Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Bogotá, D.C., primero (01) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante EMPRESAS VARIAS DE MEDELLÍN S.A. E.S.P. Demandado MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO CRA Tema Contribución especial a favor de la CRA.
Año 2020. Artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Congruencia de las sentencias. Exigibilidad de un acto previo. Principio de irretroactividad de las normas tributarias. Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 25 de enero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió1: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución UAE-CRA No. 526 del 17 de septiembre de 2020, por medio de la cual se profiere liquidación oficial de la contribución especial correspondiente al año 2020, a cargo de la demandante; de la Resolución UAE-CRA No. 841 del 05 de noviembre de 2020, que decide el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior; y de la Resolución UAECRA No. 919 del 20 de noviembre de 2020, que resuelve el recurso de apelación presentado contra la liquidación oficial.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se DECLARA que EMVARIAS S.A. E.S.P. no está obligada al pago de la Contribución Especial del artículo 18 de la Ley 1955, liquidada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), para el periodo gravable 2020.
TERCERO: ORDENAR a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) devolver la suma de $524.312.502, debidamente actualizada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones.
QUINTO: Por no haberse causado ni demostrado, no se condena en costas. (…)”.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante la CRA) profirió la Resolución Nro. UAE-CRA 526 del 17 de septiembre de 2020, que liquidó la contribución especial de que trata el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, correspondiente al año gravable 2020, a cargo de Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. La sociedad presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la anterior decisión. Pero la entidad demandada la confirmó mediante las Resoluciones Nro.
UAE-CRA 841 del 5 de noviembre de 2020 y Nro. UAE-CRA 919 1 Samai del Tribunal, índice 33, páginas 25 a 26. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 del 20 de noviembre del mismo año, respectivamente.
ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: “2.1. Que se inaplique por inconstitucional la modificación introducida por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, por su ilegalidad manifiesta con la Constitución Política según las razones que se expondrán en el presente escrito. 2.2.
Que se inaplique por inconstitucional la Resolución CRA Nº 930 de 2020 del 10 de septiembre de 2020, fundada en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, por la cual se fija la tarifa de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2020 y se dictan otras disposiciones 2.3. Se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por la entidad demandada y el restablecimiento del derecho de la parte demandante, que a continuación se relacionan: 2.3.1.
Resolución UAE-CRA No. 526 del 17 de septiembre de 2020 Liquidación oficial de la Contribución Especial correspondiente al año 2020, a cargo de EMVARIAS S.A. E.S.P. 2.3.2. Resolución UAE-CRA No. No. 841 del 5 de noviembre de 2020 por la cual se resolvió el recurso de reposición presentado por EMVARIAS (sic) S.A. E.S.P. 2.3.3. Resolución UAE-CRA No. 919 del 20 de noviembre de 2020 Por el cual se resuelve el recurso de apelación presentado por EMVARIAS S.A. E.S.P. 2.4.
Que, como consecuencia de la nulidad absoluta de los actos administrativos antes enunciados, se restablezca el derecho de mi representada, señalando que EMVARIAS S.A. E.S.P. no está obligada al pago de la contribución especial liquidada por la Comisión de Regulación. 2.5. En consecuencia, de las declaraciones anteriores, se ordene a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) el reintegro de la suma de dinero cancelada por concepto de Contribución Especial año 2020, equivalente a $524.312.502, sumas que deberán ser indexadas al momento de proferirse la sentencia. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS PRINCIPALES A LAS PRETENSIONES 2.4.Y 2.5. 2.4.
Que, como consecuencia de la nulidad parcial de los actos administrativos enunciados, se restablezca el derecho de mi representada, liquidando la contribución especial para la vigencia 2020 con base en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 vigentes antes de su modificación, con lo cual la liquidación correspondiente sería de $345.776.000. 2.5.
En consecuencia, de la reliquidación de la contribución especial, se ordene a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) el reintegro de la suma de dinero correspondiente al mayor valor cancelado por concepto de Contribución Especial año 2020 equivalente a $178.734.000, por el mayor valor cancelado por la contribución especial, sumas que deberán ser indexadas al momento de proferirse la sentencia. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS SECUNDARIAS O SUPLETIVAS A LAS PRETENSIONES 2.4.
Y 2.5. En caso de que el despacho no considere la pretensión principal de inaplicar por inconstitucionalidad el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y la Resolución CRA Nº 930 de 2020 2 Samai del Tribunal, índice 2. Documento «8_250002337000202100156008EXPEDIENTEDIGI20210412153156», páginas 4 a 7. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 del 10 de septiembre de 2020, optando por la aplicación al mismo para liquidar la contribución especial, solicito: 2.4.
Que, como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos antes enunciados, se restablezca el derecho de mi representada, liquidando la contribución especial a cargo de EMVARIAS para la vigencia 2020 por valor de $345.776.00 y se abone la suma de $101.985.000 correspondiente a la primera cuota ya pagada por EMVARIAS SA ESP a la CRA 2.5.
En consecuencia, de la reliquidación de la contribución especial, se ordene a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) el reintegro de la suma de dinero correspondiente al mayor valor cancelado por concepto de Contribución Especial año 2020, por $ 178.134.000, por el mayor valor cancelado por la contribución especial, sumas que deberán ser indexadas al momento de proferirse la sentencia. PRETENSIONES CONSECUENCIALES COMUNES A LAS PRINCIPALES Y SUBSIDIARIAS 2.6.
Que se CONDENE a la entidad demandada a reconocer y pagar en favor de mi representada los intereses causados sobre las sumas reclamadas desde el momento del pago de la contribución, -teniendo en cuenta el anticipo cancelado- y hasta la fecha en la cual se verifique el cumplimiento efectivo de la sentencia con la cual se ponga fin a la controversia. 2.7.
Que se ORDENE a la entidad demandada a dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.8. Que se CONDENE a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho”. A los anteriores efectos, la demandante invocó como normas vulneradas los artículos 4, 29, 95, 338 y 363 de la Constitución Política; 42, 44, 91 y 148 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 85 de la Ley 142 de 1994; 18 de la Ley 1955 de 2019; y 712 del Estatuto Tributario.
La actora propuso los cargos de nulidad de forma difusa en el texto de la demanda. Entonces, para dar claridad sobre ellos, la Sala los resumirá agrupándolos, así: 1. Vulneración al debido proceso por ausencia de un acto previo Explicó que el procedimiento aplicable para la liquidación de la contribución especial es el Estatuto Tributario, por ser una norma especial más garantista, y que fue utilizada por la CRA para determinar sanciones e intereses de mora.
Pese a lo anterior, no se tuvo en cuenta que el artículo 715 de dicho estatuto dispone que la liquidación de aforo requiere de la notificación de un acto previo. Indicó que esta actuación violó los principios de inescindibilidad de la norma, pues el Estatuto Tributario fue usado por la CRA para algunos otros aspectos, y de favorabilidad, en la medida que se omitieron las garantías precisas del Estatuto Tributario.
Anunció que son aplicables las causales de nulidad del artículo 739 ibidem, pues debió otorgarse la posibilidad de ejercer el recurso de reconsideración, y no los de reposición y apelación. En todo caso, también sostuvo que los tributos pueden ser determinados por el sistema de autoliquidación o el sistema de liquidación oficiosa o coercitivo.
Para este último caso, consideró aplicables los trámites del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en el artículo 42 establece Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que se debe expedir un acto administrativo previo para que el interesado tenga oportunidad de pronunciarse3. 2.
Inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 En las distintas etapas de discusión ante la administración se explicaron los motivos por los cuales había lugar a inaplicar el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, pues se trata de una norma inconstitucional. Pese a ello, la CRA negó su inaplicación porque la Sentencia C-464 de 2020 difirió sus efectos al 1 de enero de 2023.
Afirmó que, según la jurisprudencia4 y el artículo 338 de la Constitución, los impuestos, tasas y contribuciones pagados por la actora no pueden integrar la base gravable de la contribución especial, pues de lo contrario se incurriría en doble tributación. De igual modo, advirtió que las normas que regulan contribuciones especiales deben cumplir con tres aspectos: afectación, costo y destinación. Y si bien el legislador flexibilizó el principio de legalidad en el caso de las tasas y contribuciones, ya que la base gravable y la tarifa se puede fijar de manera posterior por parte de las entidades administrativas, se deben mantener las notas características referidas.
Por este motivo, afirmó que la fijación de la base gravable no puede quedar sujeta al arbitrio de la administración5. Y concluyó que, en este caso, la CRA no podía definir qué cuentas contables se podían incluir para el proceso de determinación de la base gravable. Puso de presente que, durante la discusión en vía administrativa, fueron expedidas las Sentencias C-464 y C-484 de 2020, que declararon la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 por la violación del principio de legalidad en materia tributaria con efectos inmediatos y hacia el futuro, puesto que la contribución especial no persiguió la recuperación del costo del servicio suministrado por la administración, ni tuvo en cuenta el beneficio obtenido por el sujeto pasivo.
Por lo anterior, adujo que la norma referida había sido expulsada del ordenamiento jurídico para el periodo 2020. 3. Vulneración al principio de irretroactividad Arguyó que el Consejo de Estado6 considera que las contribuciones objeto de la demanda son tributos de periodo, por lo que se causan durante el año anterior a aquel en que se liquida y se cobra el impuesto.
De esta manera, los actos acusados liquidaron la contribución especial en el año 2020 por los servicios de inspección, vigilancia y control desplegados en el 2019, de tal modo que no era aplicable el artículo 18 de la Ley 1955. 4. Decaimiento de los actos administrativos La consecuencia inmediata de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, consiste en que los actos que se fundaron en el contenido de 3 Citó las sentencias del 12 de noviembre de 2015, exp. 2011-00051-01, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 18 de octubre de 2018, exp. 22892, C.P. Milton Chaves García; y del 15 de noviembre de 2018, exp. 23552, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 4 Invocó el fallo del 15 de septiembre de 2016, exp. 21075, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 5 Al respecto citó la sentencia C-272 de 2016 de la Corte Constitucional. 6 Al respecto citó: «Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Radicado: 25000-23-27-000-2010-00122-01 (18874). C.P. Hugo Fernando Bastidas. Fecha: 22 de septiembre de 2016» Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 dicha norma, experimentan el fenómeno del decaimiento por desaparición de sus fundamentos de derecho.
Aseguró que esto, junto con el control por vía de excepción del artículo 148 de la Ley 1438 de 2011, lo que faculta al juez para inaplicar el acto administrativo de carácter general de fijó la tarifa7. Destacó que lo expuesto hasta este punto da lugar a que se declare la nulidad total de los actos administrativos acusados. 5. Ajuste de la base gravable (pretensiones subsidiarias) Sostuvo que, en caso de no prosperar los cargos de nulidad anteriores, las pretensiones subsidiarias (que consiste en que el tributo se determine con base en la redacción original del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, previa a la reforma de la Ley 1955 de 2019), se sustentan en que la CRA utilizó la información suministrada al Sistema Único de Información (en adelante SUI) al 31 de diciembre de 2019, incluyendo cuentas que no fueron autorizadas por la norma aplicable en este caso.
Señaló que, comoquiera que la discusión presente tiene la calidad de una situación jurídica no consolidada, se debe tener en cuenta la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 20198. Consideró que, teniendo en cuenta lo anterior, los actos acusados desconocieron el precedente. Puso de presente que la sentencia del 23 de septiembre de 2010, exp. 16874, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, aclaró que los gastos que no tengan relación directa con la prestación de los servicios deben excluirse de la base para efecto del cálculo de la contribución especial.
Además, manifestó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que se pueden tomar como base gravable las cuentas que corresponden a gastos de funcionamiento asociadas al servicio. En contraposición, las cuentas que corresponden a costos de producción o cuentas que no constituyen gastos de funcionamiento asociadas a la prestación del servicio, no pueden tomarse como parte de la base gravable.
Finalmente, indicó que los actos demandados no definieron los factores que se tomaron para establecer la base gravable, y tampoco se aclaró el procedimiento para liquidar la contribución especial. Además, la CRA omitió llevar a cabo un análisis detallado sobre la información contable de la demandante, de cara a establecer qué elementos debían excluirse de la base gravable.
Oposición a la demanda La CRA y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio controvirtieron las pretensiones en escritos separados, pero por los mismos argumentos, por lo que son resumidos de forma conjunta, para lo cual iniciaron señalando que los actos administrativos por medio de los cuales se determinó la contribución especial atendieron el debido proceso y se fundamentaron en las normas vigentes.
Afirmaron que, en la demanda, hay cargos que carecen de fundamentación. Por ejemplo, se señala que se desconoció el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, pero se hace referencia al contenido previo a la modificación de la Ley 1955 de 2019, por lo 7 Invocó la sentencia del 24 de marzo de 2011, exp. 1012-09, C.P. Bertha Lucía Ramírez, de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 8 Al respecto citó las sentencias del a30 de septiembre de 2010, exp. 16576, C.P. Willam Giraldo Giraldo; y del 31 de julio de 2009, exp. 16577, C.P. Héctor Romero.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que se presenta una imprecisión y falta de certeza legal en cuanto a la tesis y las conclusiones expuestas. Consideraron que no desconocieron el artículo 338 de la Constitución y que la CRA determinó la base gravable y la tarifa de la contribución especial de conformidad con las normas que rigen la materia.
Por este motivo, concluyeron que la contribución especial por el año 2020 atendió el principio de legalidad. Se destaca que la liquidación de la contribución se hizo al amparo del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Manifestaron que en la base gravable se incluyeron los costos y gastos, pues el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 textualmente señala «La base gravable de cada sujeto pasivo se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados (…)».
Es decir que, a su juicio, se siguió el procedimiento previsto en la norma aplicable. Insistieron en que la demanda aludió a la determinación de la base gravable conforme el artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Así, la petición de la demandante es improcedente, pues no se pueden excluir los rubros de la base gravable que están incluidos por expreso mandato legal.
Indicaron que la tarifa de la contribución especial fue fijada mediante la Resolución Nro. 930 de 2020, la cual es un acto administrativo de carácter general, y cuya legalidad no se debe surtir a través del medio de control de nulidad y Respecto de los intereses causados a favor de terceros, reiteraron que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 señala que se tomarán los costos y gastos totales depurados, lo cual cobija tales intereses.
La referencia normativa que hizo la demandante sobre este punto se circunscribe a la redacción de la norma previa la modificación de la Ley 1955 de 2019. Sustentaron que no se vulneró el debido proceso, ya que el trámite se surtió al amparo de las normas aplicables al caso9 y que los actos mediante los cuales se definió la tarifa de la contribución especial se pusieron en conocimiento del público por medio de la página web de la entidad.
De otro lado los actos particulares de liquidación de la contribución especial se motivaron de manera suficiente atendiendo a los elementos fácticos y jurídicos aplicables. De igual modo, adujeron que se garantizó el derecho de defensa de la demandante, tanto así que la misma pudo hacer ejercicio del derecho de contradicción mediante la presentación de los recursos de reposición y apelación. En el trámite que se surtió no se llevó a cabo la expedición de un acto previo, puesto que el mismo no está previsto en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y no es exigible respecto de la liquidación de la contribución especial.
Destacaron que no hubo desconocimiento de precedentes judiciales, pues la jurisprudencia citada por la demandante no tiene identidad o similitud en cuanto a los patrones fácticos o en los problemas jurídicos abordado, pues ninguna de ellas se pronunció sobre el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. 9 Al respecto citó la sentencia C-034 de 2014 de la Corte Constitucional.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Solicitaron estarse a lo decidido por el Consejo de Estado en el auto que negó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones Nro.
SSPD 20201000028355 del 10 de julio de 2020 y Nro. SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, que consideró que la Sentencia C-484 de 2020 autorizó que la CRA liquidara el tributo para el 2020 con base en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Afirmaron que la motivación de los actos fue adecuada, en particular frente a la determinación de la base gravable se siguió el mandato del artículo 2.2.9.9.3. del Decreto 1082 de 2015 conforme al cual la información válida para liquidar la contribución especial, es la contenida en el SUI.
Finalmente, la CRA formuló la excepción previa por falta de capacidad para ser parte, pues su naturaleza jurídica es la de una unidad administrativa especial sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Por lo anterior, indicó que se debe vincular a dicha entidad. La Sala anticipa que la excepción fue negada por el Tribunal mediante auto del 15 de septiembre de 202210 porque, por un lado, la CRA fue la autoridad que expidió los actos acusados, y por el otro, el ministerio referido ya fue vinculado al proceso.
Sentencia apelada El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda con base en lo siguiente: Luego de explicar los efectos en el tiempo de las Sentencias C-464 y C-484 de 2020 (que declararon inconstitucional la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019), concluyó que la Corte Constitucional salvaguardó las situaciones jurídicas consolidadas en el curso del año 202011.
De otro lado, indicó que el Consejo de Estado12 señaló que, en relación con los tributos que siguen el modelo coercitivo (como por ejemplo la contribución especial sobre contrato de obra pública, la contribución especial para el turismo y el impuesto de alumbrado público), es exigible que la administración emita un acto previo por medio del cual ponga en conocimiento del contribuyente los elementos a partir de los cuales se liquida la respectiva obligación. Así, el contribuyente tiene la oportunidad de controvertir el acto de determinación del tributo y ejercer su derecho de defensa.
Destacó que, comoquiera que no existe regulación especial para la liquidación y cobro de la contribución especial, es aplicable el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual la decisión administrativa debe ser adoptada luego de que se diera la oportunidad al interesado de expresar sus opiniones.
De esta forma, según lo señaló el Consejo de Estado13, la administración tiene la obligación de expedir un acto previo para asegurar que el contribuyente pueda proponer sus argumentos y ejercer su defensa. Revisado el expediente consta que la demandada expidió la Resolución Nro. UAE- CRA 526 de 2020 sin que, de forma previa, hubiere emitido alguna actuación dirigida 10 Samai del Tribunal, índice 13. 11 Al respecto citó la sentencia del 26 de mayo de 2022, Exp. 25441 CP, Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 12 Hizo referencia a las sentencias del 25 de febrero de 2020, exp. 22473-IJ-SU, C.P. William Hernández Gómez; del 18 de octubre de 2018 y del 6 de julio de 2023, exps. 22892 y 26860, C.P. Milton Chaves García; del 12 de noviembre d e2015, exp. 20633, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; y del 25 de octubre de 2017, exp. 20499, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 13 Se refirió a la sentencia del 4 de mayo de 2015, exp. 20615, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 a Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P., con la que le permitiera discutir aspectos propios de la liquidación de la contribución especial. Con base en lo anterior, consideró que la demandada violó el derecho al debido proceso de la actora porque no adelantó el procedimiento correspondiente con la emisión de un acto previo.
Al no haberse causado no demostrado las cosas, no se condenará por ese concepto. Recurso de apelación La CRA solicitó revocar la sentencia de primera instancia con base en los siguientes argumentos: Expuso los argumentos de la sentencia impugnada e indicó que no se requería la expedición de un acto previo porque no existía duda razonable sobre la veracidad de la información financiera suministrada a través del SUI y porque nada impide que el interesado controvierta los elementos del tributo ejerciendo los recursos procedentes contra el acto definitivo.
Afirmó que, en todo caso, la supuesta irregularidad encontrada probada por el Tribunal no tiene la fuerza suficiente para declarar la nulidad total de los actos acusados, pues no constituye un defecto trascendental ni que impida el cumplimiento de la finalidad del acto14, ya que la demandante pudo ejercer su derecho de defensa. Por lo anterior, indicó que la sentencia de primera instancia no fue debidamente motivada.
Manifestó que la CRA no establece formatos de declaraciones ni adelanta trámites de aforo, pues determina la contribución especial con fundamento en un procedimiento reglado. De esta forma, consideró que, si expidiera un acto previo, actuaría con extralimitación de sus funciones, pues el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 únicamente prevé la posibilidad de expedir una resolución general que fija la tarifa del tributo, la cual es publicada, y la liquidación del tributo, que se notifica a los interesados, las cuales garantizan el debido proceso.
Sostuvo que expidió la Resolución Nro. 930 de 2020 con fundamento en el estudio técnico realizado por la Subdirección Administrativa y Financiera, con el que se soportó el cálculo de la tarifa aplicable con la información del SUI. Aseguró que esta resolución, y los actos acusados, constituyen un acto administrativo complejo, por lo que no es exigible a la administración proferir un acto previo, ya que no existe la obligación de hacerlo, sino que hay un procedimiento especial para la determinación de la obligación. Lo anterior se explica también por la naturaleza de la obligación, pues no se trata de un tributo que deba declararse directamente por el contribuyente, caso en el cual tendría razón la expedición de un requerimiento especial como acto previo de fiscalización. Sino que se trata de una contribución que es liquidada directamente por el sujeto activo.
Y en todo caso el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tiene aplicación siempre que no exista un procedimiento especializado. 14 Sobre este punto efectuó la siguiente cita: «JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA en su texto “ACTO ADMINISTRATIVO – Procedimiento, eficacia y validez”(Cfr. Samai del Tribunal, índice 37, página 9»..
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Adujo que el Tribunal exigió la expedición de un acto previo por ser un tributo del modelo coercitivo, pero estos son únicamente aquellos administrados por entidades del orden territorial, de manera que las disposiciones y competencias varían en relación con las aplicables a la CRA.
En línea con lo anterior, el proceso de liquidación de la contribución especial se sujetó a lo regulado en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y por ello no le asiste razón a la demandante, quien alega que se tuvieron que haber tomado como base gravable los componentes señalados en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Invocó como antecedente la sentencia del 17 de marzo de 2022, exp. 24628, C.P. Milton Chaves García, que en un caso similar consideró que no era exigible la expedición de un acto previo.
De otro lado, realizó consideraciones generales sobre el principio de congruencia y destacó que el problema jurídico determinado por el Tribunal no tiene relación con el asunto bajo examen, pues se refirió a actos de naturaleza aduanera proferidos por la DIAN. Oposición a los recursos Las partes no presentaron escritos. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia porque la omisión de un acto previo al de liquidación de la contribución especial vulneró el derecho al debido proceso, así como a los principios de legalidad, equidad y justicia tributaria.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de las Resoluciones Nro. UAE-CRA 526 del 17 de septiembre, Nro. UAE-CRA 841 del 5 de noviembre y Nro. UAE-CRA 919 del 20 de noviembre de 2020, actos proferidos por la CRA para determinar la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, a cargo de Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. por el año gravable 2020. 1.
Sobre la incongruencia de la sentencia y violación al debido proceso La apelante indicó que el problema jurídico planteado en la sentencia de primera instancia no guarda congruencia con el litigio planteado por las partes. Al respecto, la Sala observa que el a quo planteó el problema jurídico que resolvería en los siguientes términos15: “Se discute en este proceso la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN– profirió liquidación oficial por error en la subpartida arancelaria en las declaraciones de importación e impuso una sanción al importador y al intermediario aduanero, a saber: 15 Samai del Tribunal, índice 33, páginas 10 a 11.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Resolución UAE-CRA No. 526 del 17 de septiembre de 2020, por medio de la cual se profiere liquidación oficial de la contribución especial correspondiente al año 2020, a cargo de la demandante. - Resolución UAE-CRA No. 841 del 05 de noviembre de 2020, que decide el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior. - Resolución UAE-CRA No. 919 del 20 de noviembre de 2020, que resuelve el recurso de apelación presentado contra la liquidación oficial.
De los argumentos expuestos en la demanda, la contestación a la misma y en los términos del auto que fijó el litigio, se colige que en esta instancia la litis se centra en establecer: - Si, la Administración vulneró el debido proceso y el derecho de defensa de la contribuyente toda vez que no adelantó un procedimiento previo a la expedición de la liquidación acusada. - Si por efecto de las sentencias de constitucionalidad C – 464 y 484 de 020, y C – 147 de 2021 proferidas por la Corte Constitucional, a la contribución le es aplicable la base de liquidación establecida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, o la prevista en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.” (subraya la Sala).
Como se observa, es cierto que el a quo, inicialmente, planteó el problema jurídico haciendo alusión actos de naturaleza aduanera proferidos por la DIAN. No obstante, de forma inmediata, especifica cuales son los actos objeto de la controversia (expedidos por la CRA). Además, indicó que, para resolver las pretensiones de la demanda, analizaría i) si la omisión en la expedición de un acto previo a la determinación del tributo viola el derecho al debido proceso de la actora, y ii) si la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que regulaba la contribución especial a favor de la CRA, tiene incidencia en la legalidad de los actos de determinación del tributo por el 2020.
Lo anterior demuestra que la sentencia apelada es congruente, pues la simple mención de unos actos de naturaleza aduanera proferidos por la DIAN, corresponde a un error de transcripción, que no impidió estudiar y resolver las pretensiones y los cargos de nulidad propuestos en la demanda. En otras palabras, el yerro del Tribunal no tiene la entidad suficiente para que se generara incongruencia entre las partes motiva y resolutiva de la sentencia, ni para que se presentara una violación al debido proceso de las partes demandante y demandada.
Por lo expuesto, este cargo de la apelación no prospera. 2. Sobre la obligación de expedir un acto previo a la liquidación de la contribución especial Según la apelante, no es procedente la expedición de un acto previo porque el procedimiento especial del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, no lo requiere.
Para resolver, la Sala pone de presente que las sentencias del 17 de marzo de 2022, exp. 24628, C.P. Milton Chaves García, y del 04 de julio de 2024, exp. 27908, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, analizaron si es necesario expedir un acto previo a la determinación de la contribución especial a la que se refiere el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para los años 2018 y 2019.
En esas ocasiones, la Sala explicó que la contribución especial referida era determinada con base en la información financiera que suministra la empresa Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 contribuyente al SUI, por lo que la norma aplicable es el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, la cual no prevé una discusión o un acto previo a la liquidación del tributo.
Teniendo en cuenta que el Tribunal consideró violado el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es útil poner de presente que el artículo 4 ibidem establece que las actuaciones de la Administración pueden iniciarse i) por quien ejerce el derecho de petición en interés general o particular, ii) por quien actúa en cumplimiento de un deber legal o iii) de oficio.
Esta precisión es relevante porque el artículo 35 sólo exige informar el inicio de la actuación al interesado para que ejerza su derecho de defensa en los eventos en que el procedimiento inicia de oficio. Además, se destaca que, cualquiera que sea el motivo del inicio de la actuación, el artículo 42 exige que, antes de adoptar la decisión, la Administración debe dar la oportunidad a los interesados de expresar sus opiniones.
Ahora, como se indicó en la sentencia del 04 de julio de 2024, exp. 27908, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, debido a que la liquidación y recaudo de la contribución parte de la información presentada por los sujetos pasivos al SUI, la actuación inicia con base en el cumplimiento del deber legal del contribuyente de presentar información, lo cual no requiere del acto de comunicación del inicio del trámite al que se refiere el artículo 35 de la Ley 1437 de 2011.
Debe tenerse en cuenta que la garantía del debido proceso del artículo 29 de la Constitución exige adelantar el trámite correspondiente “con observancia de las formas propias de cada juicio”, que en este caso, se insiste, no exigen la expedición de un acto previo de vinculación del sujeto pasivo. En todo caso, la Sala destaca que los derechos de defensa y de contradicción de los prestadores se garantizan a través de dos vías: en primera medida, el hecho de que la contribución se liquide a partir de la información reportada por el propio contribuyente y, en segunda medida, con la interposición de los recursos contra la liquidación que profiere la entidad.
Finalmente, los antecedentes invocados por el a quo no son aplicables al caso puntual, pues se refieren a situaciones de hecho y de derecho diferentes, pues se refieren al impuesto de alumbrado público, a la contribución de contratos de obra pública y a la contribución parafiscal para la promoción al turismo. Con base en lo expuesto, prospera el recurso de apelación. Sin embargo, no es suficiente para negar las pretensiones, pues para ello es necesario estudiar los cargos de la demanda que no han sido objeto de estudio.
De lo contrario, se denegaría el derecho de acceso a la administración de justicia de la actora16. 3. Violación del principio de irretroactividad La demandante sostuvo que los actos acusados son nulos porque liquidan el tributo por la vigencia 2020 con base en la información financiera correspondiente al año 2019, lo que a su juicio desconoce el principio de irretroactividad de la ley tributaria.
Para resolver, la Sala reiterará lo expuesto en los fallos del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, C.P. Milton Chaves García; y del 2 de mayo de 2024, exp. 28345, C.P. 16 Sobre la procedencia del estudio de los cargos de nulidad no resueltos en primera instancia, ver la sentencia del 16 de mayo de 2024, exp. 27888, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Stella Jeannette Carvajal Basto, los cuales guardan similitud fáctica y jurídica con el asunto bajo examen. En la primera de dichas providencias, la Sala sostuvo que «La base gravable de la contribución es el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, que en este caso es anual, y conforme al artículo 338 de la Constitución Política, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que entró a regir el 25 de mayo de 2019, debía aplicarse en el periodo fiscal siguiente (año 2020)» (negrilla del original).
En la segunda, la Sala concluyó que «la resolución acusada tomó como base, hechos económicos ocurridos durante el periodo de entrada en vigor de la ley (2019), por lo cual, dicho acto se anuló, por vulnerar el principio de irretroactividad tributaria». Habiendo hecho las anteriores precisiones, la providencia del 2 de mayo de 2024, exp. 28345, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, consideró lo siguiente: «En el caso concreto, la SSPD liquidó la contribución especial a cargo de la demandante por el año 2020, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, con la información del año gravable anterior (2019), y no con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como correspondía. Así las cosas, siguiendo el precedente de la Sala en casos análogos, en vista de que la SSPD liquidó la contribución cuestionada (2020) con base en información (hechos) del mismo año en el cual se expidió la citada Ley 1955 (2019), se vulneró el principio de irretroactividad tributaria.
Así pues, comoquiera que en el sub examine la actora reclama la vulneración al principio de irretroactividad tributaria, que no existe cosa juzgada sobre este punto y que los actos acusados se sustentaron en la referida resolución para liquidar la contribución, la Sala inaplicará por inconstitucional el artículo 2. º de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, por ser contrario al inciso final del artículo 338 y al artículo 363 de la Carta, este último que proscribe la aplicación retroactiva de las leyes tributarias y, en consecuencia, declarará la nulidad de los actos administrativos que liquidaron la contribución a la actora por el año 2020.
Al proceder el cargo de nulidad, la Sala se releva de estudiar los demás cargos de apelación» (subraya la Sala). Vale la pena aclarar que en los antecedentes traídos a colación la Sala se refirió a la Resolución Nro. 241 de 2020 y a la Resolución Nro. 20201000033335 del mismo año, actos proferidos por la CREG y la SSPD, respectivamente, para fijar la tarifa de la contribución especial del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para la vigencia 2020.
Entonces, si bien en dichos antecedentes no se analizó directamente la contribución especial que se debe pagar a la CRA, los mismos son aplicables al presente caso, por tratarse de normas que reglamentan el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Por lo expuesto, este cargo de la demanda prospera, motivo por el que se confirmará la nulidad decretada en primera instancia, sin que sea necesario estudiar los demás cargos propuestos por la actora. 4.
Condena en costas A la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 8) del Código General del Proceso, no habrá condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, por no encontrarse probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 25000-23-37-000-2021-00156-01 (28610) Demandante: Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 FALLA 1.
Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el 25 de enero de 2024, pero por los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. 2. Sin condena en costas en esta instancia Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salva el voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador