1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01758-01 Accionante: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Tema: Tutela contra la providencia judicial – declara la improcedencia por no superar el requisito de subsidiariedad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 23 de abril de 2026 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 6 de marzo de 20262, el a quo admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 12 de mayo 2026 concedió la impugnación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional, actuando por medio de su apoderada judicial, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y a «la seguridad jurídica, así como los principios de congruencia y non reformatio in pejus». 2.
Las anteriores garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia del 16 de diciembre de 2025, proferida por el tribunal accionado. Mediante esta providencia se modificó el ordinal 4 del fallo del 29 de abril de 2020, dictado por el Juzgado 18 Administrativo de Medellín que accedió a las 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai.
Al respecto, resulta oportuno precisar que el juez de primera instancia notificó como autoridad accionada al Tribunal Administrativo de Antioquia y vinculó como terceros con interés al Juzgado 18 Administrativo de Medellín, a los señores Janer Andrés Pérez Carvajal, María Magnolia Carvajal Muriel, Carlos Enrique Pérez, Doris Edith Pérez Carvajal, Merly Yaneth Pérez Carvajal y Yois Mauricio Pérez Carvajal y se notificó al Ejército Nacional.
Accionante: Nación – Ministerio de Defensa Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2026-01758-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones la demanda de reparación directa con radicado 05001-33-33-018- 2018-00301-00/01. 3.
En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental al debido proceso, con fundamento en que la citada providencia vulneró la garantía constitucional de la non reformatio in pejus, en tanto se le impusieron consecuencias más gravosas pese a que fue apelante único dentro del proceso.
SEGUNDO: En consecuencia, ordenar al accionado, que en un término no mayor a 48 horas deje sin efectos la sentencia y se le ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia que profiera un nuevo fallo, en el cual se limite a pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación.3 1.2. Hechos 4. El joven Janer Andrés Pérez Carvajal prestó servicio militar obligatorio en el Batallón de Infantería Aerotransportado No. 31 Rifles.
En octubre del 2017, mientras se encontraba patrullando en el municipio de Puerto Valdivia, fue infectado de «leishmaniasis», lesión que se manifestó en su mejilla un mes después de haber finalizado la prestación del servicio. 5. Por lo anterior, el señor Pérez Carvajal y su grupo familiar presentaron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, por los perjuicios que le fueron causados al conscripto en su salud.
Esto, por cuanto la enfermedad le ocasionó un «deformidad física en su rostro que le genera una pérdida de capacidad laboral». 6. Al proceso se le asignó el radicado 05001-33-33-018-2018-00301-00/01 y le fue repartido al Juzgado 18 Administrativo de Medellín que, en sentencia del 29 de abril de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda.
En consecuencia, condenó al Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional a reconocer y pagar, además de los perjuicios morales, la suma de $20.386.283 por concepto de perjuicios materiales en modalidad de lucro cesante a favor de la víctima directa. 7. Lo anterior, debido a que el dictamen pericial aportado con la demanda logró demostrar que el conscripto adquirió la enfermedad cutánea mientras se encontraba prestando el servicio militar.
En ese orden, señaló que el daño fue atribuible a la parte demandada, debido a la relación especial de sujeción de la víctima con el Estado. 8. Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación. Expuso que no se concretó una falla del servicio que le fuera atribuible, puesto que no se acreditó que su acción u omisión hubiese tenido alguna incidencia en el daño padecido por el demandante.
Por el contrario, consideró 3 Transcripción literal que puede contener errores. Accionante: Nación – Ministerio de Defensa Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2026-01758-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la enfermedad adquirida fue producto de una causa extraña al servicio, debido a que se causó por la picadura de un insecto, situación que es inesperada e imposible de prever y en la que no intervino el Ejército Nacional. 9.
En sentencia del 16 de diciembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia y modificó el monto de la condena de los perjuicios materiales por concepto de lucro cesante. Al respecto, sostuvo que el juez de primera instancia incurrió en un error aritmético, razón por la cual corrigió la operación matemática y, en consecuencia, condenó a la parte demandada al pago de $45.247.402. 1.3.
Sustento de la vulneración 10. La parte actora indicó que el tribunal accionado, al aumentar el monto de la condena por concepto de lucro cesante, incurrió en un defecto procedimental absoluto, debido que, al haber sido apelante único, no era admisible que en segunda instancia se agravara su situación jurídica. Por tal razón, sostuvo que la sentencia del 16 de diciembre del 2025 desconoció los principios de congruencia y non reformatio in pejus. 11.
En ese sentido, señaló la garantía del derecho fundamental al debido proceso exige que las decisiones guarden congruencia con los recursos interpuestos. Por tal razón, consideró que al Tribunal Administrativo de Antioquia no le era permitido tomar decisiones que no estuvieran respaldadas con los argumentos esbozados en el trámite de apelación, ya que es «fundamental» que las decisiones guarden congruencia entre lo solicitado y probado en el proceso. 12.
Finamente, resaltó que la Corte Constitucional ha sostenido que el principio non reformatio in pejus imposibilita al operador judicial de superior jerarquía agravar la sanción impuesta, en detrimento del derecho fundamental al debido proceso cuando el condenado es el único apelante. 1.4. Intervención 13. El Juzgado 18 Administrativo de Medellín, luego de hacer un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario, solicitó que se negara la solicitud de amparo.
Esto, por considerar que no se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante, toda vez que el proceso «fue direccionado bajo la rigurosidad del trámite impartido por el Código de Procedimiento Administrativo». 1.5. Sentencia de primera instancia 14. Mediante la sentencia del 23 de abril del 2026, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de subsidiariedad.
Accionante: Nación – Ministerio de Defensa Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2026-01758-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. Esto, debido a que los reproches de la parte demandante se concretaron en un desconocimiento de los principios de congruencia de la sentencia y de non reformatio in pejus, cuestionamientos que pueden ser planteados a través del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 250 del CPACA, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 de dicha norma. 1.6.
Impugnación 16. La parte accionante solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la solicitud de amparo, por considerar que se configuró un «defecto sustantivo por violación directa a la a la constitución». 17. Al respecto, señaló que el principio de non reformatio in pejus es una garantía judicial que debe ser acatada, la cual le prohíbe al juez de segunda instancia desmejorar la condición del apelante único, ya que su competencia se limita a estudiar lo expuesto en el recurso de apelación, de conformidad con el artículo 328 del CGP. 18.
A su vez, puso de presente que la sentencia T-1186 de 2003, dictada por la Corte Constitucional, en la cual se determinó que dicha garantía constituye un derecho fundamental el cual, en este caso, le fue vulnerado. 1.7. Manifestación de impedimento 19. Mediante escrito del 11 de junio de 2026, la consejera Gloria María Gómez Montoya manifestó su impedimento para conocer el asunto, por considerar que se encuentra inmersa en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal4, con fundamento en que sostiene una relación de amistad íntima y entrañable con el doctor Daniel Montero Betancur, quien suscribió la providencia del 16 de diciembre de 2025. 20.
No obstante, en auto del 11 de junio de 2026, el despacho ponente declaró infundado el impedimento por considerar que no se configuraron los elementos de la causal alegada por la magistrada. II. CONSIDERACIONES 21. La Sala confirmará la sentencia del 23 de abril de 2026 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
En ese sentido, esta Sección explicará las razones por las cuales en el asunto objeto de estudio no se supera el requisito general de subsidiariedad. 4 ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: […] 5. Que exista amistad íntima o enemistad grave entre alguna de las partes, denunciante, víctima o perjudicado y el funcionario judicial. Accionante: Nación – Ministerio de Defensa Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2026-01758-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.
Caso concreto 2.1.1. La solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 22. El Consejo de Estado5 y la Corte Constitucional6, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales7 y a la configuración de algún defecto especial8 en el que puede incurrir una autoridad judicial.
Por tanto, previo a estudiar de fondo del asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 23. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto.
Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 24. En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 25.
Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 26. La Sala advierte que la Nación – Ministerio de Defensa Nacional está legitimado en la causa por activa, porque conformó la parte demandada al interior del medio de control en el que se dictó la providencia que se cuestiona mediante esta vía. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 7 (i) Legitimación en la causa; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 8 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Nación – Ministerio de Defensa Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2026-01758-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.
A su vez, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Antioquia está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido la decisión objeto de estudio el presente trámite constitucional. 28. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa.
En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales9: i) como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo10 y eficaz11; y, ii) como mecanismo de protección transitorio. 29. Como se expuso previamente, la accionante reprocha la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Mediante dicha decisión, modificó el monto de la condena respecto de los perjuicios materiales por concepto de lucro cesante, en el sentido de aumentar la suma a $45.247.402. 30. A su juicio, dicha providencia desconoció los principios de congruencia y non reformatio in pejus, debido que, pese a ser apelante único, hizo más gravosa su situación jurídica al aumentar la condena por los daños materiales ocasionados, pues la cuantía no fue cuestionada en el recurso de apelación. 31.
En virtud de lo expuesto, se advierte que el sustento de la vulneración de la acción de tutela se enmarca en una de las causales de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión, contemplada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, a saber, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 32.
Frente a dicha situación, el Consejo de Estado12 ha defendido la posibilidad de que se interponga recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal referida e indicó que uno de los requisitos para la configuración de la nulidad originada en sentencia como causal de revisión es la existencia de un «vicio grave o insaneable que afecte su validez»13. 33.
A su vez, el órgano de cierre en la materia14 señaló que la decisión sin motivación da lugar a la nulidad originada en la sentencia, la cual es una de las 9 Corte Constitucional, Sentencia T-183 de 2024. 10 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales».
Al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 11 La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 5 de abril del 2016.
M.P. Danilo Rojas Betancourt. Radicación: 11001-03-15-000- 2008-00320-00. 13 Ibidem. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 02.02.16. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 11001-03-15-000- 2015-02342-00(REV). Accionante: Nación – Ministerio de Defensa Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2026-01758-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causales que permite la procedencia del recurso extraordinario de revisión, de acuerdo con lo señalado previamente. 34.
En relación con la congruencia externa con la que debe cumplir toda sentencia, a propósito del artículo 170 del Código Contencioso Administrativo (disposición normativa contenida actualmente en el 187 de la Ley 1437 de 2011), señaló el Consejo de Estado15, lo siguiente: Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada. 35.
Consideró dicha corporación16 que este principio implica la «conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación» y, a su vez, busca la protección del derecho al debido proceso y de defensa de las partes, «cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante». 36.
De igual forma, el Consejo de Estado17 ha establecido que este principio así concebido implica que en el trámite del recurso de apelación únicamente se resuelvan, por regla general, las inconformidades formuladas por el apelante contra la providencia de primera instancia. 37. En tal sentido, la congruencia externa de la sentencia desarrolla los conceptos del fallo ultra petita y extra petita, como decisiones que trascienden lo pedido por las partes, tanto en los casos en que se otorgan cosas adicionales a lo solicitado en la demanda o en la apelación – según sea el caso – (sentencia ultra petita), como en las situaciones en las que se reconoce algo que no fue solicitado (fallo extra petita)18. 38.
Por lo anterior, la Sección considera que, en su calidad de juez constitucional, no tiene competencia para determinar si el fallo cuestionado vía tutela adolece de vulneración al principio de congruencia externa de la sentencia, en el sentido de estudiar si, efectivamente como lo afirma la parte actora, la sentencia cuestionada desconoció los principios de congruencia y non reformatio in pejus al haber sido condenado por un monto superior concedido en la sentencia de primera instancia, pese a que fue apelante único.
Ello, debido a que 15 Ibidem. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 26.07.12. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicado: 25000-23-27-000-2008-00228- 02(18380). 17 Consejo de Estado, Sala lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 21.02.19. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicado: 54001-23-33-000-2014-00397-01 (22647) 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 26.07.12. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicado: 25000-23-27-000-2008-00228- 02(18380). Accionante: Nación – Ministerio de Defensa Nacional Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2026-01758-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicho estudio le corresponde a la autoridad judicial que conoce sobre el recurso extraordinario en cuestión. 39.
Por tanto, se concluye que la presente acción constitucional no supera el requisito de subsidiariedad frente al cargo de desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia, toda vez que procede el recurso extraordinario de revisión como mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de los derechos invocados. 40. Del mismo modo, se pone de presente que la accionante no expuso de forma siquiera sumaria los motivos por los cuales este mecanismo extraordinario no cuenta con la idoneidad y eficacia para la resolución de la controversia propuesta y la salvaguarda de sus garantías constitucionales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del proferida el 23 de abril de 2026 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx