particulares, según el caso, para solicitar el reconocimiento de un derecho; la resolución de una situación jurídica; la prestación de un servicio; el suministro de información; la consulta, examen u obtención de copias de documentos públicos; la formulación de consultas; la presentación de quejas, denuncias o reclamos, y la interposición de recursos, entre otros fines.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 De acuerdo con lo anterior, la autoridad o el particular competente tienen la obligación de dar respuesta oportuna y de fondo a la petición, aun cuando no resulte positiva o favorable al destinatario. En el mismo sentido, la Corte Constitucional30: [S]intetizó las reglas que previamente habían sido desarrolladas por la jurisprudencia en materia de protección del derecho fundamental de petición. Sobre el particular dijo: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad.
Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. […]. [Subrayas del original]. Por otra parte, debe recordarse que, según el artículo 21 del CPACA (sustituido por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015), si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, deberá informar de inmediato al interesado (si actuó verbalmente), o dentro de los cinco días siguientes, si obró por escrito.
Asimismo, dentro del referido término, debe remitir la petición al que considere competente, enviando copia del oficio remisorio al peticionario. Esta disposición armoniza y se complementa con lo dispuesto por el artículo 39 del mismo código, conforme al cual, si la autoridad a la que se remite la petición también se declara incompetente, deberá enviar inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, o al respectivo tribunal administrativo, según el caso, para dirimir el conflicto de competencias administrativas.
Igualmente, vale la pena mencionar que el artículo 4.° del CPACA establece que las actuaciones administrativas pueden iniciarse por quienes ejercen el derecho de petición, ya sea en interés general o particular; por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal, o por las autoridades, de oficio. 30 Corte Constitucional, Sentencia C-818 del 1º de noviembre de 2011, expedientes D- 8410 y AC D- 8427.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 Como lo ha señalado la doctrina31, cualquiera que sea la forma en que se inicie una actuación o procedimiento administrativo, esta debe concluir con la expedición de un acto administrativo definitivo, que responda de fondo la petición, defina el cumplimiento de la obligación o el deber legal, imponga una sanción, o termine, de otra forma, la actuación que se haya iniciado de oficio. 5.2.
Naturaleza jurídica, objeto, funciones y competencia de las Comisarías de Familia, según la Ley 2126 de 202132 La Ley 2126 de 2021, reguló la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia. Según el artículo 47 de esta disposición, la ley entró a regir a partir de su promulgación, es decir, el 4 de agosto de 202133.
No obstante, el citado artículo condicionó la vigencia de algunas disposiciones34, que no están relacionadas concretamente con la competencia de las comisarías de familia. Ahora bien, el artículo 48 establece el régimen de las derogatorias. Puntualmente, esta norma dispone lo siguiente: Artículo 48. Derogatorias. Deróguese las siguientes disposiciones: a) A partir de la promulgación de esta ley quedan derogados los artículos 83, 85 y 86 de la Ley 1098 de 2006; la expresión “el comisario de familia” del artículo 109 de la Ley 1098 de 2006; la expresión “el comisario de familia y en defecto de este por” del artículo 113 de la Ley 1098 de 2006; la expresión “el comisario de familia del lugar donde se cometió la contravención o en su defecto” del artículo 190 de la Ley 1098 de 2006 modificado por el artículo 91 de la Ley 1453 de 2011; la expresión “los comisarios de familia” del artículo 31 de la Ley 640 de 2001 y toda otra disposición que resulte contraria a lo establecido en esta ley. [Subrayas fuera de texto]. b) A partir de los dos (2) años de la entrada en vigencia de esta ley quedan derogados: el parágrafo del artículo 30 de la Ley 294 de 1996 y el artículo 84 de la Ley 1098 de 2006. 31 ARBOLEDA Perdomo, Enrique José, Comentarios al nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuarta reimpresión, marzo de 2013, Bogotá, p. 17 y 18. 32 por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las Comisarías de Familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones. 33 Diario Oficial No. 51.756 de esa misma fecha. 34 Las disposiciones que fueron condicionadas en vigencia, son las siguientes: parágrafo 1 del artículo 5°, los artículos 6°, 8°, 9°, 11, 22, 25, el inciso 1 del artículo 27, el artículo 28, el artículo 29 a excepción de su parágrafo 3°, y el Capítulo VII, que entrarán a regir a partir de los dos (2) años de su entrada en vigencia. Ninguna de estas normas está relacionada con el tema de la competencia de las comisarías de familia.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 Como se advierte de la norma transcrita, el legislador derogó expresamente la expresión «los comisarios de familia» del artículo 31 de la Ley 640 de 2001, que establecía que la conciliación extrajudicial en derecho en materia de familia podía adelantarse, entre otras autoridades, ante los conciliadores de los centros de conciliación, los defensores y comisarios de familia.
A pesar de la derogatoria expresa del citado artículo 31 de la Ley 640 de 2001, es importante indicar que, dicha ley fue derogada totalmente, de manera expresa, y con posterioridad, por la Ley 2220 de 2022, que adoptó el nuevo Estatuto de Conciliación y que entró en vigencia el 30 de diciembre de 2022, como se explicará más adelante. Ahora bien, de acuerdo con la exposición de motivos35 de la Ley 2126 de 2021, las comisarías de familia en su momento, fueron reguladas y se les asignaron competencias en el marco de diferentes leyes, decretos reglamentarios y actos administrativos, que significaron que estas entidades tuvieron a su cargo, multiplicidad de funciones.
Entre ellas se encontraban, la atención de la violencia en el ámbito familiar, la adopción de medidas de protección, atención y restablecimiento por hechos de violencia intrafamiliar y las conciliaciones en asuntos de familia. En esa medida, señala la exposición de motivos de esta ley, que de acuerdo con la diversidad de funciones que se les habían asignado a las comisarias, una de las propuestas más importantes del proyecto de ley era reducir este aspecto, y circunscribir su trabajo a la atención de las violencias en el contexto familiar.
El proyecto de ley presentado, por lo tanto, resaltó las modificaciones relacionadas con la función de conciliación extrajudicial, la competencia subsidiaria y las funciones de policía judicial. En cuanto a la función de conciliación extrajudicial en derecho, en materia de familia, el proyecto propuso que este fuera un asunto de las comisarías de familia, solamente a falta de otras autoridades o instancias con facultades de conciliación en el municipio o distrito36.
Ahora bien, bajo la vigencia de la Ley 2126 de 2021, se determinó que las comisarías de familia serían dependencias o entidades encargadas de brindar atención especializada e interdisciplinaria para prevenir, proteger, restablecer, reparar y garantizar los derechos de quienes estén en riesgo, sean o hayan sido víctimas de violencia por razones de género en el contexto familiar y/o víctimas de otras violencias en el contexto familiar (artículo 2).
Su carácter es administrativo e interdisciplinario del orden municipal o distrital, con funciones administrativas y jurisdiccionales (artículo 3). 35 Exposición de motivos. Gaceta del Congreso 672 del 11 de agosto de 2020. Página 6. 36 Exposición de motivos. Gaceta del Congreso 672 del 11 de agosto de 2020. Página 12 a 22. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 Entre las funciones asignadas en el artículo 13, entre otras, se encuentran la de fijar una cuota provisional de alimentos de las personas adultas mayores, conforme a lo dispuesto en el artículo 34A de la Ley 1251 de 2008 o la normativa que lo adicione, sustituya, modifique o complemente (artículo 13, núm.11).
Adicionalmente, el parágrafo segundo del artículo 13 señala que, en los municipios donde no haya defensor de familia, las funciones de este serán cumplidas por el comisario de familia, de conformidad con el artículo 98 de la Ley 1098 de 200637 o la norma que la modifique o adicione. Según el parágrafo citado, los comisarios de familia pueden ejercer las funciones de los defensores de familia de manera subsidiaria, esto es, cuando no exista en un municipio defensor de familia.
Lo anterior, lo reafirma la exposición de motivos, al señalar que, los comisarios de familia, en virtud de la subsidiariedad, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 2.2.4.9.2.1 del Decreto 1069 de 2016, pueden realizar conciliaciones extrajudiciales en derecho, en materia de familia, cuando en un municipio el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar no haya designado un defensor de familia que este desempeñando sus funciones de manera permanente y continua.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia38, en una decisión reciente, señaló lo siguiente: Si bien, el proyecto que dio lugar a la promulgación de la ley 2126 de 2021, inició con la exclusión de la competencia subsidiaria de conciliación para los comisarios de familia, el proyecto del senado, incluyó el parágrafo que le retornó tal competencia en los lugares donde no haya Defensor de Familia, aprobándose tal inclusión. De lo expuesto, se concluye que, la Ley 2126 de 2021, racionalizó las múltiples funciones y competencias que tenían asignadas las comisarías de familia, entre las que se encontraba la facultad de llevar a cabo los trámites de la conciliación extrajudicial en derecho en temas de familia.
No obstante, esta disposición propuso que los comisarios de familia podrían adelantar la función de conciliar extrajudicialmente en temas de familia, en ausencia de otras autoridades o instancias que tuvieran asignadas dicha facultad. 37 Artículo 98. Competencia subsidiaria. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia.
En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía. […]. 38 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia 76111-22-13-000–2022-00049-01 (STC6496-2022) del 26 de mayo de 2022. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 5.3. El nuevo Estatuto de Conciliación (Ley 2220 de 202239).
La conciliación extrajudicial en derecho, en materia de familia, puede ser adelantada ante los defensores y comisarios de familia Como se señaló en el capítulo anterior, la conciliación fue regulada inicialmente por la Ley 640 de 2001, disposición que fue derogada expresamente en su totalidad por el artículo 146 de la Ley 2220 de 202240.
Esta última ley expidió el nuevo Estatuto de la Conciliación y creó el Sistema Nacional de Conciliación (artículo 1). El actual Estatuto, según el artículo 14541, entró a regir seis meses después de su promulgación42, esto es, el 30 de diciembre de 2022. Ahora bien, la normativa vigente define la conciliación como un mecanismo de resolución de conflictos por medio del cual dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado denominado conciliador, quien, además de proponer fórmulas de arreglo, da fe de la decisión de acuerdo, la cual es obligatoria y definitiva para las partes que concilian (artículo 3).
También, establece que la conciliación, en sus diversas modalidades, es una figura encaminada a facilitar el acceso a la justicia, generar condiciones aptas para el diálogo y la convivencia pacífica, y sirve como instrumento para la construcción de paz y de tejido social. Además de los fines generales, la conciliación en materia contencioso administrativa tiene como finalidad la salvaguarda y protección del patrimonio público y el interés general.
Puede ser judicial, si se realiza dentro de un proceso judicial, o extrajudicial, si se realiza antes o por fuera de un proceso judicial. La conciliación extrajudicial se denominará en derecho, cuando se realice a través de centros de conciliación, ante particulares autorizados para conciliar que cumplen función pública o ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatorias.
Se denominará en equidad cuando se realice ante conciliadores en equidad aplicando principios de justicia comunitaria dentro del ámbito establecido por la ley (artículo 5). 39 por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones. 40 Artículo 146. Derogatorias. La presente ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y especialmente los artículos 24, 25, 35, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 59, 61, 62, 63, 64, 65A, 65B, 66, 67, 76, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87 y 89 de la Ley 23 de 1991; 64, 65, 66, 69, 70, 71, 72, 73, 75, 77, 80, 81, 83, 84, 86, 91, 92, 94, 96, 99, 100, 104, 105, 106, 107, 108, 109 y 110 de la Ley 446 de 1998; la Ley 640 de 2001; el artículo 2 de la Ley 1367 de 2009; los artículos 51 y 52 de la Ley 1395 de 2010.
El inciso 2º del numeral 6 del artículo 384 y los artículos 620 y 621 de la Ley 1564 de 2012; el parágrafo 1° del artículo 4° de la Ley 1579 de 2012. 41 Artículo 145. Vigencia. Esta ley rige íntegramente la materia de conciliación y entra en vigencia seis (6) meses después de su promulgación. 42 Diario Oficial No. 52.081 de 30 de junio de 2022.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 Según el artículo 1243 de esta ley, las autoridades autorizadas para conciliar extrajudicialmente en materia de familia, son los conciliadores de los centros de conciliación, los defensores y los comisarios de familia cuando estos últimos ejercen competencias subsidiarias en los términos de la Ley 2126 de 2021, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del ministerio público ante las autoridades judiciales y administrativas en asuntos de familia y ante los notarios.
A falta de todos estos en el respectivo municipio, la conciliación puede ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales, siempre y cuando el asunto a conciliar sea de su competencia. En la conciliación extrajudicial en materia de familia los operadores autorizados lo son en los asuntos específicos que autorice la ley.
Por su parte el artículo 6944 señala que, la conciliación extrajudicial en derecho, en materia de familia, es requisito de procedibilidad cuando existan controversias sobre la custodia y el régimen de visitas sobre menores y personas en condición de discapacidad de conformidad con la Ley 1996 de 2019, o la normativa vigente. De acuerdo con las disposiciones citadas, se advierte que, la conciliación extrajudicial en derecho en materia de familia puede ser adelantada ante los conciliadores de los centros de conciliación, defensores y los comisarios de familia, estos últimos, cuando ejercen competencias subsidiarias en los términos de la Ley 2126 de 2021. 5.4.
El régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas mayores de edad con discapacidad La Ley 1346 de 2009, aprobó la «Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad», que fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 43 Artículo 12. Operadores autorizados para conciliar extrajudicialmente en materia de familia.
La conciliación extrajudicial en derecho en materia de familia podrá ser adelantada ante los conciliadores de los centros de conciliación, ante los defensores y los comisarios de familia cuando ejercen competencias subsidiarias en los términos de la Ley 2126 de 2021, los delegados regionales y secciona les de la Defensoría del Pueblo, los agentes del ministerio público ante las autoridades judiciales y administrativas en asuntos de familia y ante los notarios.
A falta de todos los anteriores en el respectivo municipio, esta conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales, siempre y cuando el asunto a conciliar sea de su competencia.// En la conciliación extrajudicial en materia de familia los operadores autorizados lo son en los asuntos específicos que los autorice la ley. 44 Artículo 69.
La conciliación como requisito de procedibilidad en materia de familia. La conciliación extrajudicial en derecho en materia de familia, será requisito de procedibilidad en los siguientes asuntos: 1. Controversias sobre la custodia y el régimen de visitas sobre menores y personas en condición de discapacidad de conformidad con la Ley 1996 de 2019, la que la modifique o derogue.[…].
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 13 de diciembre de 2006 y declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-293 de 2010. Colombia ratificó la convención el 10 de mayo de 2011. Este instrumento dispone que las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás (artículo 1).
Ahora bien, la Ley 1996 de 2019 establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas mayores de edad con discapacidad. El objeto de esta disposición se dirige a establecer las medidas específicas para la garantía del derecho a la capacidad legal plena de las personas con discapacidad, mayores de edad, y al acceso a los apoyos que puedan requerirse para el ejercicio de la misma (artículo 1).
El artículo tercero contiene algunas definiciones, entre las cuales se advierte, lo que se debe entender por apoyos. Así, la referencia a este término indica que son unos tipos de asistencia que se prestan a la persona con discapacidad para facilitar el ejercicio de su capacidad legal. Esto puede incluir la asistencia en la comunicación, la asistencia para la comprensión de actos jurídicos y sus consecuencias, y la asistencia en la manifestación de la voluntad y preferencias personales (numeral 4, artículo 3).
El artículo 17 indica que, los acuerdos de apoyo podrán realizarse ante los conciliadores extrajudiciales en derecho inscritos en los centros de conciliación. También, establece un procedimiento durante el trámite de esta conciliación. Este artículo fue reglamentado por el Decreto 1429 de 202045, que indica que las normas establecidas en este decreto deben cumplirse por los Centros de Conciliación, los conciliadores extrajudiciales en derecho inscritos ante ellos y los notarios.
Además, señala deberes y obligaciones a los conciliadores extrajudiciales en derecho. Frente a este tema, la Corte Constitucional ha indicado en la Sentencia T-116 de 201946, lo siguiente: Una de las características esenciales del Estado Social de Derecho es su preocupación por la eficacia del derecho a la igualdad real y efectiva de todos sus habitantes.
Para esta forma de Estado no es irrelevante que una persona se encuentre dentro de grupos tradicionalmente discriminados o marginados o dentro de colectivos desaventajados que no están en la posibilidad de realizar, en igualdad de condiciones con el resto de la sociedad, sus derechos fundamentales. “En el Estado social las personas que pertenecen a minorías tradicionalmente discriminadas o marginadas o a sectores que están en circunstancias de debilidad manifiesta tienen derecho a que el Estado remueva los obstáculos jurídicos que les impiden acceder en condiciones de igualdad al goce 45 «Por el cual se reglamentan los artículos 16, 17 y 22 de la Ley 1996 de 2019 y se adiciona el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.» 46 Corte Constitucional, Sentencia T -116 del 18 de marzo de 2019, expediente T-7.027.707.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 efectivo de sus derechos; promueva prácticas de inclusión social; y adopte medidas de diferenciación positiva para intentar, dentro de lo posible, la realización del principio de igualdad material.” Uno de los colectivos que conforman lo que la doctrina y la jurisprudencia ha denominado minorías está integrado por las personas que tienen una discapacidad o desventaja grave o profunda física, mental o sensorial, quienes merecen la especial atención del Estado.
De acuerdo con lo anterior, puede advertirse que, las personas en condición de discapacidad son sujetos que gozan de una protección especial y que el Estado tiene la obligación de disponer de todos los medios para garantizar que estas personas puedan gozar de derechos y se eliminen todas las barreras para garantizarlos. También, se observa que, como lo afirmó la Corte Constitucional47, la Ley 1996 de 2019 eliminó límites legales como la interdicción y las reemplazó por un sistema de apoyos, que permiten a las personas con discapacidad tomar decisiones bajo su voluntad y preferencias. 5.5.
Conclusiones sobre el marco jurídico La interpretación integral y sistemática del marco jurídico de referencia permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones: a. La Ley 2126 de 2021, que entró en vigencia el 4 de agosto de 2021, creó, conformó y puso en funcionamiento las comisarías de familia y estableció su órgano rector.
Una de las finalidades de esta disposición consistió en racionalizar la diversidad de funciones que las comisarías de familia tenían asignadas en diferentes normas, para circunscribir su trabajo especialmente, a la atención de las violencias en el contexto familiar. b. En relación con la competencia que tenían las comisarías de familia para adelantar la conciliación extrajudicial en derecho en materia de familia, la Ley 2126 de 2021 eliminó dicha competencia, al derogar explícitamente la expresión «los comisarios de familia» del artículo 31 de la Ley 640 de 2001, y con ella, la competencia que en principio se les había asignado en el tema. c. La eliminación de dicha competencia fue confirmada posteriormente, cuando entró a regir el 30 de diciembre de 2022, la Ley 2220, disposición que adoptó el Estatuto de la Conciliación y que derogó expresamente y en su totalidad, según el artículo 145, la Ley 640 de 2001, que le otorgaba la facultad de 47 Corte Constitucional, Sentencia C-022 del 4 de febrero de 2021.
Exp. D-13.743. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 conciliar extrajudicialmente en derecho en materia de familia a las comisarias. d. A pesar de que la Ley 2126 de 2021 eliminó dicha facultad, el Estatuto de la Conciliación (Ley 2220 de 2022), dieciséis meses después, esto es, el 30 de diciembre de 2022, devolvió la facultad o competencia para conciliar extrajudicialmente en derecho, en materia de familia a las comisarías de familia.
Sin embargo, esta competencia asignada mediante el Estatuto de Conciliación se restringió únicamente a una competencia residual (art.12). Es decir, las comisarías de familia pueden realizar conciliaciones extrajudiciales en derecho, en materia de familia, en un municipio o distrito, únicamente a falta de otras autoridades. e. En esa medida, según el nuevo Estatuto de Conciliación, las autoridades que pueden realizar la conciliación extrajudicial en derecho en materia de familia, que no están sujetas a una competencia subsidiaria son los conciliadores de los centros de conciliación y los defensores de familia. f. La conciliación extrajudicial en derecho, en materia de familia es un requisito de procedibilidad cuando existan controversias sobre la custodia y el régimen de visitas sobre menores y personas en condición de discapacidad de conformidad con la Ley 1996 de 2019, norma que, a su vez, establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas mayores de edad con discapacidad. g. Según la Ley 1996 de 2019, las personas en condición de discapacidad son sujetos que gozan de una protección especial y el Estado tiene la obligación de disponer de todos los medios para garantizar que estas personas puedan gozar de derechos y se eliminen todas las barreras para garantizarlos. 6.
El caso concreto Con base en los antecedentes del caso, en los documentos que forman parte del expediente y en la normativa citada, la Sala declarará competente, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Dirección Regional Bolívar – Centro Zonal de la Virgen y Turístico, por medio de la Defensoría de Familia que corresponda por reparto, para conocer y resolver de fondo la petición presentada por el señor Ageovaldi Rojano Márquez, relacionada con la solicitud de una audiencia de conciliación extrajudicial en derecho, en materia de familia, para regular el régimen de visitas de su hermano Gil Daniel Rojano Márquez, adulto con discapacidad.
El señor Rojano, mediante un derecho de petición del 4 de noviembre de 2022, presentado ante la Comisaría de Familia Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón), solicitó una conciliación extrajudicial en derecho, en materia de familia. Frente a esta Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 petición, la Comisaría señaló que la competencia era del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Bolívar, Centro Zonal de la Virgen y Turística, en razón a que la Ley 640 de 2001, que establecía dicha competencia fue derogada.
Adicionalmente, en atención a la Ley 2126 de 2021, que reguló la creación, conformación y funcionamiento de las Comisarías de Familia. Por su parte, para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Dirección Regional Bolívar – Centro Zonal de la Virgen y Turístico), los defensores de familia no son competentes para dirimir los conflictos de visita del señor Gil Daniel Rojano. Además, en la comunicación 202335002000047601 del 4 de septiembre de 2023, presentada a la Sala, esta entidad manifestó que, ninguna de las tres defensorías de familia mixtas del Centro Zonal de la Virgen y Turístico, tenían atribuciones relacionadas con la protección de personas adultas con discapacidad, ni la de conciliar extrajudicialmente en derecho y en materia de familia, de acuerdo con la Ley 1996 de 2019.
Igualmente, manifestó que, esta última ley derogó la Ley 1306 de 2009, que le otorgaba la competencia, por medio de los defensores de familia, para atender a la población con discapacidad mental absoluta. La Personería Distrital de Cartagena de Indias advirtió que aún no está facultada por la ley para ejercer labores de conciliación extrajudicial en derecho en materia de familia, pues el Concejo Distrital de Cartagena no ha aprobado el acuerdo que la faculte para poder adelantarla, requisito necesario para hacerlo.
Como se señaló anteriormente, el señor Rojano presentó la petición el 4 de noviembre de 2022, ante la Comisaría de Familia de la Localidad 2 de la Virgen y Turística (Pozón), en vigencia de la Ley 2126 de 2021, disposición que eliminó la competencia de las comisarías de familia para adelantar este mecanismo y determinar un posible régimen de visitas de las personas adultas con discapacidad.
Frente a esta solicitud, la Comisaría de Familia le respondió al señor Rojano el 23 de noviembre de 2022, que no era competente. No obstante, en dicha comunicación, esta entidad omitió remitirle, según el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, la petición a la entidad que consideraba competente para que se otorgara una respuesta oportuna y de fondo al peticionario.
Por lo anterior, el señor Rojano activó el mecanismo de la acción de tutela contra la Comisaría de Familia y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Regional Bolívar Centro Zonal de la Virgen y Turístico) y en la decisión emitida por el Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena, el 19 de diciembre de 2022, este amparó el derecho fundamental de petición y ordenó al ICBF: «remitir la petición de fecha 4 de noviembre de 2022, a la entidad que considere competente y le informe al accionante tal situación, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015.» Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 En cumplimiento de la orden anterior, el 21 de diciembre de 2022, la coordinadora del Centro Zonal del ICBF (Dirección Regional Bolívar) remitió a la Personería Distrital de Cartagena de Indias, el derecho de petición interpuesto por el señor Rojano Márquez.
A pesar del cumplimiento de esta orden, el 30 de diciembre de 2022, entró a regir el Estatuto de la Conciliación que asignó a las defensorías de familia la facultad de conciliar extrajudicialmente en derecho en materia de familia (artículo 12). Además, según el numeral 1 del artículo 69 este tipo de conciliación, es un requisito de procedibilidad respecto de las controversias que se generen sobre la custodia y el régimen de visitas no solo de los menores, sino también de las personas en condición de discapacidad de conformidad con la Ley 1996 de 2019 (artículo 69, núm. 1).
En esa medida, según el nuevo Estatuto de la Conciliación, es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por medio de las defensorías de familia, -como dependencias de esa entidad-, quien debe atender este tipo de solicitudes, como la que realizó el señor Rojano Márquez. 6.1 Exhorto La Sala encuentra alarmante la demora en la que han incurrido las autoridades en conflicto en la emisión de una respuesta completa, clara, actualizada y de fondo, alegando una supuesta falta de competencia, casi un año después de solicitarse por el peticionario la audiencia de conciliación extrajudicial lo que desconoce la garantía fundamental del derecho de petición que le asiste al señor Rojano Márquez, que además, involucra los derechos de su hermano, adulto con discapacidad, sujeto de especial protección y tratamiento por parte de los instrumentos internacionales y la Constitución Política.
Por lo anterior, es imperioso que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Regional Bolívar – Centro Zonal de la Virgen y Turístico), por medio de la Defensoría de Familia que por reparto le corresponda proceda, de manera diligente y ágil, en este caso, por encontrarse involucrado la especial protección de un adulto con discapacidad.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR competente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Regional Bolívar – Centro Zonal de la Virgen y Turístico), por medio de la Defensoría de Familia que por reparto le corresponda, para estudiar y resolver de fondo la petición presentada por el señor Ageovaldi Rojano Márquez, mediante mensaje de WhatsApp, el 4 de noviembre de 2022, en cuanto a su solicitud de una conciliación extrajudicial en derecho, en materia de familia, a fin de determinar un Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 régimen de visitas para su hermano, Gil Daniel Rojano, adulto en condición de discapacidad.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Regional Bolívar – Centro Zonal de la Virgen y Turístico), para que continue con la actuación administrativa de manera inmediata.
TERCERO. EXHORTAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Regional Bolívar – Centro Zonal de la Virgen y Turístico), por medio de la Defensoría de Familia que por reparto le corresponda para que proceda de manera diligente, ágil y sin dilaciones, a resolver de fondo la solicitud formulada por el señor Ageovaldi Rojano Márquez.
CUARTO. COMUNICAR la presente decisión al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Regional Bolívar); al Centro Zonal de la Virgen y Turístico del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; a la Personería Distrital de Cartagena; al Tribunal Administrativo de Bolívar; a la Comisaría de Familia de la Localidad 2 Virgen y Turística (Pozón); al Juzgado Cuarto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cartagena; al Juzgado Décimo Segundo Penal Municipal de Cartagena con función de control de garantías del Distrito Judicial de Cartagena, y al señor Ageovaldini Rojano Márquez.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3.° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-00324-00 MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.