CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC Tema: Se analiza la legalidad del concepto 18 del 17 de octubre de 2013 y del oficio 8120-OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014, suscritos por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad promovida por el señor Julián Duque en contra del concepto 18 del 17 de octubre de 2013 y el oficio 8120- OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014, suscritos por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, en adelante, INPEC.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda1 1. El señor Julián Duque, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, instauró demanda en la cual solicitó: “[…]
PRIMERO: SE DECLARE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONCEPTO No. 018 DE FECHA 17 DE OCTUBRE DE 2013 ELABORADO POR EL JEFE DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA DEL INPEC.
SEGUNDO: SE DECLARE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO OFICIO No. OFAJU-000043 DEL 9/01/2014 ELABORADO POR EL JEFE DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA DEL INPEC.
TERCERO: Solicito respetuosamente, se ordene al INPEC y a los diferentes Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios de Colombia, fijar en la cartelera de su respectivo Departamento Jurídico o en un lugar visible que se transcriba la parte resolutiva de la sentencia, para que toda la población reclusa tenga conocimiento de la decisión judicial. […]”.
(Negrilla del texto). 1 Cfr. Folios 45 a 60. Cuaderno Principal. 2 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”. 2 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque I.1.1. Los hechos 2. Alegó que la decisión contenida en los actos demandados de prohibir la estampa de vistos buenos, sellos o pases por parte del área jurídica y dactiloscopia del INPEC frente a los poderes que otorgan las personas privadas de la libertad para presentar demandas vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia, puesto que los internos no cuentan con recursos económicos ni medios para contratar el servicio de notariado a domicilio. 3.
Explicó que, a través de los sellos, cuya leyenda dice “[…] pase jurídico […]”, el jefe de la oficina jurídica del INPEC certifica que un interno se encuentra privado de la libertad en un determinado establecimiento de reclusión y ha conferido poder a un profesional del derecho para presentar una demanda. 4. Hizo alusión a las peticiones que presentó ante el INPEC en las cuales solicitó la estampa de sellos en los poderes para tramitar demandas ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Asimismo, relacionó las respuestas emitidas por esa entidad, negando dichas solicitudes. 5. Precisó que elevó petición a la Notaría 1ª de Popayán, para verificar si se prestaba el servicio notarial a domicilio hasta el centro carcelario, frente a lo cual se respondió que no era posible por razones de distancia y de seguridad. 6. Indicó que presentó una acción de tutela para proteger los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia de la población privada de la libertad presuntamente vulnerados por el INPEC por la negativa de otorgar vistos buenos, sellos o pases en los poderes que confieren para presentar demandas. 7.
Adujo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 23 de octubre de 2015, concedió el amparo y ordenó al INPEC adoptar las medidas necesarias para eliminar los obstáculos administrativos, para que la población privada de libertad accediera al servicio para otorgar poderes. 8. Reseñó que, en el curso del trámite de la mencionada tutela, la propia Superintendencia de Notariado y Registro informó que existían inconvenientes en cuanto al otorgamiento de los poderes a domicilio de las personas privadas de la libertad, porque era necesaria la captura de la huella digital conforme lo ordenan los artículos 17 y 18 del Decreto 019 de 10 de enero de 20123 y para ese momento no existían dispositivos portátiles. 3 “[…] Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. […]”. 3 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque 9.
Agregó que el mismo Ministerio de Justicia manifestó que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 4151 de 3 de noviembre de 20114, correspondía al INPEC, dentro de su autonomía administrativa, establecer el procedimiento para el otorgamiento de poderes de la población reclusa. I.1.2. El concepto de violación 10. El demandante consideró que el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC transgredió los artículos 2.º, 6.º, 25, 29, 125, 209 y 269 de la Constitución Política, así como las Leyes 65 de 18 de agosto de 19935, 270 de 7 de marzo de 19966 y el Decreto 4151 de 3 de noviembre de 20117, en particular, porque transgrede el derecho de acceso a la administración de justicia y el debido proceso de la población privada de la libertad, por las siguientes razones: 11.
En primer lugar, aseguró que la negativa del INPEC de estampar vistos buenos, sellos o pases en los poderes que otorgan las personas privadas de la libertad para presentar demandas ante la jurisdicción contencioso-administrativa vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que los internos no cuentan con recursos económicos para contratar el servicio de notariado a domicilio. 12.
Bajo tal premisa, sostuvo que el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC se está atribuyendo funciones que no le han sido encomendadas. Esto, por cuanto esa decisión no se encuentra contenida en el Reglamento General del INPEC, para tener efectos vinculantes, como instrumento llamado a regir las relaciones, normas y conductas de la población reclusa, según lo ordena el Código Penitenciario y Carcelario. 13.
Sostuvo que los actos demandados limitan la estampa de los sellos cuando se trata de demandas presentadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa contra el INPEC y no respecto de otras jurisdicciones, como la civil, penal, laboral o de familia, generando con ello un escenario de desigualdad. 14. Agregó que, con los actos demandados, el INPEC está imponiendo obstáculos para que la población reclusa pueda presentar demandas en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de esta entidad y así tenga ocurrencia el fenómeno de caducidad. 15.
Destacó que la Superintendencia de Notariado y Registro, en sede de tutela, informó que los notarios no podían prestar el servicio a domicilio a la población reclusa por falta de logística. 4 “[…] “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y se dictan otras disposiciones. […]”. 5 “[…] Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario […]”. 6 “[…] Estatutaria de la Administración de Justicia. […]”. 7 “[…] Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y se dictan otras disposiciones. […]”. 4 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque 16.
Indicó que el INPEC cuenta con un departamento de dactiloscopia, dependencia que según el manual de funciones tiene encomendadas las siguientes tareas: i) identificar y reconocer a la población privada de la libertad en relación con la reseña de huellas decadactilares, bicadactilares y fotográficas; ii) verificar dactiloscópicamente la identidad del interno; entre otras.
I.2. La contestación de la demanda8 17. El INPEC, por conducto de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 18. Señaló que el concepto de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC fue expedido con fundamento en los artículos 73 del Decreto-Ley 960 de 30 de junio de 19709 - el cual otorga la competencia de validar los poderes y el reconocimiento de firmas a los notarios públicos-; 14 del Decreto 2184 de 1.° de agosto de 198310 -que determina que el poder otorgado por documento privado deberá ser presentado personalmente o reconocido ante juez o notario-; 252 del Decreto 1400 de 6 de agosto de 197011, derogado por el literal e) del artículo 626 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201212; y 166 (numeral 3.º) de la Ley 1437, sobre los requisitos de la demanda. 19.
Adujo que la competencia para validar o reconocer firmas de un poder reside exclusivamente en el juez, la oficina judicial de apoyo o los notarios. 20. Explicó que, a través del visto bueno, sello o pase, el área jurídica de los establecimientos de reclusión del orden nacional verifica que la persona que suscribe el documento se encuentra privado de su libertad.
Sin embargo, aclaró que tal instrumento no se asemeja a la presentación personal, la cual por mandato del artículo 74 de la Ley 1564 se surte ante el funcionario competente, es decir, ante un juez, la oficina judicial de apoyo o un notario. 21. En síntesis, expresó que el visto bueno, sello o pase no puede reemplazar el otorgamiento del poder ni mucho menos la presentación personal a cargo de los notarios.
I.3. Trámite del proceso 22. Mediante auto de 8 de agosto de 201713, se admitió la demanda. 23. Por auto de 12 de julio de 2019, se fijó como fecha para la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437, el 23 de agosto de 2019. 8 Cfr. Folios 73 a 84 del Cuaderno Principal. 9 “[…] Por el cual se expide el estatuto del Notariado […]”. 10 “[…] "Por el cual se reglamentan lo decretos-leyes 0960 y 2163 de 1970 y la Ley 29 de 1973 […]”. 11 “[…] Por el cual se expide el Código de Procedimiento Civil […]”. 12 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 13 Cfr. Folio 63-65, Cuaderno Principal. 5 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque 24.
La audiencia se realizó en la hora y fecha previstas14 y en el curso de esta: i) se fijó el objeto del litigio; ii) se tuvieron como pruebas los documentos aportados por las partes; iii) se resolvió que, en la medida en que no se había decretado la práctica de pruebas, se prescindía de la realización de la audiencia prevista en el artículo 181 de la Ley 1437; y iv) se dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y esta última rindiera el correspondiente concepto.
I.4. Los alegatos de conclusión 25. El demandante, dentro del término del traslado, guardó silencio. 26. La apoderada del INPEC15, en el término del traslado, adujo que las pretensiones de la demanda debían ser desestimadas, porque los actos demandados se fundamentaron en los artículos 73 del Decreto-Ley 960 de 1970; 14 del Decreto 2184 de 1983; 252 del Código de Procedimiento Civil, derogado por el literal e) del artículo 626 de la Ley 1564; y 166 (numeral 3.º) de la Ley 1437.
I.5. El concepto del Ministerio Público 27. El Ministerio Público, en concepto 0045 de 6 de septiembre de 201916, solicitó declarar la nulidad de los actos demandados y exhortar a cada una de las entidades con competencia en la política, dirección y administración de los centros penitenciarios del país para garantizar de forma efectiva el acceso de la población privada de la libertad a la presentación personal para todo tipo de poder, según las disposiciones legales vigentes. 28.
El Ministerio Público reseñó que según el artículo 166 de la Ley 1437, toda demanda debe estar acompañada de unos anexos, entre los cuales se encuentran los poderes o mandatos, documentos sujetos al cumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 74 de la Ley 1564. 29. Argumentó que los poderes, para efectos judiciales, deben ser presentados ante el juez, oficina judicial de apoyo o notario, según lo dispuesto en los artículos 74 del Código General del Proceso; y 68 y 72 del Decreto – Ley 960 de 1970. 30.
Reconoció que las personas privadas de la libertad tienen restringido el derecho de locomoción y, por ende, se encuentran en una situación de imposibilidad de acceder a los servicios de un notario o acudir un despacho judicial de forma expedita. Por ello, el Estado, como garante de los derechos de los reclusos, tiene la tarea de facilitar y eliminar las barreras para garantizar el acceso a la administración de justicia. 14 Cfr. Folio 126 a 133, Cuaderno Principal. 15 Cfr. Folios 147 A 148 del Cuaderno Principal. 16 Cfr. Folios 136 a 146 del Cuaderno Principal. 6 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque 31.
Explicó que el llamado visto bueno, sello o pase según lo precisó el concepto 18 de 17 de octubre de 2017, constituye una acción realizada por parte de un integrante de la oficina jurídica de cada establecimiento de reclusión, mediante el cual se confiere un aval o se da fe de que una persona se encuentra privada de la libertad y esta ha conferido poder a un profesional del derecho, quien debe identificarse – exhibir su cédula– y presentar tarjeta profesional, con el fin de hacer la correspondiente verificación. 32.
Refirió que el visto bueno, sello o pase como costumbre praeter legem y fuente del derecho se ha instituido como el mecanismo mediante el cual se da fe de la condición de recluso y ha permitido el acceso a la administración de justicia de la población privada de la libertad, al hacer las veces de la presentación personal de los poderes. 33.
Sostuvo que “[…] la costumbre praeter legem se constituye en fuente de derecho dentro del ordenamiento jurídico colombiano y resulta ajustada a la Constitución, según lo determinó la Corte Constitucional: “Lo dicho hasta ahora permite afirmar que el artículo 13 de la ley 153 de 1887 en cuanto reconoce fuerza de ley a la costumbre praeter legem, no es contrario a la Constitución”17 […]”.
(Negrilla del texto). 34. Por las razones expuestas, advirtió que los actos demandados resultan contrarios a los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, al impedir el uso del visto bueno, sello o pase en los poderes que otorgan las personas privadas de la libertad a favor de los profesionales del derecho para presentar demandas contenciosas ante el INPEC.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 35. Para decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: i) la competencia; ii) los actos demandados; iii) análisis de la naturaleza jurídica del concepto 18 del 17 de octubre de 2013 y el oficio 8120-OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014, suscritos por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC; iv) el problema jurídico; v) estudio del caso concreto y; vi) conclusiones.
II.1. Competencia 36. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, de los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 3618 de la Ley 270 de 1996, en el numeral 17 Sobre el particular ver la sentencia C- 224 de 1994, con la que se decidió: “DECLARASE EXEQUIBLE el artículo 13 de la ley 153 de 1887, entendiéndose que la expresión "moral cristiana" significa "moral general" o "moral social", como se dice en la parte motiva de esta sentencia”. 18 Modificada por el artículo 15 de la Ley 2430 de 9 de octubre de 2024, “[…] Por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones. […]”. 7 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque 1.° del artículo 149 de la Ley 1437 y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201919.
II.2. Los actos administrativos demandados 37. La demanda se dirige contra: (i) el oficio 8120-OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014 y; ii) el concepto 18 de 17 de octubre de 2013, ambos suscritos por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC. 38. El oficio 8120-OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014 indica: “[…] Oficio 8120-OFAJU-000043 Bogotá D.C., 09 ENE 2014 Señores Directores de Establecimientos de Reclusión Directores Regionales Referencia: autenticación de poderes Conforme al concepto No 18 del 17 de octubre de 2013, dictado por esta Oficina Asesora Jurídica y remitido por ustedes a través del oficio 003898 de la misma fecha, comedidamente solicito a cada uno de ustedes se sirvan ordenar a quien corresponda que deben abstenerse de colocar "vistos buenos" en los poderes otorgados por personas privadas de la libertad a profesionales del derecho para presentar demandas contencioso administrativas contra el INPEC, porque la autenticación de este tipo de documentos corresponde hacerla a las Notarías.
Lo anterior al requerir la identificación válida de cada poderdante, en caso de existir persona privada de la libertad que no cumpla aquel requisito, le impone el Director del Establecimiento el deber funcional de adelantar en forma oportuna le gestiones indispensables ante la Registraduría Nacional del Estado Civil a efecto de superar ese impasse.
No sobra recordar que de acuerdo a las órdenes de la Dirección General, en los Establecimientos de Reclusión no debe existir persona privada de la libertad sin estar debidamente identificada desde el momento del ingreso. […]”. (Subrayado fuera del texto). 39. El concepto 18 de 17 de octubre de 2013 es del siguiente tenor: “[…] 8120-OFAJU-003898 Bogotá DC. 17 OCT 2013 […] Concepto No. 18 19 “[…] Reglamento Interno del Consejo de Estado […]”.
Modificado por el Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90 […]”. 8 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque […] Consulta: ¿El visto bueno, pase o sello que se coloca en el establecimiento carcelario a un poder, es suficiente para tenerlo como “documento idóneo” al momento de presentar una demanda contencioso administrativa contra el INPEC, máxime cuando el interno carece de identificación? Con el fin de resolver aquel interrogante resulta indispensable analizar temas de reforma al sistema penal, la cédula de ciudadanía y su alcance, anexos de la demanda contencioso administrativo.
I. La reforma al sistema penal En los establecimientos de Reclusión a cargo del Instituto Nacional Penitenciario hace varios años era normal encontrar personas privadas de la libertad con dos o tres nombres y apellidos aparentes sin documento de identidad o con éste pero con números ajenos a los reales. Varios compatriotas ajenos a la comisión de delitos fueron juzgados, e inclusive condenados porque otros usaron sus nombres o documentos de identidad o simplemente el número.
Y algunos inocentes fueron capturados y encarcelados porque en listas oficiales aparecían como condenados sin haber comedido delito, y menos sin haber comparecido a un proceso judicial que les permitirá ejercer sus derechos y garantías constitucionales y legales. II. La cédula de ciudadanía La Corte Constitucional a través de la sentencia T-069 de 2012 al referirse a este tipo de documento público enseñó que “de acuerdo con la Constitución y la ley, la cédula de ciudadanía tiene tres funciones particularmente diferentes: i) identificar cabalmente a las personas; ii) acreditar la ciudadanía y (iii) viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos.
A decir de la Alta Corporación “(…) la cédula cuenta como prueba de la identificación personal que acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En tales condiciones, este documento se convierte en el medio idóneo y por regla general irremplazable para lograr el aludido propósito.
Adicionalmente, el citado fallo de tutela T 069 de 2012, dice que “la cédula de ciudadanía constituye un medio idóneo para acreditar la “mayoría de edad”, es decir, el estado en que se alcanza la capacidad civil, circunstancia que según el legislador demuestra que la persona ha logrado la plenitud física y mental que lo habilita para ejercitar válidamente sus derechos y asumir o contraer obligaciones civiles.” III.El visto bueno, sello o pase.
En una acción realizada por parte de un integrante de la oficina jurídica de cada establecimiento de reclusión con el fin de avalar o dar fe, que allí se encuentra privada de la libertad la persona que le confiere poder a un profesional del derecho, quien debe identificarse -exhibir su cédula de ciudadanía- y presentar tarjeta profesional, con ella de hacer la correspondiente validación. Ante la deficiencia de ese tipo de actuación, el llamado “visto bueno, sello o pase” salvo, en el derecho penal, está llamado a recoger con prontitud dentro del sistema penitenciario por estas razones. 9 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque a) Conforme al artículo 73 del Decreto 960 de 1970, el notario es quien “podrá dar testimonio escrito de que la firma impuesta en un documento corresponde a la de la persona que le haya registrado ante él, previa confrontación de las dos.
También podrá dar testimonio de que las firmas fueron puestas en su presencia estableciendo la identidad de los firmantes”. Con el fin de solucionar semejante problemática, el artículo 128 de la Ley 906 de 2004 -Sistema Acusatorio-, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1142 de 2007, modificado por el artículo 99 de la Ley 1453 de 2011, bajo el título identificación o individualización señaló que “la Fiscalía General de la Nación tiene el deber de verificar la correcta identificación o individualización del imputado a fin de prevenir errores judiciales".
Al ente investigador, como allí señala, le corresponde desempeñar ese deber en la siguiente forma: a) Cuando el capturado no presente documento de identidad, la Policía Judicial tomará el registro decadactilar y verificará la identidad con documentos obtenidos en la Registraduría Nacional del Estado Civil y sus delegadas, de manera directa, o a través de la consulta de los medios técnicos o tecnológicos de los que se dispongan o tengan acceso. b) En caso de no lograrse la verificación de la identidad, la Policía Judicial que realizó la confrontación remitirá el registro decadactilar de manera inmediata a la Registraduría Nacional del Estado Civil a efectos de que expida copia de la fotocédula, en un tiempo no superior a 24 horas. c) En caso de no aparecer la persona en los archivos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, esta autoridad lo registrará de manera excepcional y por única vez, con el nombre que se identificó inicialmente y procederá a asignarle un cupo numérico, sin tener que agotar los procedimientos regulados en el Decreto 1260 de 1970, o demás normas que lo modifiquen o complementen.
Lo anterior deja entrever dos cosas, la primera, que ante el juez de garantías no puede comparecer ningún capturado, bien sea en flagrancia o mediante orden escrita de captura, sin estar debidamente identificado bien sea con la cédula de ciudadanía o copia de la fotocédula, y la segunda, que los Establecimientos de Reclusión actualmente no debería existir personas privadas de la libertad sin estar identificados con cualquiera da esa pareja de documentos.
Sin embargo, la realidad demuestra lo contrario. Y es aquí donde el tema tiene doble interés en este concepto por estos motivos, (i) en los Establecimientos no deben existir personas privadas da la libertad sin identificar. Si ello ocurrió a los directores de cada centro de reclusión les corresponde adelantar acciones pertinentes y oportunas con el fin de erradicar en el menor tiempo esa anomalía, y (ii) resulta indispensable que quienes demandan al Instituto deban estar plenamente identificados.
La simple huella dactilar, impresa casi siempre con deficiencias en un poder especial, acompañada de un sello de la oficina jurídica y el visto bueno de un servidor del INPEC en materia contencioso administrativa no satisface plenamente la exigencia legal requerida para otorgar poder. b) El artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, <Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012.
Rige a partir del 1o. de enero de 2014, en los términos del numeral 6) del artículo 627 <Artículo modificado por el artículo 26 de la Ley 794 de 2003-, enseña que el documento privado as auténtico, entre otros, 'si ha sido, reconocido ante el juez o notario, o si judicialmente se ordenó tenerlo por reconocido." Y, reconocido, según el Diccionario de la Lengua Española, vigésima 10 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque segunda edición, significa "examinar con cuidado algo o a alguien para enterarse de su identidad, naturaleza y circunstancias”. c) El artículo 166, numeral 3°, de la Ley 1478 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo- señala que a la demanda deberá acompañarse: "3.
El documento idóneo que acredité el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando lenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberle otro transmitido a cualquier título”. IV.El poder como documento idóneo El poder que es el documento por medio del cual una persona privada de la libertad designa como su apoderado a un abogado con licencia provisional o tarjeta profesional y facultad para ejercer la profesión en un proceso en calidad de demandante o demandado, constituye sería exigencia legal en la pluralidad de disciplinas del derecho pues su ausencia o irregular otorgamiento constituye seria falla que trae consigo la inadmisión de la demanda.
En materia contencioso administrativa, la Ley 1437 de 2011, en su artículo 166, exige que la demanda esté acompañada de anexos, entre otros, el indicado en el numeral donde leemos. "El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título”.
Sin duda el primer documento se refiere el poder. y el otro, a una cesión de derechos. Y como se indicó antes, el poder para que alcance el calificativo de idóneo debe conferirlo quien tenga "cédula de ciudadanía”, que en resumen y como lo dijo la Corte es "un instrumento de vastos alances en el orden social, en la medida en que considera idónea”, entre otros, para “identificar cabalmente a las personas".
En esa forma, si una persona privada de la libertad en un establecimiento de reclusión carece de cédula de ciudadanía o de copia de la fotocédula expedida por la Registraduría Nacional de la Nación del Estado Civil, no puede conferir poder en forma legal para que un abogado presente demanda contencioso administrativa contra el INPEC, hasta tanto no presente u obtenga ese documento conforme a lo indicado en el artículo 99 de la Ley 1453 de 2011.
Si el indocumentado llegare a conferir poder sin el cumplimiento de ese requisito, el servidor público del INPEC carece de facultad legal para aprobarlo. Una actuación en contra vía de aquello, solo deja entrever sería intención de chocar con el citado numeral 3° del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011. V.Conclusión 1. Ninguna persona privada de la libertad en un Establecimiento de Reclusión puede conferir poder en forma válida si carece de documento de identidad o copia de la fotocédula expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil. 2.
A cada Director de Establecimiento de Reclusión como Jefe de Gobierno le corresponde reglamentar este tema de forma eficaz y oportuna con el fin de no incurrir en mora conforme a las normas antes citadas. 3. Los apoderados judiciales del INPEC deben estar atentos al cumplimiento del numeral 3º del artículo 166 de la Ley 1476 de 2011.
En caso contrario, les incumbe oponerse a que el juez admita el estado de la demanda hasta tanto el demandante satisfaga el requisito. […]” (Negrilla del texto y subrayado fuera del texto). 11 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque II.3. Cuestión previa. Análisis de la naturaleza jurídica del concepto 18 del 17 de octubre de 2013 y del oficio 8120-OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014, suscritos por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC 40.
La Sala considera pertinente entrar a analizar si el concepto 18 del 17 de octubre de 2013 y el oficio 8120-OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014, suscritos por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC contienen una decisión con “[…] capacidad de producir efectos jurídicos vinculantes y, por lo mismo, controlad[o]s por las causales de nulidad previstas por el legislador […]20”. 41.
El artículo 104 de la Ley 1437, señala que “[…] La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]”. 42.
El acto administrativo ha sido entendido como la expresión de la voluntad unilateral de la administración, orientado a crear situaciones jurídicas generales, objetivas o abstractas o bien de carácter particular o concreto21. 43. La Corte Constitucional, en sentencia C- 487 de 199622, señaló que, en principio, los conceptos jurídicos suscritos por las entidades públicas, en cuanto incluyen opiniones, consejos o juicios de valor no constituyen actos administrativos.
Sin embargo, en circunstancias excepcionales, cuando tienen un carácter “[…] autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja […]”; por ende, tal manifestación deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo de naturaleza jurídica similar a las circulares o instrucciones del servicio. 44.
La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, como regla general, las respuestas a las consultas no constituyen actos administrativos; sin embargo, cuando contienen una decisión que debe cumplirse es susceptible de control ante la jurisdicción. La Sección Primera en sentencia de 14 de diciembre de 202223consideró: “[…] la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han considerado que las respuestas a las consultas, por regla general, no constituyen actos administrativos, en tanto no son vinculantes y, en esta medida, no crean, modifican o extinguen una situación jurídica o un derecho.
Por lo tanto, los conceptos tienen una connotación de consejo, opinión o dictamen de la administración que no es fuente de obligaciones ni resuelven el punto objeto del litigio. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 20 de febrero de 2020, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicado núm.: 11001-03-24-000-2010-00317-00. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 15 de noviembre de 2019, radicado: 05001-23-31-000-2006-03800-01, MP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 22 Corte Constitucional, C- 487 de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, MP: Hernando Sánchez Sánchez, sentencia de 14 de diciembre de 2022, radicado: 05001-2331-000-2010-01680-01, 12 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque […] […] No obstante lo anterior, cuando el concepto contiene una decisión de la administración que debe cumplirse y es vinculante, esta es susceptible de control en la jurisdicción contenciosa administrativa.
En efecto, la Corte Constitucional precisó que “[…] cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo […]”.
(Cursiva del texto y negrilla fuera del texto). 45. La Sala, luego de analizar el alcance y contenido del documento supra observa que la Oficina Asesora Jurídica del INPEC expidió el referido documento en ejercicio de los numerales 5 y 16 del artículo 10 del Decreto 4151 de 201124, según los cuales esa dependencia le corresponde resolver las consultas jurídicas y emitir conceptos relacionados con los objetivos y funciones de la entidad y atender las peticiones relacionadas con los asuntos de su competencia. 46.
La consulta estuvo orientada a definir si el visto bueno, sello o pase que se coloca por parte de un integrante de la oficina jurídica a los poderes que otorgan las personas privadas de la libertad era o no un documento idóneo para presentar demandas ante la jurisdicción contencioso-administrativa contra el INPEC. Para resolver el interrogante, se abordaron los siguientes puntos principales que se resumen en la siguiente tabla: Análisis del contenido y naturaleza del concepto 18 del 17 de octubre de 2013 Es indispensable que quienes presentan demandas contra el INPEC se encuentren plenamente identificadas con su cédula de ciudadanía. El visto bueno es una acción realizada por parte de un integrante de la oficina jurídica de cada establecimiento de reclusión con el fin de avalar o dar fe que una persona que se encuentra privada de la libertad confiere poder a un profesional del derecho, quien debe identificarse - exhibir su cédula de ciudadanía- y presentar tarjeta profesional.
La simple huella dactilar acompañada de un sello de la oficina jurídica y el visto bueno de un servidor del INPEC no satisface plenamente la exigencia legal requerida para otorgar poder. El poder es el documento por medio del cual una persona privada de la libertad designa como su apoderado a un abogado con licencia provisional o tarjeta profesional y confiere facultad para ejercer la profesión en un proceso en calidad de demandante o demandado.
Una persona privada de la libertad en un establecimiento de reclusión que no cuente con cédula de ciudadanía o de copia de la fotocédula expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil no puede conferir poder en forma legal para interponer demandas ante el INPEC, hasta tanto no presente u obtenga ese documento, de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1453 de 2011.
Si el privado de la libertad confiere un poder sin el cumplimiento de este requisito, el INPEC no tiene facultad para aprobarlo. Los apoderados judiciales del INPEC deben estar atentos al cumplimiento del numeral 3º del artículo 166 de la Ley 1476 de 2011. En caso contrario, deben adelantar las acciones 24 “[…] ARTÍCULO 10°. OFICINA ASESORA JURÍDICA.
Son funciones de la Oficina Asesora Jurídica, las siguientes: […] 5. Absolver las consultas jurídicas y emitir conceptos relacionados con los objetivos y funciones de la Entidad. […] 16. Atender las peticiones y consultas relacionadas con asuntos de su competencia. […]”. (Negrilla del texto). 13 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque pertinentes a fin de que la demanda no se admitida hasta tanto no se satisfaga el citado requisito. 47.
Por su parte, a través del oficio citado supra, la Oficina Asesora Jurídica del INPEC imparte una instrucción en el siguiente sentido: Análisis del contenido y naturaleza del oficio 8120-OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014 Los directores de los establecimientos de reclusión y los directores regionales deben abstenerse de imponer vistos buenos, sellos o pases en los poderes que otorgan las personas privadas de la libertad a profesionales de derecho para presentar demandas contencioso- administrativas ante el INPEC, al considerar que la autenticación de estos documentos debe hacerse por parte de las notarías.
En el evento de requerirse la identificación válida de cada poderdante, en caso de existir persona privada de la libertad que no cumpla aquel requisito, el Director del Establecimiento debe adelantar en forma oportuna las gestiones indispensables ante la Registraduría Nacional del Estado Civil y en los establecimientos no pueden estar personas privadas de la libertad sin estar debidamente identificadas. 48.
Según lo anterior, la Sala encuentra que el concepto 18 del 17 de octubre de 2013 y el oficio 8120-OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014, suscritos por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica contienen decisiones con capacidad de producir efectos jurídicos vinculantes frente a las personas privadas de libertad, dado que fijan los parámetros o pautas que se deben seguir en relación con el uso del visto bueno, sello o pase frente a los poderes conferidos a los profesionales del derecho para instaurar demandas ante la jurisdicción contencioso-administrativa contra el INPEC; medida que tiene impacto y guarda estrecha relación con los derechos fundamentales del debido proceso y de acceso a la administración de justicia de este grupo de la población que goza de protección especial constitucional.
II.4. El problema jurídico 49. El problema jurídico que se debe resolver en el presente proceso fue expuesto en la audiencia inicial realizada el 23 de agosto de 201925, en la siguiente forma: “[…] determinar si el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC con ocasión de la expedición del Concepto No. 18 de octubre 17 de 2013 y del Oficio No. OFAJU-00043 de 9 de enero de 2014, llegó a quebrantar los artículos 2.º, 6.º, 25, 29, 125, 209 y 269 de la Constitución Política, así como las Leyes 65 de 1993, 270 de 1996, y los Decretos 4151 de 2011 -Código Penitenciario y Carcelario (sic)- y 019 de 2012, al negar a las personas privadas de la libertad la estampa de sellos, pase o visto bueno del Departamento de Dactiloscopia y Departamento de Justicia en los poderes que se les confieren a los profesionales en derecho para incoar las demandas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al considerar que la autenticación de este tipo de documentos corresponde hacerla a las Notarías, quebrantando, de esta manera, el derecho de acceso a la administración de justicia. Concretamente la parte actora formuló como cargos de violación los relacionados con el desconocimiento de las normas en que deben fundarse los actos acusados, 25 Cfr. Fol. 130. 14 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque expedición irregular, falsa motivación, desviación de poder y falta de competencia, para lo cual se señaló: 1.
Falta de competencia: (i) La autoridad competente para la expedición de los actos acusados era el Director General del Instituto Nacional Penitenciario - INPEC y no el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad y; (ii) El INPEC desbordó el ámbito de su competencia en tanto no le corresponde determinar si el poder otorgado a un profesional del derecho cumple con las exigencias establecidas en el ordenamiento jurídico, al ser esta una función del juez correspondiente. 2.
Desconocimiento de las normas en que deben fundarse los actos acusados: La decisión de negar a la población privada de la libertad la estampa de sellos, pase o visto bueno de los poderes no proviene del reglamento que rige las relaciones, normas y conductas que deben seguir todos los reclusos, tal y como lo ordena el Código Penitenciario y Carcelario. 3.
Falsa motivación y desviación de poder. Los actos acusados limitan la estampa de los sellos únicamente respecto de los poderes dirigidos a la jurisdicción contenciosa administrativa cuando se presentan demandas en contra el INPEC, generando un escenario de desigualdad frente a los poderes otorgados en materia civil o penal. El Despacho estima pertinente resaltar que, como bien se señaló la parte demandada en el escrito de contestación, y como el Despacho lo puso de presente al momento de resolver la medida cautelar de suspensión provisional solicitada, la Sala al momento de proferir sentencia que resuelva la controversia tendrá en cuenta, no como norma demandada sino como análisis normativo, lo dispuesto en el artículo 73 del Decreto 960 de 1970, “Por el cual se expide el Estatuto del Notariado",, al igual que lo señalado en el artículo 14 del Decreto 2148 de 1983, "Por el cual se reglamentan los Decretos-leyes 0960 y 2163 de 1970 y la Ley 29 de 1973", normas relacionadas con el reconocimiento de firmas y la presentación personal de poderes ante el juez o notario; así como el artículo 166, numeral 3° de la Ley 1437 de 2011 - CPACA. […]” (Negrilla y cursiva del texto).
II.5. Análisis del caso concreto 50. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en la contestación y el concepto del Ministerio Público, la Sala debe establecer si el concepto 18 del 17 de octubre de 2013 y el oficio 8120-OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014, suscritos por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC, en cuanto prohíbe la utilización del visto bueno, sello o pase en los poderes que confieren las personas privadas de la libertad a los profesionales del derecho para presentar demandas ante la jurisdicción contencioso-administrativa contra el INPEC porque se indica que la autenticación de estos documentos es una tarea que corresponde a las notarías, vulnera los artículos 2.º, 6.º, 25, 29, 125, 209 y 269 de la Constitución Política, así como las Leyes 65 de 1993, 270 de 1996 y los Decretos 4151 de 2011 y 019 de 2012. 51.
Con el propósito de estudiar el problema jurídico, la Sala se pronunciará sobre la normatividad existente al momento en que se expidieron los actos frente a los poderes y la presentación personal. Luego se analizará el derecho de acceso a la 15 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque administración de justicia y la forma cómo dicha prerrogativa impone unos deberes especiales en cabeza del Estado frente a la población reclusa.
Finalmente, se procederá con el análisis de legalidad de los actos demandados. II.5.1. El derecho de postulación y los poderes 52. Los artículos 73 y 74 de la Ley 1564, normatividad vigente para la fecha en que se expidieron los actos26, incorporan la siguiente regulación en materia del derecho de postulación y poderes: “[…] Artículo 73.
Derecho de postulación. Las personas que hayan de comparecer al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado legalmente autorizado, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa. Artículo 74. Poderes. Los poderes generales para toda clase de procesos solo podrán conferirse por escritura pública. El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento privado.
En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados. El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento. El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario.
Las sustituciones de poder se presumen auténticas. […]”. (Subrayado fuera del texto). 53. En concordancia con lo anterior, el artículo 14 del Decreto 2148 de 1.° de agosto de 198327, establece que el poder es un documento que debe ser presentado personalmente o reconocido ante juez o notario con las formalidades que establezca la ley, en el siguiente sentido: “[…]
ARTICULO 14. —El poder otorgado por documento privado deberá ser presentado personalmente o reconocido ante juez o notario, con las formalidades de ley. […]”. (Negrilla del texto). 54. En igual sentido, el artículo 73 del Decreto 906 de 20 de junio de 1970, expresa que los notarios tienen asignadas las siguientes funciones en cuanto a las autenticaciones de firmas: “[…]
ARTICULO 73. El Notario podrá dar testimonio escrito de que la firma puesta en un documento corresponde a la de la persona que la haya registrado ante él, previa confrontación de las dos. También podrá dar testimonio de que las firmas fueron 26 A través de la Ley 2213 de 13 de junio de 2022, se adoptó como legislación permanente las normas contenidas en el Decreto-Ley 806 de 2020 con el fin de implementar el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales y agilizar el trámite de los procesos judiciales ante la jurisdicción ordinaria en las especialidades civil, laboral, familia, jurisdicción de lo contencioso administrativo, jurisdicción constitucional y disciplinaria, así como las actuaciones de las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales y en los procesos arbitrales.
El artículo 5. Señala que: “[…] Los poderes especiales para cualquier actuación judicial se podrán conferir mediante mensaje de datos, sin firma manuscrita o digital, con la sola antefirma, se presumirán auténticos y no requerirán de ninguna presentación personal o reconocimiento. […]”. 27 “[…] Por el cual se reglamentan lo decretos-leyes 0960 y 2163 de 1970 y la Ley 29 de 1973 […]”. 16 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque puestas en su presencia, estableciendo la identidad de los firmantes […]”.
(Negrilla del texto). 55. Por su parte, el numeral 3.° del artículo 166 de la Ley 1437, enlista cuáles son los anexos de la demanda para que ésta sea admitida y, dentro de ellos, se destaca el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título, así: “[…]
ARTÍCULO 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. […] 3.
El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. […]”. (Negrilla del texto). 56. Según el recuento normativo anterior, el ordenamiento jurídico vigente para la fecha en que se expidieron los actos demandados preveía que el poder otorgado para actuaciones judiciales constituye un documento privado que debe ser presentado personalmente ante el juez, oficina judicial de apoyo o notario.
II.5.2. El derecho de acceso a la administración de justicia de la población privada de la libertad 57. Las personas privadas de libertad en Colombia se encuentran bajo el marco normativo de la Ley 65 de 1993, que regula las prerrogativas de protección establecidas por el Sistema de Protección de Naciones Unidas. Este marco normativo reconoce la importancia de los principios de legalidad28, de igualdad, de enfoque diferencial y de respeto por la dignidad humana, al tiempo que establece obligaciones a las entidades que deben velar por la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad. 58.
La población privada de la libertad tiene sus derechos limitados mientras cumple una pena que le ha sido impuesta por un juez de la República. Sin embargo, la propia Ley 65 de 1993 señala que esta limitación no tiene por qué sobrepasar la dignidad humana; las restricciones impuestas a las personas privadas de la libertad deben estar limitadas a un estricto criterio de necesidad y ser proporcionales a los objetivos legítimos para los que se han impuesto.
Además, la carencia de recursos no puede justificar que las condiciones de reclusión vulneren los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad. 28 Artículo 2 de la Ley 65 de 1993, "[…] Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario […]". 17 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque 59.
La población privada de la libertad, por su condición especial, tiene limitaciones para acceder a ciertos servicios, como los trámites de autenticación de poderes los cuales exigen el traslado físico a las notarías o despachos judiciales correspondientes, dada la restricción que existe a sus derechos como la libertad personal y a la libertad de locomoción. En todo caso, las autoridades tienen a su cargo el deber de proporcionar las herramientas y eliminar los obstáculos para permitir la realización efectiva y material del debido proceso y, con ello, garantizar el acceso a la administración de justicia. 60.
El artículo 229 de la Constitución Política señala que se debe garantizar el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. En armonía con el mandato constitucional, el artículo 2.° de la Ley 270 señala que el Estado debe garantizar el acceso a la justicia a todas las personas, con independencia de sus circunstancias personales, medios o conocimientos, procurando la permanente actualización de los recursos disponibles y la formación adecuada de los servidores públicos y de las personas para garantizar el acceso a la justicia. 61.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el acceso a la administración de justicia comprende los siguientes componentes: “[…] (i) la posibilidad de acudir ante una instancia judicial para presentar una solicitud y plantear pretensiones; (ii) obtener una sentencia de fondo debidamente motivada; y (iii) que esta decisión se cumpla. […]29”. 62.
Además, la Corte Constitucional ha señalado que el derecho de acceso a la administración de justicia resulta esencial para proteger los derechos de las personas privadas de la libertad y en ninguna circunstancia pueden ser restringidos o suspendidos. En sentencia T- 188 de 202430, sobre el particular se dijo: “[…] En el contexto penitenciario y carcelario, la Corte Constitucional reconoce que el acceso a la justicia y el debido proceso son derechos que se deben garantizar plena y efectivamente, y en ninguna circunstancia pueden ser suspendidos o restringidos31.
En la sentencia T-388 de 2013, esta Corporación resaltó que el derecho de acceso a la justicia hace parte de aquellos que son vulnerados de forma sistemática a las personas privadas de la libertad. En ese sentido, la Corte afirmó que el acceso a la justicia es esencial para proteger otros derechos y mitigar las vulneraciones a las que se exponen quienes se encuentran bajo la tutela del Estado. […]”. 63.
En tal perspectiva, la jurisprudencia constitucional32 ha señalado que el Estado tiene las obligaciones de respetar, proteger y adoptar las medidas necesarias para la realización del derecho fundamental de la administración de justicia, los cuales se traducen en las siguientes obligaciones: 29 Corte Constitucional, sentencia T 844 de 2024, MP: Natalia Ángel Cabo. 30 Ibidem. 31 Corte Constitucional, sentencia SU-122 de 2022. 32 Corte Constitucional, sentencia T-687 de 2015, Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 18 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque “[…] En general, las obligaciones que los Estados tienen respecto de sus habitantes pueden dividirse en tres categorías, a saber: respetar, proteger y realizar los derechos humanos. Con base en esta clasificación, a continuación se determinará el contenido del derecho fundamental a la administración de justicia. 4.2.2.2.1.
En primer lugar, la obligación de respetar el derecho a la administración de justicia implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización. Asimismo, conlleva el deber de inhibirse de tomar medidas discriminatorias, basadas en criterios tales como el género, la nacionalidad y la casta. 4.2.2.2.2.En segundo lugar, la obligación de proteger requiere que el Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho. 4.2.2.2.3.En tercer lugar, la obligación de realizar implica el deber del Estado de (i) facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y, (ii) hacer efectivo el goce del derecho. […]”.
(Negrilla del texto). 64. En el ámbito internacional, existen numerosos instrumentos que incluyen diversas disposiciones que forman parte del marco de protección de la población reclusa. En primer lugar, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 25 establece que toda persona tiene derecho a contar con un recurso sencillo y rápido ante los jueces o tribunales competentes que le permita defenderse de situaciones que violen derechos fundamentales. 65.
Asimismo, de acuerdo con el Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, ONU, Asamblea General, 43/ 173, Principio 17, las personas detenidas tienen derecho a la asistencia de un abogado. Además, la persona detenida que no disponga de asistencia de un abogado de su elección tendrá derecho a que un juez u otra autoridad le designe un profesional del derecho en todos los casos en que el interés de la justicia así lo requiera y sin costo si careciere de medios suficientes para pagarlo. 66.
También, el Principio V de los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las personas Privadas de la Libertad en las Américas de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos reivindica el derecho de toda persona privada de la libertad al acceso regular a jueces y tribunales competentes, independientes e imparciales, establecidos con anterioridad por la ley.
II.5.3. Conclusiones de los cargos 67. Según se indicó anteriormente, se debe definir si el concepto 18 del 17 de octubre de 2013 y el oficio 8120-OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014, suscritos por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC vulneran los artículos 2.º, 6.º, 25, 29, 125, 209 y 269 de la Constitución Política, así como las Leyes 65 de 1993, 270 de 1996 y los Decretos 4151 de 2011 y 019 de 2012. 68.
Para la Sala, el artículo 74 de la Ley 1564, señala expresamente que el poder especial para efectos judiciales debe ser presentado personalmente por el 19 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque poderdante ante el juez, oficina de apoyo o notario. Sin embargo, y dada la especial situación en la que se encuentran las personas privadas de la libertad, el INPEC debe ofrecer alternativas a fin de que se pueda garantizar el cumplimiento de esta exigencia, para no comprometer la garantía del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de este grupo de la población. 69.
En efecto, la Oficina Jurídica del INPEC, al amparo de las facultades que le confieren los numerales 5. y 16 del artículo 10 del Decreto 4151 de 2011 para responder las consultas jurídicas y emitir los conceptos relacionados con esa entidad, debió tener en cuenta que al interior de los centros penitenciarios existen otras modalidades admisibles y que permiten otorgar autenticidad a los poderes conferidos por las personas privadas de la libertad para tramitar demandas contencioso-administrativas, sin necesidad de tener que acudir a las notarías. 70.
Conforme lo anotó el Ministerio Público, en el interior de los centros de reclusión existía la práctica usual de suplir el requisito de presentación personal mediante la impresión de la huella dactilar de la persona privada de la libertad, o mediante la colocación de un visto bueno, sello o pase por parte del establecimiento penitenciario.
A través del visto bueno, sello o pase, según lo indica el concepto demandado, la oficina jurídica de los establecimientos de reclusión confiere un aval en el cual da fe que una persona se encuentra privada de la libertad y esta conferido poder a un abogado, profesional del derecho quien, valga resaltar, tiene la exigencia de identificarse plenamente con la cédula de ciudadanía y presentar la tarjeta profesional. 71.
Sobre este asunto, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en sede de tutela, en sentencia de 9 de junio de 201633, precisó que el sello y la firma del pase jurídico emitido por el penitenciario era suficiente para tener como válido el acto de apoderamiento, al señalar: “[…] Dispone el inciso 2º del artículo 74 del C.G.P. que «[el] poder especial puede conferirse (…) por memorial dirigido al juez del conocimiento.
El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario». (Énfasis fuera de texto). De la normativa reseñada, resulta valido señalar que en el memorial contentivo del mandato para intervenir en actuaciones judiciales requiere i) especificarse la autoridad ante la cual pretende hacerse efectivo y ii) la nota de presentación personal para ello, diligencia que puede efectuarse ante las entidades legalmente facultadas para ese propósito.
En ese orden de ideas, contrario a la censura del recurrente, advierte la Sala que el documento escrito a través del cual CHRISTIAN DAVID DÍAZ HURTADO confirió poder especial, amplio y suficiente al Profesional del Derecho José Fernando Londoño González (Defensor Público)34, para que lo represente dentro de la acción de tutela que instauró, reúne aquellas exigencias mínimas, pues aglutina i) la entidad 33 Corte Suprema, Sala de Casación Penal, Sala de Decisión de Tutelas 1, sentencia de 9 de junio de 2016, STP7780-2016. radicación n° 86130. 34 Ver folio 7, cuaderno de primera instancia. 20 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque judicial que conoció de ese asunto en primera instancia, así como ii) el sello y firma del pase jurídico emitido por el penitenciario donde está recluido el actor, formalidad que dispensa fe sobre el interno que suscribió ese documento con base en el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993). […]”.
(Cursivas y subrayado del texto). 72. Igualmente, esta Corporación, al conocer de diversas solicitudes de amparo constitucional presentadas por personas privadas de la libertad, ha reconocido que la autenticación de poder ante notario u oficina de apoyo judicial puede suplirse con el cumplimiento de algunas formalidades como la imposición de la huella de la persona privada de la libertad o el visto bueno del representante legal o jefe de la oficina jurídica, sin que ello implique el desconocimiento de las normas procesales que deben observar las partes. 73.
Al respecto, esta Corporación, en sentencia de 16 de diciembre de 201935, sobre el particular afirmó: “[…] De lo transcrito en precedencia la Sala advierte que la autoridad judicial accionada fundamentó su decisión de confirmar el auto que rechazó la demanda, al considerar que, a pesar de que el actor contó con la posibilidad de realizar la presentación personal del poder especial a través de los servicios notariales del centro de carcelario y penitenciario en el que se encuentra recluido, conforme lo señala la Resolución 14221 de 22 de diciembre de 2016, emitida por la Superintendencia de Notariado y Registro; no lo hizo, por lo que desatendió el artículo 74 del Código General del Proceso -CGP-.
Para la Sala no resulta razonable la conclusión a la que llegó el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, puesto que si bien es cierto que el artículo 74 del CGP, prevé, entre otros aspectos, que “[…] El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario […]”, la realidad es que el hoy tutelante se encuentra privado de su libertad en el Centro Penitenciario y Carcelario de Acacias (Meta), lo cual le impide realizar la presentación personal del poder ante notaría u oficina judicial, circunstancia que fue omitida en su análisis por la referida autoridad judicial, a pesar de que la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “[…] el juez tiene una mayor carga de igualación de las partes en el proceso.
Así, actuaciones que exclusivamente dependen de la intervención y gestión del apoderado se sujetan, por no estar privado de la libertad, a la regla ordinaria sobre diligencia; mientras que aquellas actuaciones que dependen de la actividad de la parte que se encuentra privada de la libertad demanda una especial consideración y atención por parte del juez.
Una actuación en sentido contrario implicaría extender las consecuencias de la medida privativa de la libertad, sea sancionatoria o preventiva, más allá de lo que la Constitución y la ley admiten […]”.36 En ese orden de ideas, la Sala advierte que, cuando una norma procesal establezca determinada formalidad, como es en el presente caso, la autenticación de poder ante notario u oficina de apoyo judicial, y una de las partes sea una persona que se 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 16 de diciembre de 2019, radicado núm.: 11001-03-15-000-2019-04692-00(AC). 36 Corte Constitucional, sentencia T-950 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. 21 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque encuentra recluida en Centro Penitenciario y Carcelario, tal formalidad puede suplirse con la imposición de la huella de la persona privada de la libertad y, con el visto bueno y sello del Representante Legal o el Jefe de la Oficina Jurídica del Centro Penitenciario.
Sin que ello implique desconocer la obligación que tienen las partes de cumplir y respetar las normas procesales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el requisito de la presentación personal del poder especial tiene como finalidad i) dar certeza de que el poderdante tiene la intención de promover un trámite ante la administración judicial y, ii) legitimar al profesional del derecho de adelantar el respectivo trámite en su nombre y representación. […]”.
(Negrilla del texto). 74. En el mismo sentido, en sentencia de 27 de septiembre de 201837, se indicó: “[…] Conforme a los antecedentes reseñados y el enunciado normativo contenido en el artículo 74 del Código General del Proceso, es posible aseverar que el Tribunal Administrativo de Antioquia al confirmar la decisión de rechazar la demanda formulada por el señor Alejandro Chávez Porras, con fundamento en que el poder que la acompañaba no tenía nota de presentación personal ante notario, cumplió a cabalidad con las disposiciones que regulan el otorgamiento de este tipo de documentos, así como las que enlistan los requisitos de la demanda y las consecuencias de su inobservancia. Sin embargo, habida consideración de las circunstancias del caso, la aplicación exegética de la aludida norma resulta abiertamente incompatible con la Constitución y la ley, dada la condición de sujeto de especial protección que tiene el demandante, por tratarse de un interno en centro carcelario.
Lo anterior por cuanto, partiendo de los presupuestos fácticos enunciados resulta evidente que el tribunal accionado, tenían conocimiento de que el demandante se encontraba en una situación que le limitaba su derecho de locomoción, no obstante, omitió valorar esa situación, que ameritaba una especial consideración con el requisito de presentación personal del poder ante notario.
En ese sentido al verificar el mandato adjunto a la demanda y resolver sobre su admisión, ha debido tener presente la dificultad para movilizarse del accionante, inherente a su situación de reclusión. Pues si bien es cierto el acto de apoderamiento carece del requisito dispuesto en el artículo 74 del Código General del Proceso, relativo a la presentación personal ante notario, no lo es menos que el otorgante para el momento en que lo confirió se encontraba en circunstancias especiales que le impedían movilizase con libertad.
De manera que, aunque se le requirió para que satisficiera la aludida exigencia y no se allanó a hacerlo, dicha omisión no es el producto de una circunstancia a él imputable, sino la consecuencia de estar privado de libertad, que obviamente le impidió asistir ante el aludido funcionario. Aunado a lo anterior, consta que la autenticidad38 del poder, cual es el fin de la condición prevista en el citado artículo 74 de la Ley 1564 de 2012, se logra acreditar con la presentación que de este hizo su autor en la oficina jurídica de su centro carcelario, la que estima la Sala es suficiente para establecer la identidad de quien lo otorgó, si se toma en consideración que al momento en 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 27 de septiembre de 2018, CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado núm.: 11001-03-15-000-2018-02836-00(AC). 38 Artículo 244 del Código General del Proceso.
“Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento”. 22 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque que el señor Alejandro Chávez Porras fue recluido debió ser debidamente reseñado e identificado. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 75. Por lo anterior, la Sala encuentra que el oficio 8120-OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014, suscrito por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, en cuanto imparte una instrucción dirigida a los directores de los establecimientos de reclusión y a los directores regionales a fin de que se abstengan de imponer vistos buenos, sellos o pases en los poderes que otorgan las personas privadas de la libertad a profesionales de derecho para presentar demandas ante la jurisdicción contencioso- administrativa al considerar que la autenticación de estos documentos debe hacerse por parte de las notarías, así como el concepto 18 del 17 de octubre de 2013, el cual forma una unidad jurídica con aquel, imponen una limitación que afecta los derechos al debido proceso y de acceso a la población privada de la libertad que resulta desproporcionada y contraria a estos mandatos constitucionales, con el agravante de que impide el uso de estos sellos cuando la parte demandada sea el mismo INPEC, sin contar con ninguna justificación válida. 76.
La Sala no accederá a la petición encaminada a que se ordene publicar el contenido de esta sentencia en los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país, toda vez que el principio de divulgación de las sentencias se encuentra garantizado a través de diversos canales como son la página web de esta Corporación, los comunicados de prensa y el acceso a los expedientes.
II.6. Conclusiones 77. La Sala, de acuerdo con lo anterior, considera que el accionante logró desvirtuar la presunción de legalidad del concepto 18 de 17 de octubre de 2013 y del oficio 8120-OFAJU-00043 del 9 de enero de 2014, ambos suscritos por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC. 78. Esta Sala no condenará en costas, en tanto que no concurren los supuestos del artículo 188 de la Ley 1437, esto es, por tratarse de un asunto en el que se ventila un interés público.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del concepto 18 de 17 de octubre de 2013 y del oficio 8120-OFAJU-000043 del 9 de enero de 2014, suscritos por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC. 23 Radicación: 11001-03-24-000-2016-00089-00 Demandante: Julián Duque SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.