Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA SALVAMENTO DE VOTO Magistrada: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación 11001-03-15-000-2026-02975-00 Demandante: INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Sección, expongo las razones por las cuales suscribo la sentencia de la referencia con salvamento de voto.
En el presente asunto, el Instituto Financiero de Casanare (en adelante, IFC) interpuso acción de tutela con el propósito de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Por tal motivo, solicitó que se dejaran sin efecto las providencias judiciales que negaron el mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el n.° 85001-33- 33-001-2024-00241-00/011.
En su lugar, pidió que se ordenara rehacer las actuaciones procesales para que la autoridad judicial de primer grado librara mandamiento de pago con fundamento en el pagaré n.° 4117118, sin exigir requisitos ajenos a la ley, tales como la presentación por escrito del contrato de mutuo. La posición mayoritaria de la Sección declaró improcedente la acción de tutela al determinar que no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, ya que la controversia era de naturaleza eminentemente legal y no trascendía a un debate sobre el contenido de derechos fundamentales.
Para el efecto, argumentó que el IFC pretendía utilizar la tutela como una instancia adicional para reabrir una discusión jurídica resuelta por sus jueces naturales, quienes, en ejercicio de su autonomía judicial, consideraron que el pagaré conformaba un título ejecutivo complejo que requería del contrato de mutuo. Finalmente, concluyó que no hubo una actuación arbitraria o irracional por parte de las autoridades accionadas, sino una interpretación legal que el juez constitucional debe respetar para preservar la independencia y autonomía judicial.
No obstante, lo anterior, estimo que la discusión planteada por la actora sí incidía de manera directa en la garantía de sus derechos fundamentales en la medida que los defectos invocados impedían perseguir, a través del proceso ejecutivo, el cumplimiento de obligaciones pecuniarias adquiridas a su favor; es decir que afecta el derecho de acceso a la administracion de justicia. 1 A saber, del auto de 16 de octubre de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó la providencia del 20 de marzo de 2025 dictada por el Juzgado 1. ° Administrativo del Circuito Judicial de Yopal.
Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05231-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Si bien, para librar el mandamiento de pago al juez del proceso ejecutivo le corresponde verificar el cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 422 del C.G.P., esto es, que el título sea claro, expreso y exigible, lo cierto es que no le es dable exigir formalidades adicionales a las legalmente previstas, como ocurrió en el caso concreto en el que, frente al pagaré, se solicitó aportar el contrato de mutuo por escrito, configurando con ello los defectos fáctico y sustantivo invocados.
Sobre el particular, es necesario mencionar que, en reciente pronunciamiento de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado2, se analizó la naturaleza jurídica del IFC y se concluyó que el régimen contractual de dicha entidad se encuentra regida por el derecho privado, toda vez que, por su naturaleza de empresa comercial y de gestión económica, desarrolla actividades financieras en competencia con el sector privado.
Bajo este marco legal, aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado en sus actividades de giro ordinario, los negocios jurídicos no se encuentran sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Por consiguiente, la validez y el perfeccionamiento de sus operaciones crediticias se supeditan a las reglas civiles y comerciales, las cuales privilegian la consensualidad y la libertad de formas en materia mercantil.
En virtud de esta vinculación al derecho privado, el contrato de mutuo o préstamo de fomento se perfecciona con la sola entrega del dinero, de modo que no se requiere la solemnidad de un contrato escrito para acreditar su existencia. En consecuencia, para librar un mandamiento de pago dentro de un proceso ejecutivo, no es jurídicamente exigible que la entidad aporte un contrato de mutuo formal como anexo obligatorio; comoquiera que el pagaré debidamente suscrito, constituye por sí mismo un título ejecutivo autónomo que contiene una obligación clara, expresa y exigible, suficiente para iniciar el recaudo judicial de los saldos insolutos: 43.De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Casanare vulneró los derechos fundamentales del IFC, al confirmar la decisión de negar librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo que adelantó en contra de (…), al incurrir en defectos sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto, pues, mal pudo exigirle allegar un contrato de mutuo, de por si inexistente, a partir de una interpretación parcializada y restrictiva del artículo 93 de la Ley 489 de 1998, pues, se insiste, omitió efectuar un estudio integral de la normativa que regula el régimen contractual al que estaba sometido el IFC, en razón a su condición de empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida a aquel de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuya actividad comercial propia se encuentra en competencia con el sector privado y/o público, y de los preceptos que regulan el contrato de mutuo. 2 Sentencia del 2 de marzo de 2026.
Exp.11001-03-15-000-2026-00426-00. CP. Juan Enrique Bedoya Escobar. Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05231-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 44. En efecto, una interpretación armónica de la normativa que regula la materia permitía inferir que la ausencia del contrato escrito de mutuo no puede constituirse en un elemento que limite el ejercicio del derecho de acción para reclamar el cumplimiento de una obligación crediticia insoluta por la vía ejecutiva, en atención a las particularidades del caso concreto, esto es, la naturaleza del IFC, la actividad comercial involucrada y el régimen contractual aplicable3 Conforme a lo anterior, en el sub lite, la demanda ejecutiva pretendía ejecutar un título valor [pagaré], que independiente de que se hubiera constituido como garantía de un contrato de mutuo, prestaba mérito ejecutivo por sí mismo y de manera autónoma.
Por lo tanto, al encontrarse completamente acreditados los requisitos del pagaré, debió darse tramite a la demanda interpuesta. Cordialmente, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081. 3 Ibídem.