Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Tema: Confirma negativa SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 12 de noviembre de 2025, por medio de la cual la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Nelson León Bedoya García demandó a la Industria Militar, en adelante INDUMIL. En el escrito, formuló las siguientes pretensiones: […] En ese orden de ideas, la presenta ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO está encaminada a que el juzgado de conocimiento exija a INDUMIL que dé cumplimiento a lo señalado en el precitado artículo 2.2.4.5.19 del Decreto 1563 de 2022, que reglamentó la Ley 2197 de 2022, esto es, que expida de inmediato la regulación que debió expedir en su momento, esto es, tres (3) meses después de la entrada en vigor del citado decreto. 2.

Hechos 2.1. Del expediente se observa que, el 21 de julio de 2025, el accionante solicitó a la INDUMIL el cumplimiento del artículo 2.2.4.5.19 del Decreto 1563 de 2022; a su juicio, la norma contiene la obligación de regular lo concerniente a la comercialización, importación y exportación de armas y dispositivos menos letales; accesorios, partes y municiones, la cual debe ser tenida en cuenta por parte del Departamento Control Comercio de Armas de Fuego, Municiones y Explosivos [DCCAE] al momento de otorgar los conceptos favorables que requieran las personas nacionales o extranjeras que tengan ese tipo de actividad económica.

Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. La solicitud fue desatendida desfavorablemente por la INDUMIL, mediante radicado 03.081.044 de 11 de agosto de 2025, explicó que la reglamentación exigida no era posible emitirla, porque las armas menos letales hacen parte del monopolio constitucional del Estado; en consecuencia, los particulares no pueden comercializar este tipo de armas, de conformidad con lo establecido en la Ley 2197 de 2022 y en cumplimiento a la sentencia C-014 de 2023, expedida por la Corte Constitucional que declaró inexequibles los parágrafos 1 y 2 del artículo 25 y el artículo 30 de la Ley 2197 de 2022. 3.

Admisión de la demanda En auto de 3 de octubre de 20251, el ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó la vinculación de la INDUMIL. 4. Informe La INDUMIL se opuso a la prosperidad de la acción de cumplimiento, explicó que no tiene competencia para otorgar permisos de exportación ni de comercialización de armas, elementos y dispositivos menos letales.

Afirmó que su intervención es residual y excepcional, limitada a verificaciones técnicas de ciertos bienes que, por su denominación o características, podrían estar cobijados por el monopolio, y a actuaciones previas asociadas a importaciones (p. ej., autorizaciones/licencias previas), esto es, su rol se circunscribe a la verificación para la entrada de algunos elementos, no a regular o autorizar su circulación o salida.

Adicionalmente, alegó la inexistencia de obligación regulatoria vigente, pues, si bien la Ley 2197 de 2022 (art. 30) preveía que la regulación de armas y dispositivos menos letales se canalizaría a través del DCCAE y se expidió el Decreto 1563 de 2022 atribuyendo a INDUMIL la emisión de lineamientos para que el DCCAE conceptuara sobre la comercialización, esa base normativa habría decaído, porque la Corte Constitucional, en la sentencia C-014 de 2 de febrero de 2023, declaró inexequibles los parágrafos 1 y 2 de los artículos 25 y 30 de la Ley 2197 de 2022, de modo que el Decreto 1563 de 2022 habría perdido fuerza ejecutoria al quedar sin fundamento.

En esa línea, indicó que los permisos de tenencia y porte y las autorizaciones para municiones son competencia del DCCAE, y que incluso el Ministerio de Defensa, en el Concepto R320230725114284 del 25 de julio de 2023, habría concluido que no es jurídicamente viable otorgar viabilidad legal para la importación de este tipo de armas y municiones. 1 Previa inadmisión de la demanda, a través de auto de 29 de septiembre de 2026, porque no se acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad de la renuencia. Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Sentencia de primera instancia En decisión de 12 de noviembre de 2025, la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, concluyó que la obligación que se pretende hacer cumplir no puede predicarse válidamente de INDUMIL, pues los parágrafos 1 y 2 del artículo 25 y el artículo 30 de la Ley 2197 de 2022 fueron declarados inexequibles en su integridad por la Corte Constitucional en la sentencia C-014 de 2023, al estimar que esas disposiciones contrariaban el monopolio estatal de las armas y que la potestad regulatoria en la materia corresponde exclusivamente al Gobierno nacional, y no a una dependencia militar ni a INDUMIL.

El Tribunal calificó el artículo 2.2.4.5.19 como inconstitucional por consecuencia al haberse retirado del ordenamiento las normas legales que le daban sustento, desapareció la base jurídica del deber reglamentario que se reclama, de manera que no se podía endilgar esa obligación a INDUMIL. 6. Impugnación La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia, sostuvo que el Tribunal se equivocó al no acceder a lo pretendido, como fundamento de inconformidad, sostuvo que el a quo erró al concluir que la obligación desapareció por la sentencia C-014 de 2023; aunque dicha providencia declaró inexequibles los artículos 25 (parágrafos 1 y 2) y 30 de la Ley 2197 de 2022, no declaró inexequible el artículo 35 de esa Ley, por lo que, en su criterio, el artículo 2.2.4.5.19 del Decreto 1563 de 2022 mantiene vigencia y fuerza obligatoria y, por ende, sí radica en INDUMIL el deber de reglamentar.

Recalcó, además, que el DCCAE al tramitar solicitudes (p. ej., para armas deportivas de aire comprimido y sus insumos) sigue exigiendo la regulación de INDUMIL conforme al citado artículo, lo que confirmaría que la norma no ha salido del ordenamiento y que el fallo desconoció su vigencia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 12 de noviembre de 2025 de la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 12 de noviembre de 2025. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes aspectos a dilucidar: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionada, respecto del cumplimiento del artículo 2.2.4.5.19 del Decreto 1563 de 2022, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? De ser superados los anteriores interrogantes, ¿debe revocarse la sentencia de primera instancia y ordenar el cumplimiento de la disposición legal invocada por la parte actora? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto; y (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo2 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes 2 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000- 2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo3. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]4. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política5.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»6.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado7.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.

Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000- 2004-0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU), MP.

Susana Buitrago Valencia (E). Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,8 a menos que estén apropiados;9 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior10. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este11 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12. Igualmente, esta Sección13 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. 8 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro. 10 Sentencia antes citada. 11Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000- 2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[14] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, «aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»15. En el caso concreto, el accionante acompañó con la demanda copia de un escrito, del 21 de julio de 2025, en el que solicitó a la INDUMIL el cumplimiento del artículo 2.2.4.5.19 del Decreto 1563 de 2022, con el fin de que expidiera la regulación concerniente a la comercialización, importación y exportación de armas y dispositivos menos letales; accesorios, partes y municiones, que debe ser tenida en cuenta por parte del Departamento Control Comercio de Armas de Fuego, Municiones y Explosivos al momento de otorgar los conceptos favorables que requieran las personas nacionales o extranjeras que tengan ese tipo de actividad económica. 14 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La entidad, el 11 de agosto de 2025, por medio del radicado 03.081.044, respondió que no podía acceder al pedimento, señalando que no podía emitir la reglamentación exigida en atención a la sentencia C-014 de 2023, que declaró inexequibles los parágrafos 1 y 2 del artículo 25 y el artículo 30 de la Ley 2197 de 2022.

Lo anterior, resulta suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, conforme el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, respecto del artículo invocado en la pretensión de la demanda. 3.4. Normas que se piden cumplir y procedencia de la acción La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente.

El demandante invocó como disposición incumplida el artículo 2.2.4.5.19 del Decreto 1563 de 2022 que dispone lo siguiente: DECRETO 1563 DE 2022 (agosto 05) por medio del cual se adiciona el Capítulo 5 al Libro 2, Parte 2, Título 4, del Decreto 1070 de 2015 Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa sobre la clasificación y reglamentación del porte de las armas, municiones, elementos y dispositivos menos letales.

CONSIDERANDO

Que el artículo 223 de la Constitución Política indica “Solo el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos. Nadie podrá poseerlos ni portarlos sin permiso de la autoridad competente”. Que la Ley 2197 del 25 de enero de 2022, contempló el Registro, Regulación, Porte, Pérdida y Disposición Final de Armas, Elementos y Dispositivos Menos Letales, accesorios, partes y municiones, definiéndolas como elementos de carácter técnico o tecnológico, que por su capacidad y características están concebidos para controlar una situación específica, sobre una persona o grupo de personas, generando incomodidad física o dolor.

Que las armas, elementos y dispositivos menos letales, accesorios, partes y municiones, han estado importándose y exportándose, como elementos de común uso, lo que ha conllevado a que se comercialicen y porten sin restricción alguna, generando afectación por la convivencia y seguridad ciudadana. Que la Ley 2197 de 2022, dispuso en sus artículos 30, 31 y 35, la facultad del Gobierno para regular las armas, municiones, elementos y dispositivos menos letales, así como los requisitos para la expedición del respectivo permiso, que debe otorgar el Estado a través del Departamento Control Comercio de Armas y Explosivos.

Que el incremento en el porte de las armas, elementos y dispositivos menos letales, en Colombia ha sido creciente desde el año 2017 hasta el año 2022, incautándose Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.456 elementos de estos, entre armas neumáticas, de aire comprimido y de fogueo así como 308 armas de electrochoque, 265 spray, así como fusiles, pistolas y munición, en conductas punibles como hurtos, lesiones, contrabando, tráfico de estupefacientes, entre otros.

Que debe tenerse en cuenta que desde el año 2020 se declaró la emergencia sanitaria, la cual ha limitado la movilidad e interacción de las personas a nivel nacional para reducir los niveles de contagio y propagación del Covid-19; lo que permite analizar que, a pesar de dichas medidas impuestas durante el año 2021, se presentó un aumento en la incautación de armas menos letales, según el reporte del Registro Nacional de Medidas Correctivas, creado en la Ley 1801 de 2016.

Que las armas traumáticas, en virtud de su funcionamiento físico y químico, fueron catalogadas como armas de fuego menos letales, teniendo en cuenta que las mismas emplean el mismo principio de funcionamiento de las armas de fuego, el cual consta de combustión de una sustancia química para expulsar el proyectil, según concepto de fecha 19 de mayo de 2021, emitido por la Jefatura de Policía Científica y Criminalística de la Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL, recogido en la parte considerativa del Decreto 1417 de 2021, no serán clasificadas en la presente reglamentación. Que mediante comunicación oficial número GS-2022-047633-CIARA - GRURA, de fecha 04/04/2022, la Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL, a través del Laboratorio de Balística Forense y la Oficina de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos, presentaron el Informe Técnico Armas, Elementos y Dispositivos Menos Letales, en el cual se describe la clasificación que se debe controlar.

Que ante la necesidad. de disminuir el riesgo de la utilización de las armas, municiones, elementos y dispositivos menos letales como medio para afectar la convivencia y seguridad ciudadana, se hace necesario clasificar y reglamentar el porte de estas armas, así como la importación, exportación y comercialización por parte del Estado.

Que en cumplimiento de los artículos 3° y 8° de la Ley 1437 de 2011 y de lo dispuesto por el Decreto Único 1081 de 2015, modificado por los Decretos 270 de 2017 y 1273 de 2020, el proyecto de decreto fue publicado en la página web del Ministerio de Defensa Nacional. En mérito de lo expuesto,

DECRETA: […] “ARTÍCULO 2.2.4.5.19. Comercialización, Importación y exportación de armas, municiones, elementos y dispositivos menos letales. Las personas nacionales o extranjeras podrán comercializar, importar y exportar armas y dispositivos menos letales; accesorios, partes y municiones, clasificados en el presente articulado, conforme a la regulación que expedirá la Industria Militar, en un plazo de tres (3) meses, a partir de la entrada en vigencia del presente decreto.

Las personas nacionales o extranjeras que quieran comercializar, importar y exportar armas y dispositivos menos letales; accesorios, partes y municiones, clasificados en el presente Decreto, deberán obtener previamente un concepto favorable expedido por el Departamento Control Comercio de Armas, Municiones y Explosivos, en un plazo máximo de 30 días, conforme a la reglamentación expedida por la Industria Militar.

Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO. Los comerciantes autorizados para la importación de armas y dispositivos menos letales deberán tramitar el proceso de marcaje ante la Industria Militar, previo a su comercialización. […] [negrillas de la Sala].

Como se evidencia de la motivación del Decreto 1563 de 2022, dicho cuerpo normativo se sustentó en el artículo 30 de la Ley 2197 de 2022, que fue objeto de declaratoria de inconstitucionalidad a través de la sentencia C-014 de 2023. Sin embargo, la Sala encuentra razón a la argumentación del impugnante según la cual el acto reglamentario se encuentra formalmente vigente, pues expresamente no se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 31 y 35 de la Ley 2197 de 2022, disposiciones a partir de las cuales se sustentan las previsiones del artículo 2.2.4.5.19 del Decreto 1563 de 2022 que se pide hacer cumplir.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que se pide el obedecimiento de una norma, cuya vigencia no se advierte afectada por otra disposición normativa o decisión judicial y, por tanto, el primer requisito para la procedencia de la acción se encontraría satisfecho. En cuanto a la subsidiariedad, la Sala no advierte que la parte demandante cuente con otro mecanismo de defensa judicial, para que la INDUMIL ejecute la obligación de reglamentar que pretende.

Tampoco se evidencia que lo pretendido pueda ser discutido vía acción de tutela, ni que el cumplimiento de la norma que se pide acatar implique un gasto no presupuestado. En consecuencia, se procederá al estudio del fondo del asunto. 3.5. De la existencia de mandatos imperativos, expresos e inobjetables La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.

Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes16. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5.º, 7.º, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.

Así, por ejemplo, si la norma prevé una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio y no prosperarán las pretensiones de la demanda. 16 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas. (Diccionario de la Real Academia Española). Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, resulta importante recordar que esta Sección ha indicado las características que deben tener los mandatos imperativos, expresos e inobjetables que son susceptibles de ser materializados por medio de este mecanismo judicial.

Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera17: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.

Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»18.

El fondo del problema jurídico a resolver en esta oportunidad se contrae a determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la negativa a lo pretendido en la demanda, esto es, que se le ordene a INDUMIL que expida la regulación prevista en el artículo 2.2.4.5.19 del Decreto 1563 de 2022, pese a que la Corte Constitucional declaró inexequibles el artículo 30 y los parágrafos 1 y 2 del artículo 25 de la Ley 2197 de 2022.

La Sala observa que en la sentencia C-014 de 2023, la Corte Constitucional afirmó, en lo pertinente [fundamento jurídico 275 a 285], que los dispositivos menos letales no dejan de ser armas por su denominación, y que permitir que instancias como el DCCAE o la INDUMIL definan o estructuren condiciones para adquirir, portar, comercializar, importar o exportar tales elementos desconoce el monopolio estatal y la titularidad normativa que corresponde al Estado en esta materia, de modo que declaró inexequibles las disposiciones legales que habilitaban ese modelo regulatorio.

Así las cosas, en este caso, la exigibilidad de la disposición no depende solo de la subsistencia formal del texto, sino de que el deber sea jurídicamente predicable del demandado, esto es, imperativo e inobjetable y compatible con el orden constitucional. En ese sentido, cuando el contenido del deber reglamentario supone desarrollar un esquema normativo cuya base material fue cuestionada y expulsada por control 17Consejo de Estado, Sección Quinta sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 2500-23-41-000-2022- 00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 18 Ramelli Arteaga, A. 2000.

La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de constitucionalidad, el juez de cumplimiento no puede imponer su ejecución como si se tratara de una obligación de forzoso acatamiento.

En efecto, aunque el artículo reglamentario invocado permanezca formalmente en el ordenamiento, en esta oportunidad, para esta Sala el deber que se reclama resulta válidamente objetable, su ejecución reproduce precisamente el diseño competencial que la Corte Constitucional consideró contrario a la Constitución y, por tanto, carece de aptitud para ser impuesto vía cumplimiento, pues ello equivaldría a desconocer por vía judicial un esquema normativo incompatible con el monopolio de las armas reservado al Gobierno nacional.

A lo anterior se suma que los planteamientos de la INDUMIL, incluso lo indicado en la respuesta a la renuencia, resultan coherentes con esa lectura y por ende justificable la falta de expedición de la reglamentación que se reclama. Tal y como señaló la demandada, por su naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado y no de autoridad militar o administrativa competente, el papel de la INDUMIL es excepcionalmente técnico (verificación para ingreso en importaciones) y no de regulación del acceso o comercio; y, en todo caso, las autorizaciones de porte, tenencia y aspectos operativos recaen en el DCCAE.

En consecuencia, el deber reclamado —expedir regulación para viabilizar conceptos favorables sobre comercialización, importación o exportación— no puede imponerse a la INDUMIL, porque su fundamento material resulta objetado suficientemente por las consideraciones de la sentencia C-014 de 2023 y porque la acción de cumplimiento no procede para forzar una actuación reglamentaria cuya ejecución supone contrariar el contexto constitucional en cuanto al monopolio estatal en cuanto a la regulación de las armas.

De acuerdo con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, pero por estas razones. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III. FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia de 12 de noviembre de 2025 de la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. Demandante: Nelson León Bedoya García Demandada: Industria Militar –INDUMIL– Radicación: 05001-23-33-000-2025-01209-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUAREZ Magistrado GLORÍA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx