CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandado: Eladio Díaz Pava Vinculado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 y otros Asunto: Medida cautelar; incompatibilidad pensional; y, apelación fallida Auto interlocutorio __________________________________________________________________ Asunto Se pronuncia la Sala sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra el auto del 5 de diciembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F que negó la solicitud de medida cautelar. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 9088 del 26 de abril de 2002, expedida por el Instituto de Seguros Sociales4, mediante la cual se reconoció al demandado una 1 En adelante Colpensiones 2 En adelante UGPP. 3 En adelante CPACA. 4 En adelante ISS. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones pensión de vejez efectiva a partir de 1 de octubre de 2001, por considerar que esa prestación resulta incompatible con la pensión de vejez reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social5, hoy Ugpp a través de la Resolución 7211 del 15 de abril de 1998, efectiva a partir del 14 de enero de 1996. 2.

En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la devolución de los dineros pagados al demandado por concepto de mesadas, retroactivo y aportes en salud desde su ingreso en nómina y hasta la cesación de ese pago; ii) el reconocimiento y pago de la indexación de las sumas que se reconozcan a favor de Colpensiones; iii) el reconocimiento y pago de los intereses a que haya lugar; y iv) la condena en costas a cargo de la parte demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: 3.1. Cajanal a través de la Resolución 7211 del 15 de abril de 1998 reconoció al demandado una pensión de vejez, efectiva a partir del 14 de enero de 1996 en cuantía de $332.418.43, de conformidad con la Ley 33 de 1985. 3.2. El ISS mediante la Resolución 9088 del 26 de abril de 20026, reconoció a Eladio Díaz Pava una pensión de vejez efectiva a partir del 1 de octubre de 2001, equivalente a $1.231.006, con fundamento en un total de 787 semanas cotizadas y un ingreso base de liquidación de $2.051.676, con tasa de remplazo del 60%, de conformidad con el Decreto 758 de 1990. 3.3.

Ambos reconocimientos pensionales tuvieron en cuenta iguales tiempos públicos, razón por la cual, resultan incompatibles entre sí. 3.4. El ISS no tuvo en cuenta que Eladio Díaz Pava ya tenía reconocida una pensión por parte de Cajanal que cubría igual contingencia, esto es la vejez; en ese sentido, el demandado disfruta de dos asignaciones del Estado que resultan incompatibles. 3.5.

Ambas prestaciones pensionales se causaron con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 «ya que el estatus pensional con CAJANAL hoy UGPP fue del 14 de enero de 1996, y el estatus pensional ante el ISS hoy Colpensiones es del 14 de enero de 2001». 3.6. Colpensiones pidió la autorización al demandado para revocar el acto 5 En adelante Cajanal. 6 Reconocida a partir del 1 de octubre de 2001. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones administrativo enjuiciado; sin embargo, él se opuso, razón por la cual se remitió el caso a la Dirección de Procesos Judiciales de la Gerencia de Defensa Judicial de la Vicepresidencia de Operaciones del Régimen de Prima Media de la entidad, para que iniciara las acciones pertinentes. 1.2.

Medida cautelar de suspensión provisional 4. Colpensiones solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado con fundamento en lo siguiente: 4.1. El acto demandado vulnera lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política y el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, al permitir que Eladio Díaz Pava reciba de forma simultánea dos pensiones financiadas con recursos estatales. 4.2.

La resolución enjuiciada desconoció que ya existía una prestación reconocida por Cajanal, lo que hacía improcedente otorgar un segundo beneficio de igual naturaleza sin realizar ningún tipo de verificación o limitación. 4.3. De persistir los efectos del acto administrativo demandado «se seguirán pagando mesadas a una persona que no puede percibir una pensión de vejez por parte de Colpensiones, por ser beneficiaria de una prestación por parte de Cajanal hoy UGPP y muy difícilmente se podrán recuperar los dineros pagados al demandado, causando con ello, graves y enormes perjuicios a la Entidad, afectando la estabilidad financiera del sistema general de pensiones». 1.3.

Admisión de la demanda y traslado de la medida cautelar 5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 2 de diciembre de 2021 i) admitió la demanda; ii) dispuso notificar personalmente el auto admisorio a Eladio Díaz Pava y al Ministerio Publico; y iii) vinculó al proceso a la Ugpp como tercero interesado. 6. En auto de igual fecha se corrió traslado de la medida cautelar por el término de 5 días. 1.4.

Pronunciamiento respecto de la medida cautelar 7. Comoquiera que no fue posible notificar al demandado, el a quo le asignó un curador ad litem a efectos de que representara sus intereses dentro del proceso. El curador se opuso a la solicitud de medida cautelar y sostuvo que «la suspensión provisional del acto acusado, solicitada por la accionante es tardía, pues con ello se pretende atacar los efectos de una actuación que se ha consolidado por décadas, 4 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones materializando un derecho adquirido del actor, por lo cual, la eventual suspensión podría afectar la confianza legítima de mi representado en cuanto fue la misma administración, que hoy pretende la suspensión de su actuar por la vía judicial, la que años atrás le confirió el derecho». 8.

La Ugpp no se pronunció. 1.5. Auto que negó la medida cautelar – decisión apelada 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 5 de diciembre de 2024 negó la solicitud de medida cautelar en atención a las consideraciones que a continuación se exponen: 9.1. Los «servicios» considerados por Cajanal para el reconocimiento pensional provienen de entidades de carácter público, mientras que los tenidos en cuenta por el ISS corresponden a entidades del sector privado. 9.2.

Aunque la entidad demandante sostiene que las pensiones son incompatibles y que el accionado percibe una doble asignación del tesoro público, de las pruebas obrantes en el proceso no se desprende que esas prestaciones correspondan a iguales tiempos de servicio público. 9.3. No se acreditan los requisitos ni la necesidad para que proceda la medida cautelar de suspensión provisional solicitada pues no obra prueba suficiente que permita establecer con precisión que ambas pensiones tienen su origen en recursos públicos que justifiquen la anulación del reconocimiento pensional.

Asimismo, porque la suspensión solicitada podría afectar el mínimo vital del demandado y desconocer el principio de confianza legítima. 9.4. La decisión adoptada no implica prejuzgamiento del asunto, toda vez que la controversia planteada deberá resolverse con base en los argumentos de las partes y en las pruebas que se decreten y practiquen a lo largo del proceso, lo que permitirá adoptar una decisión de fondo integral. 1.6.

El recurso de apelación 10. Colpensiones presentó recurso de apelación contra el auto que negó la medida cautelar. Al respecto, señaló lo siguiente: 10.1. La Constitución Política de Colombia faculta a la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo la competencia para suspender provisionalmente, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación judicial. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones 10.2.

El CPACA amplió las atribuciones del juez contencioso-administrativo para controlar el actuar de la administración a través del estudio de las medidas cautelares. 10.3. De conformidad con el artículos 229, 230 y 231 del CPACA i) las medidas cautelares pueden decretarse en todos los procesos declarativos, a petición de parte debidamente sustentada, para proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia; ii) la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento; iii) las medidas pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión; y iv) cuando se pretende la nulidad de un acto, la suspensión provisional procede si la violación de las disposiciones invocadas en la demanda surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 10.4.

Bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo, la procedencia de las medidas cautelares estaba supeditada a que la contradicción del acto con las disposiciones invocadas fuera manifiesta, es decir, que pudiera advertirse mediante una confrontación directa con el acto mismo o con documentos públicos. En consecuencia, se excluía cualquier análisis o valoración compleja por parte del operador judicial, pues la transgresión debía resultar evidente sin necesidad de un esfuerzo interpretativo. 10.5.

El acto administrativo demandado otorga un derecho económico que genera una afectación significativa al patrimonio público, en tanto interés general. La resolución demandada presenta una evidente contrariedad con las normas superiores invocadas, al reconocer una pensión de vejez «sin tener derecho a esta en los términos dados por Colpensiones». 10.6.

El acto demandado causa un perjuicio al erario público, pues compromete recursos que debían destinarse legítimamente al pago de otras prestaciones, en detrimento de principios como el interés general, la moralidad administrativa y la igualdad, así como de los deberes sociales que corresponden al Estado. Si bien el derecho a la seguridad social y sus conexos son irrenunciables, también lo es el deber del Estado de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional; por esta razón, la irrenunciabilidad de este derecho no puede servir de pretexto para legitimar pagos pensionales contrarios a la Constitución y la ley, que comprometen indebidamente recursos públicos en perjuicio de la colectividad. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones 1.7.

Traslado y concesión del recurso de apelación 11. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca corrió traslado del recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra el auto que negó la medida cautelar; pese a ello, las partes no se pronunciaron. 12. El a quo concedió el recurso de apelación el 27 de mayo de 2025. En consecuencia, remitió el expediente a esta Corporación para lo de su competencia. 2.

Consideraciones 2.1. Problema jurídico 13. En primer lugar, se deberá determinar si ¿los argumentos expuestos por la entidad demandante son congruentes con la decisión del a quo que negó la solicitud de medida cautelar? En caso de que el interrogante anterior sea afirmativo, se deberá establecer si ¿es procedente decretar la medida cautelar presentada por Colpensiones consistente en la suspensión provisional de la Resolución 9088 del 26 de abril 2002, mediante la cual se reconoció una pensión de vejez a Eladio Díaz Pava? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo 14. El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 15.

En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo 7 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer». 16.

Esta normativa, en el artículo 231, señaló los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado estableció una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de estos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». 8 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones 17.

De las normas antes analizadas7 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos8.

Veamos: 17.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo9;

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio10. 17.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia11; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda12. 17.3.

Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias 7 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 8 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 9 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 11 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda13 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud14; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios15. 17.4.

Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes - medidas cautelares positivas16- a la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios17. 18.

Debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 2.2.2. El principio de la doble instancia, el marco del recurso de apelación y la apelación fallida 13 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 14 Artículo 231, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011. 15 Artículo 231, inciso 2, de la Ley 1437 de 2011. 16 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 17 Artículo 231, inciso 3, numerales 1 a 4, de la Ley 1437 de 2011. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones 19.

El principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31 de la Carta Política18, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada, salvo las excepciones que consagre la ley. Esta garantía del derecho de impugnación, como posibilidad de controvertir una decisión judicial, exige la presencia de un superior funcional, quien participa como autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa. 20.

El principio de la doble instancia para fallos y algunas decisiones interlocutorias que se adoptan dentro de un proceso judicial encierra una de las más altas garantías establecidas en la Carta Superior, por ello, es deber del juez, salvo las excepciones expresamente consignadas por el legislador, procurar su realización y plena efectividad como garantía de los derechos de impugnación y de contradicción. 21.

No obstante, el acceso al mencionado derecho no opera de manera deliberada. Por ello, el legislador ha establecido algunos requisitos de oportunidad y procedencia para su efectividad que deben ser satisfechos a cabalidad, so pena de que el recurso de apelación fracase, requisitos que dentro del procedimiento contencioso administrativo quedaron preceptuados en los artículos 24319, 24420 y 24721 del CPACA.

El primero, prevé que serán apelables las sentencias de primera 18 «Artículo 31. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. […]» 19 «Artículo 243. Apelación. Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia…» 20 Artículo 244.

Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2.

Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá. interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. […] 4. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». 21«Artículo 247.

Trámite del recurso de apelación contra sentencias. Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las sentencias dictadas en audiencia. […] 11 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones instancia dictadas por los jueces y tribunales administrativos, así como algunos autos que, por su importancia en el proceso judicial, resultan ser susceptibles de este medio de impugnación; el segundo y el tercero establecen la oportunidad y el trámite bajo el cual ha de surtirse la apelación de autos y sentencias respectivamente. 22.

Por su parte, el Código General del Proceso, aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 306 del CPACA, precisa los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, en los siguientes términos: «Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia […]. […] Artículo 322.

Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: […] 3. En el caso de la apelación de autos, el apelante deberá sustentar el recurso ante el juez que dictó la providencia, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, o a la del auto que niega la reposición. Sin embargo, cuando la decisión apelada haya sido pronunciada en una audiencia o diligencia, el recurso podrá sustentarse al momento de su interposición. Resuelta la reposición y concedida la apelación, el apelante, si lo considera necesario, podrá agregar nuevos argumentos a su impugnación, dentro del plazo señalado en este numeral.

Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.

Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada. […]». 3. Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior. Recibido el expediente por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos. 4.

Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. […] 7. La sentencia se dictará dentro de los veinte (20) días siguientes. En ella se ordenará devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento». 12 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones 23.

Una lectura sistemática de las anteriores normas lleva a concluir que, al sustentar la apelación, ya sea contra una sentencia o un auto interlocutorio, el recurrente debe señalar al ad quem las inconformidades frente a la decisión del a quo para que el superior revise los posibles errores en que se haya podido incurrir en la primera instancia. Frente al punto, la jurisprudencia se ha referido a la carga procesal de indicar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, para precisar22: «Esta Corporación ha sostenido que la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el recurso de apelación. Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la non reformatio in pejus (art. 31 de la Constitución Política y 328 del C.G.P), y en segundo, por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido, a su vez, por los juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Así pues, al ad quem le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primera instancia que no fueron objeto de impugnación, como quiera que los mismos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo tanto, debe decirse que, frente a dichos aspectos, termina por completo la controversia […]» 24.

En ese orden, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia lógica ni jurídica con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. Ello materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual, los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso. 25.

También resulta importante hacer referencia al artículo 328 del CGP el cual establece la competencia del superior en los siguientes términos: «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de marzo de 2017, radicación: 08001-23-31-000-2006-00420-01(1832-15). 13 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 26.

En esas condiciones, debe concluirse que la competencia del superior se supedita o limita al estudio de aquellos argumentos que fueron expuestos por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida.

Frente al punto, esta sección ha explicado lo siguiente: «[…] Se debe precisar, a la altura de lo enunciado, que al no respetar el principio de congruencia el recurso de apelación presentado por el apoderado del Ministerio de Educación frente a la sentencia de primera instancia, la apelación es fallida y por consiguiente se tiene por no presentado.

Lo anterior por cuanto el recurso de apelación demarca la competencia del juez de segunda instancia y, por lo mismo, cuando los fundamentos de la apelación son extraños al debate del sub judice por no corresponder a los mismos hechos analizados por el a quo, se entiende como una apelación fallida, según lo ha sostenido el Consejo de Estado, así: […] En conclusión, se observa que los argumentos esgrimidos por el recurrente como sustentación del recurso, en verdad, no están dirigidos contra el fondo de la sentencia apelada, por no corresponder al caso que se juzga, lo cual impide en el fondo desatar la apelación, es decir, ésta resulta fallida porque es imposible confrontar la sentencia con una apelación de la misma que no lo es.

Así, realmente no existe apelación de la sentencia. Y esta situación impide conocer de fondo el caso por la vía de la apelación. […]»23. 27. Así las cosas, resulta evidente que al juez de segunda instancia solo le es permitido estudiar un recurso de apelación en el marco de los argumentos de inconformidad y en esa medida «el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de lo resuelto»24. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicado: 19001-23-33-000-2013-00214-01 (1392-2016). 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 11 de julio de 2024, radicado: 81001-23-33-000-2017-00016-01 (6406-2023). 14 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones 2.3.

Caso en concreto 28. En el presente asunto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 5 de diciembre de 2024, negó la solicitud de medida cautelar presentada por la entidad demandante de conformidad con los argumentos que a continuación se transcriben in extenso: «En el presente asunto, se observa que los servicios que se tuvieron en cuenta por CAJANAL para el reconocimiento pensional provienen de entidades de origen publico mientras que los servicios tenidos en cuenta por el ISS corresponden a entidades del sector privado.

Ahora, tal como se indicó en precedencia, COLPENSIONES al sustentar la solicitud de medida cautelar sostiene que los actos demandados fueron irregulares, porque CAJANAL y el ISS tuvieron en cuenta los mismos tiempos de servicio para reconocer las pensiones al señor DÍAZ PAVA. Revisados los actos de reconocimiento y reliquidación de la pensión se observa que si bien la entidad afirma que las pensiones son incompatibles y que el señor DÍAZ PAVA percibe una doble asignación del Tesoro Público, lo cierto es que de las pruebas obrantes en el proceso no se evidencia que dichas prestaciones hubieran sido reconocidas respecto de los mismos tiempos de servicio público.

De esta manera, con fundamento en lo anotado en precedencia, como quiera que no se cuenta con una prueba que permita de forma precisa establecer que ambas pensiones tienen su origen en recursos de índole público que permita anular el reconocimiento pensional del demandado y teniendo en cuenta además las implicaciones que con los pocos elementos con que se cuenta en esta etapa conllevaría la suspensión de los actos demandados, que podrían afectar los derechos al mínimo vital del demandado, así como desconocer el principio de confianza legítima, no se acredita el cumplimiento de los requisitos ni necesidad para que proceda la medida cautelar de suspensión provisional formulada.

Se precisa que lo anterior no implica prejuzgamiento del asunto, pues la controversia planteada en la demanda deberá resolverse con los argumentos que brinden las partes en las demás etapas procesales de la instancia, así como las pruebas que se decreten y se recauden en el transcurso de la misma, lo que permitirá decidir de forma integral». 29.

De lo anterior, se concluye que el a quo negó la medida cautelar solicitada por encontrar que: i) del acto administrativo demandado no se advierte a primera vista una contrariedad manifiesta por cuanto los tiempos cotizados para la pensión reconocida por el ISS y la reconocida por Cajanal provienen de vinculaciones diferentes; ii) no existe suficiente material probatorio que permita establecer la incompatibilidad pensional alegada por la demandante; iii) la medida cautelar podría afectar el mínimo vital del demandado y desconocería el principio de confianza legítima; iv) no se acreditaron los requisitos para acceder a la medida cautelar solicitada; y v) resulta necesario resolver la controversia con los argumentos y 15 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones pruebas que se brinden durante el resto del trámite procesal. 30.

Por su parte, Colpensiones en el recurso de apelación se limitó a: i) exponer los elementos, tipos y finalidades de las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo; ii) señalar que el acto demandado había reconocido un derecho a favor del demandado que genera una afectación significativa al patrimonio público, en tanto interés general; iii) señaló de manera genérica que el acto demandado «reconoció una pensión de vejez sin tener derecho a esta en los términos dados por Colpensiones»; iv) el acto enjuiciado causa un perjuicio al erario público, pues compromete recursos que deben destinarse legítimamente al pago de otras prestaciones, en detrimento del interés general; v) es deber del Estado garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional; y vi) la irrenunciabilidad del derecho pensional no puede servir de pretexto para legitimar pagos contrarios a la Constitución y la ley que comprometen indebidamente recursos públicos en perjuicio de la colectividad. 31.

En esas condiciones, una confrontación de los argumentos contenidos en el recurso de apelación respecto de lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca permite establecer que no existe congruencia entre uno y otro. 32. En efecto, si bien la entidad demandante señaló que se debía acceder a la solicitud de medida cautelar, lo cierto es que sus argumentos no se enfocaron en cuestionar las razones del a quo para negarla; es decir, no se presentó argumento alguno que permitiera observar que, a diferencia de lo indicado por el tribunal administrativo i) la solicitud de suspensión provisional sí cumplía con los requisitos legales para su decreto ii) el acto enjuiciado si resultaba ser incompatible con el de reconocimiento pensional proferido por Cajanal; iii) que de accederse a la medida cautelar no se causaría un perjuicio al mínimo vital del demandado ni se contrariaría la confianza legítima; y iv) que si existe suficiente material probatorio para estudiar la medida cautelar pedida en la demanda. 33.

Cabe resaltar que la apelación interpuesta por Colpensiones, además de resultar incongruente frente a los argumentos expuestos por el a quo, incumple la carga argumentativa propia de esta clase de actuaciones. En efecto, un examen integral del escrito permite advertir que lo planteado corresponde a alegaciones genéricas e imprecisas, que podrían formularse indistintamente contra cualquier auto que niegue una medida cautelar de suspensión provisional respecto de un acto de reconocimiento pensional. 34.

En ese contexto, esta Sala no puede entrar a resolver una apelación que carece de argumentos concretos que posibiliten un verdadero ejercicio dialéctico entre las 16 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones razones expuestas por el a quo y las invocadas por la parte apelante.

De lo contrario, se desvirtuaría la finalidad propia del recurso de apelación. 35. En consecuencia, comoquiera que el recurso de apelación tiene como finalidad que el superior revise la decisión de primera instancia a partir de los reparos formulados por la parte recurrente, y en este caso no existe congruencia entre los fundamentos expuestos para negar la medida cautelar y los argumentos de la entidad demandante, se concluye que la apelación es fallida.

Por ello, ante la imposibilidad de realizar un análisis de fondo, la decisión de primera instancia se mantendrá incólume. 3. Conclusión 36. Con fundamento en los anteriores razonamientos, se concluye que no es procedente examinar los argumentos expuestos por el a quo en la primera instancia, en la medida en que no existe congruencia entre los consignados en el recurso de apelación presentado por la demandante y aquellos señalados en la decisión controvertida. 37.

En esas condiciones, se concluye que la apelación resulta fallida y, por lo tanto, se dejará incólume la decisión contenida en el auto del 5 de diciembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la solicitud de medida cautelar. En mérito de lo expuesto, la Sala

RESUELVE

Primero. Declarar fallida la apelación presentada por Colpensiones, en atención de lo señalado en la parte considerativa de este proveído. Segundo. Dejar incólume la decisión contenida en el auto del 5 de diciembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Tercero. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso.

Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00904-01 (1655-2025) Demandante: Colpensiones Quinto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS