Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 19 de mayo de 2025 Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: La accionante enjuició las providencias que negaron las pretensiones de su demanda de reparación directa. Alegó que ambas instancias valoraron de forma incorrecta las pruebas y aplicaron de manera inadecuada la jurisprudencia de lo contencioso administrativo sobre los daños padecidos por operadores subcontratados en una obra pública.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Paula Andrea Moncada Marín contra el Juzgado 7 Administrativo de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados 1.1. Posición de la parte actora 1. El 4 de marzo de 2025, Paula Andrea Moncada Marín, mediante apoderado judicial, presentó una acción de tutela contra el Juzgado 7 Administrativo de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, por la presunta vulneración de su derecho al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, al considerar que las Sentencias de 21 de agosto de 2020 y 22 de agosto de 2024, dictadas, respectivamente, por las autoridades judiciales accionadas, en el proceso de reparación directa No. 66001-33-33-006-2016-00291-00/01, incurrieron en un defecto fáctico y en un desconocimiento del precedente. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 13 “1.Declarar que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, en las sentencias de (21) de agosto de dos mil veinte (2020) y del 26 de agosto de 2024 (sic), respectivamente, confirmo la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado séptimo Administrativo de Pereira, negando las pretensiones, en el proceso en acción de Reparación Directa en contra del Municipio de Pereira y del Aeropuerto Internacional Matecaña, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y el acceso a la Administración de Justicia; dado, que en ambas sentencias de primera y segunda instancia es ostensible la manera como los falladores, hierran en la apreciación de los hechos de la demanda, desconoce normas y el precedente jurisprudencial del Honorable Consejo de Estado aplicables a establecer la declaración de la falla en el servicio del ente territorial demandado, como, de la responsabilidad a responder por parte de las llamadas en garantía. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración se proceda a: 2.1. Conceder a los actores el amparo de los derechos fundamentales a la Igualdad, al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia. 2.2. Se decrete dejar sin efecto las providencias proferidas por el juzgado séptimo administrativo del Circuito de fecha (21) de agosto de dos mil veinte (2020) y la del Tribunal De Lo Contencioso Administrativo De Risaralda, del día treinta y uno (26) de agosto de 2024 (sic). 2.3.
Se ordene al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, según corresponda, proferir fallo donde objetivamente se condene administrativamente y solidariamente al Municipio de Pereira y al Aeropuerto Internacional Matecaña y a las llamadas en garantía por la falla o fallas probadas en el proceso. 2.4. Se ordene condenar solidariamente a los demandados a indemnizar por los perjuicios deprecados en la demanda. 2.5.
Se ordene pagar las indemnizaciones a las aseguradoras llamadas en garantía la Previsora Compañía de Seguros, llamada en garantía del municipio de Pereira y el Aeropuerto Internacional Matecaña, compañía aseguradora de Fianza Confianza llamada en garantía por parte del consorcio JMO 2014, en las proporciones que le corresponda a cada una. 2.6.
Se ordene, indemnizar integralmente a los actores por los perjuicios materiales e inmateriales de acuerdo a los lineamientos establecidos por la jurisprudencia, como referencia para conceder esta clase de compensaciones conforme a la verdadera identidad del daño”. 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se identificaron los siguientes: 4. 1) El 19 de mayo de 2014, el municipio de Pereira suscribió el contrato de obra 1681 con el Consorcio JMO 2014 para la conformación de terrenos en las franjas de pistas y la zona RESA en la cabecera 26 y áreas complementarias del Aeropuerto Internacional Matecaña. El 22 de mayo de 2014, el municipio firmó el contrato 1685 con la sociedad Hernández Pantoja S.A.S. para la interventoría de dicha obra.
En desarrollo del proyecto, el consorcio subcontrató a Gustavo Alexi González para ejecutar los movimientos de tierra, incluida la disposición del material sobrante en Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 13 escombreras autorizadas por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, tarea para la cual se utilizó la volqueta de Nora Lucía López Aguirre. 5. 2) El 29 de septiembre de 2014, el conductor de la volqueta, John Jaime Rúa Jiménez, falleció tras un accidente en la escombrera El Otoño, cuando el terreno cedió y el vehículo rodó por un abismo. 6. 3) La familia del conductor2 y la propietaria del vehículo presentaron demandas de reparación directa en las que alegaron la omisión de medidas de seguridad y vigilancia tendientes a minimizar los riesgos de las labores de descarga en la escombrera.
Los procesos se acumularon mediante la providencia de 5 de julio de 2017 3. 7. 4) El 21 de agosto de 2020, el Juzgado 7 Administrativo de Pereira, mediante sentencia, negó las pretensiones de la demanda. Señaló que, cuando el trabajador contribuye a la creación del riesgo derivado de una actividad peligrosa —como la remoción de tierra—, el título de imputación aplicable es la falla probada del servicio y no el régimen de riesgo excepcional, el cual solo procede frente a terceros, conforme a la jurisprudencia4.
Además, descartó la valoración de las fotografías por no estar acompañadas de elementos que permitieran establecer con certeza las condiciones de modo, tiempo y lugar en que fueron tomadas. 8. Concluyó que el daño ocurrió en un predio privado, por lo que no era imputable al municipio ni al aeropuerto. Aplicó el régimen de falla probada del servicio y determinó que no se demostró una omisión atribuible a las entidades públicas, pues “las garantías de las condiciones de seguridad para el descargue del material al interior de la Escombrera el Otoño corresponden a esta última y se tornan inimputables a las entidades demandadas en mención”.
Se abstuvo de pronunciarse de los llamados en garantía, porque no se declaró la responsabilidad. 9. 5) La parte accionante interpuso recurso de apelación contra dicha decisión. Afirmó que no se estudió la responsabilidad de los llamados en garantía. Reprochó que no se hubieran resuelto las excepciones 2 Paula Andrea Moncada Marín, Michell Rúa Moncada, Jaime Alberto Rúa Restrepo, María Eduviges Jiménez Vélez, Luz Yaned Ortiz Jiménez, Edison Smith Ortiz Jiménez, Sandra Patricia Ortiz Jiménez, Blanca Milena Ortiz Jiménez y Ángel Hernando Ortiz Jiménez. 3 Auto de 5 de julio de 2017 “Decretar la acumulación del proceso radicado No. 66001-33-33-006-2016-00360-00 al radicado No. 66001-33-33-006-2016-00291-00, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído”. 4 Se trascribe: “Reiteración jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección 3B. Providencia del 5 de diciembre de 2016. Rad. 17001-23-31-000-2005-00276-01(38371). Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2009, Exp No.16689. Posición reiterada en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, fallo del 6 de 2012, Radicación: 52001233100019990111301 (24592); y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, fallo del 24 de julio de 2013, Radicación número: 44001-23-31-000-2001-00706- 01(25640)”.
Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 13 planteadas por las demandadas y las llamadas en garantía, a pesar de haber anunciado que serían estudiadas.
Cuestionó que no hubiera realizado en forma debida un juicio de responsabilidad, pues la jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Risaralda5 y del Consejo de Estado6 obliga a las autoridades a responder por los daños derivados de obras públicas, incluso si son ejecutadas por contratistas. 10. Sostuvo que de las pruebas listadas en el fallo se dejaron “por fuera del análisis las pruebas que contenían la información que determinaban la existencia de la falla del servicio”.
Señaló que existía un “manto de duda”, porque no hubo claridad si se probó, o no, el hecho de un tercero, pues no se demostraron los responsables de la muerte de la víctima. Afirmó que, si la entidad debía acudir a terceros para ejecutar una obra pública, por no contar con la infraestructura necesaria, debía ser responsable de todo lo que se desarrollara derivado de la obra. 11.
Argumentó que, al ser la obra pública ejecutada por terceros, las entidades demandadas seguían siendo responsables. Indicó que no se cumplió con el programa de seguridad y salud en el trabajo exigido por la normativa vigente, ni con las condiciones impuestas en la autorización ambiental de la escombrera expedida por la CARDER. Tampoco se acreditaron las capacitaciones para trabajar en la escombrera, solo para trabajar en el aeropuerto.
Señaló omisiones del consorcio, la interventoría y el municipio frente al control del sitio de disposición final del material. 12. 6) Mediante la Sentencia de 22 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la decisión apelada. Determinó que la falla del servicio era el titulo aplicable para los operadores que ejecutan una obra pública7.
Concluyó que “el consorcio JMO 2014, en calidad de contratista del municipio de Pereira, fue diligente en la implementación de medidas de prevención de riesgos laborales, las cuales fueron impartidas a los trabajadores que ejecutarían materialmente la obra, así como a los conductores de los vehículos que tenían su cargo el transporte de material sobrante que debía ser depositado en la escombrera el Otoño, en aras de minimizar los riesgos, que representaba su labor”. 13.
A pesar de los argumentos de la parte apelante, el Tribunal sostuvo que, si bien el contrato de obra asignaba al contratista la obligación de disponer el material sobrante en una escombrera autorizada, esto no 5 “Rad. 66001-23-31-001-2011-00091-00”. No se indica fecha exacta de la providencia. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencias de noviembre 28 de 2002, Rad. 17001-23-31-000-1993-9051-01 (14397) y de 13 de febrero de 2003, Rad. 12654. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia 30 de enero de 2012, Radicado 17001-23-31-000-1999-00092-01(22748).
También, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 20 de septiembre de 2007. Radicado: 08001-23-31- 000-1991-06256-01(21322). Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 13 implicaba que debiera garantizar las condiciones de seguridad y salud en el trabajo dentro de dicha escombrera, pues aquella no constituía un centro de trabajo cubierto por el contrato de interventoría. Con base en la declaración del señor James de Jesús Cano Ruiz, profesional en salud ocupacional vinculado a la firma interventora Hernández y Pantoja, se precisó que la responsabilidad en materia de seguridad se limitaba al acompañamiento hasta el ingreso del vehículo a la escombrera.
A partir de ese punto, dicha responsabilidad correspondía al propietario del lugar 14. Afirmó que el daño no era atribuible a las entidades demandadas en relación con las observaciones del informe técnico de la CARDER, ya que la autorización para operar la escombrera no fue revocada. Por lo tanto, se descartó la supuesta omisión señalada por el recurrente sobre la selección del proveedor del servicio. 15.
Por último, concluyó que “no es posible estructurar la responsabilidad de la demandada a partir de una supuesta omisión en la prevención del accidente, cuando no se demostró que la causa del siniestro fuera la omisión de la parte demandada por la falta de control y mantenimiento de las condiciones en que funcionaba la escombrera donde se efectuaba la disposición final del material sobrante de la obra que se realizaba en el Aeropuerto internacional Matecaña”.
En ese sentido, determinó que la parte demandante incumplió su carga probatoria, porque no acreditó la relación causal entre el daño y la conducta de las demandadas. 16. Como fundamento de la vulneración de sus derechos, la parte actora sostuvo que la Sentencia de 21 de agosto de 2020, dictada por el Juzgado 7 Administrativo de Pereira y la Sentencia de 22 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrieron en defecto fáctico, al valorar inadecuadamente las pruebas, y en desconocimiento del precedente, al no aplicar la jurisprudencia sobre daños sufridos por operadores subcontratados en obras públicas. 17.
Señaló que las providencias enjuiciadas incurrieron en un defecto fáctico por “falta de valoración a lo informado en los hechos de la demanda, la [apreciación] equivocada de normas y actos administrativos en donde desconoce de manera flagrante la contratación de terceros privados para la ejecución de obra pública”. 18. Afirmó que se probó que las entidades demandadas no cumplieron con su deber de exigir el cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo, especialmente lo establecido en la Ley 1562 de 2012, los decretos reglamentarios, y el Manual de Interventoría del municipio de Pereira (Decreto 1461 de 2010).
Indicó que no se evaluó la idoneidad del Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 13 proveedor del servicio —la escombrera El Otoño—, pese a que no ofrecía condiciones mínimas de seguridad, como quedó registrado en informes de la CARDER. 19.
Reiteró que el incumplimiento de los deberes del municipio concurrió en la causación del daño, “en la medida que no tomó correctivos para impedir que el particular que iba a servir de proveedor de servicios ejercía una actividad sin los más mínimos requerimientos de seguridad y bajo riesgo adicional. Como lo citamos en la apelación ante el juzgado de instancia”. 20.
Respecto del desconocimiento del precedente sostuvo que las providencias enjuiciadas desconocieron la “nutrida jurisprudencia de la forma en que contrata la administración pública para llevar a cabo las obras públicas y la cadena de contratos de que se deben realizar para la ejecución de las mismas, y como simplemente se indica que la muerte del señor Rua, sucede en predio privado y que por lo tanto no son responsables los demandados en la muerte de su trabajador8”.
Adicionalmente, señaló que el tribunal no trató “ninguno de los puntos del recurso de apelación y simplemente concluye diciendo que no estuvo probado el nexo de causalidad”. 21. Expresó que “la interpretación que se da de la jurisprudencia multi citada, la escombrera que servía de proveedor del servicio depósito del material sobrante de la obra del aeropuerto, pese a ser privada, constituía el último extremo de la cadena de contratación como se ha explicado tantas veces, esto es, municipio de Pereira, Aeropuerto Matecaña, Consorcio JMO2014, este a su vez contrataba a un tercero que desarrollara el contrato de depósito de material, y esto es porque la administración no tiene un lugar exclusivo para este tipo de depósito y por lo tanto debe contratar con este proveedor, que se le pagaba con el presupuesto del contrato, y no es viable que se indique y se tome como cierto, que la administración respondía hasta la puerta de la escombrera y que de ahí para allá, estos conductores que hacían parte de la obra, le correspondía a la escombrera la cobertura en materia de seguridad y salud en el trabajo, y es de entender que la escombrera no tenían ningún vínculo laboral con estos trabajadores, y quien los capacito fue el aeropuerto y el consorcio en el tema de seguridad”. 1.2.
Posición de la parte accionada y demás vinculados9 8 Para fundamentar este aspecto, citó las siguientes sentencias (se trascribe) “Consejo de Estado, Sección Tercera (…) seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008), Radicación número: 66001-23-31-000-1996-03099-01(14443), Actor: AGROLACTEOS S.A (…) [y] Sentencia de 26 de septiembre de 2002, exp: 14.122.”. 9 Mediante Auto de 10 de marzo de 2025, el despacho ponente (1) admitió la acción de tutela, (2) tuvo como demandado al Tribunal Administrativo de Risaralda y al Juzgado 7 Administrativo de Pereira y (3) vinculó al Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 13 22. El Tribunal Administrativo de Risaralda10 solicitó que se declarara improcedente la tutela, al considerar que no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, pues pretendía reabrir un debate judicial concluido y convertir la tutela en una tercera instancia. Señaló que no basta con invocar la violación de derechos fundamentales, sino que se requería una justificación razonada.
En todo caso, indicó que sí realizó un análisis normativo y jurisprudencial adecuado, para concluir que no se configuró falla en el servicio atribuible a las entidades demandadas. Sostuvo que la seguridad en la escombrera era responsabilidad exclusiva de su operador, y que esta contaba con autorización vigente de funcionamiento otorgada por la CARDER. 23.
El Juzgado 7 Administrativo de Pereira11 también solicitó que se declarara improcedente la tutela. Consideró que la parte actora buscaba una nueva valoración fáctica y jurídica del caso. Además, afirmó que no se cumplió con el requisito de inmediatez. 24. El Aeropuerto Internacional Matecaña12 argumentó que la tutela carecía de relevancia constitucional.
Por su parte, Proyecto e Inversiones WW SAS en liquidación13 se opuso a las pretensiones, con fundamento en que las decisiones judiciales se ajustaron al ordenamiento jurídico y las pruebas fueron debidamente valoradas. 25. Los demás terceros vinculados, pese a haber sido debidamente notificado14s, no se pronunciaron.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusiones. 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio 26. El análisis de la presente acción de tutela se circunscribe únicamente a la Sentencia de 22 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que resolvió el litigio en segunda instancia en el proceso de reparación directa.
Lo anterior, porque a pesar de que la municipio de Pereira, al Aeropuerto Internacional Matecaña, a la Previsora SA Compañía de Seguros, al Consorcio JMO 2014, a la Compañía Aseguradora de Fianza Confianza, a la Sociedad Proyectos e Inversiones WW SAS, a la Empresa Interventora Hernández Pantoja SAS, a Jaime Alberto Rúa Restrepo, María Eduviges Jiménez Vélez, Luz Yaned Ortiz Jiménez, Edison Smith Ortiz Jiménez, Sandra Patricia Ortiz Jiménez, Blanca Milena Ortiz Jiménez, Ángel Hernando Ortiz Jiménez, Nora Lucia López Aguirre y Gustavo Alexy Gonzales Cardona, como terceros con interés en el asunto. 10 Índice 10 de Samai. 11 Índice 11 de Samai. 12 Índice 12 de Samai. 13 Índice 15 de Samai. 14 Índices 7 y 17 de Samai.
Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 13 accionante también enjuició la providencia de primera instancia, fue la providencia del tribunal la que resolvió el litigio, así como el hecho de que, ante un eventual fallo favorable, sería el tribunal el llamado a cumplir con la respectiva orden de tutela. 2.2.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 27. En este caso, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela porque no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional. 28. Para la Corte Constitucional, el requisito de relevancia constitucional encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.
En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia de los jueces, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional15. 29.
En sentido similar, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto16;
(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario17 y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad18. 30. Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 202319, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres 15 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022. 16 Consejo de Estado.
Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 17 Ídem.
“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 18 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 19 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 13 criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o simplemente económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 31.
Bajo este entendido, la Sala estima que, en el presente caso, el debate gira en torno a la inconformidad de la parte accionante frente a la interpretación probatoria realizada por el juez de apelación y la forma en que aplicó la jurisprudencia frente a los títulos de imputación del juicio de responsabilidad. La acción de tutela fue instrumentalizada para proponer una interpretación distinta del material probatorio y modificar la conclusión sobre el alcance de las competencias de las demandadas frente a las obligaciones de salud y seguridad en los puestos de trabajo, con el propósito de imputar responsabilidad a la entidad demandada y obtener así el reconocimiento de las pretensiones formuladas. 32.
En ese sentido, la parte accionante intentó encuadrar la presunta vulneración de derechos, invocados mediante la acción de tutela, como una forma de prolongar el debate del proceso ordinario, como si se tratara de una tercera instancia. Con ello, pretendió que se revisara la valoración probatoria que, a su juicio, debió realizar el juez de segunda instancia, así como la forma en que debían aplicarse los títulos de imputación en el juicio de responsabilidad, conforme con la jurisprudencia invocada como sustento en la demanda y en el recurso de apelación. 33.
Se observó que, desde el escrito de la demanda de reparación directa, la accionante ha sido enfática en varios de los aspectos reiterados en la acción de tutela, concretamente, la omisión de las entidades al no verificar a existencia de un programa de seguridad y salud en el trabajo, especialmente en la escombrera20, y en la forma en que debía aplicarse el “precedente” relacionado con la responsabilidad de las operadores subcontratados de una obra pública21.
Aspectos que fueron reiterados en 20 Demanda de Paula Andrea Moncada Marín y otros. Folios 196 a 231 del cuaderno principal (páginas del pdf 196 a 268) “debía tener y exigir el contratista JMO2014 y haber supervisado y exigido la interventoría del contrato de obra en el centro de trabajo escombrera El Otoño, toda vez que como lo indica la norma en salud ocupacional cada centro de trabajo debe contar con el mencionado programa, porque cada centro genera riesgos diferentes que deben ser cubiertos por quienes desarrollan la obra.
En este caso, el consorcio JMO2014 o el interventor de la obra debieron exigir o realizar el mencionado programa de salud ocupacional dentro de la escombrera El Otoño, pues era este sito el punto final de la labor que desarrollaban los conductores encargados del material sobrante y no podía quedar desprovista de la seguridad y salud en el trabajo de las personas que de alguna manera laborarían en este centro de trabajo”.
Asimismo, resaltó que “los dueños de la obra y beneficiarios directos de la misma [fueron] el municipio de Pereira y el Aeropuerto Internacional Matecaña de Pereira”. 21 Demanda de Paula Andrea Moncada Marín y otros. Folios 196 a 231 del cuaderno principal (páginas del pdf 196 a 268) “Se debe considerar se aplique el régimen relativo a la falla del servicio siendo que por parte del contratista Consorcio JMO 2014 al igual que el interventor de la obra por parte del municipio de Pereira y el mismo subcontratista del consorcio JMO2014 omitieron en las inspecciones realizadas a la Escombrera El Otoño que la misma no contaba con las medidas de seguridad pertinentes para el desarrollo de la labora que debía hacerse en determinado centro de trabajo, omitiendo consigo, todo lo referente al programa de salud ocupacional y lo que genere este programa como es una matriz de riesgos, mitigación de los riesgos, ejecución del descargue, determinar si este era seguro, señalización en general, entre otros factores determinantes para la óptima ejecución de la obra es por esto que se incurrió en un régimen de responsabilidad subjetiva, siendo la Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 10 de 13 el recurso de apelación, en el cual reiteró la omisión de las entidades demandada frente a la inspección a la escombrera el Otoño y a la garantía de las condiciones adecuadas de seguridad22 y ahora en la presente acción de tutela, y frente a los cuales el Tribunal Administrativo de Risaralda se pronunció en los siguientes términos (se trascribe): “Se encuentra así acreditado que el daño o fallecimiento de la víctima acaeció en desarrollo de las labores que realizaba, por cuenta de una sociedad contratista, en ejecución de una obra pública.
Respecto de la responsabilidad extracontractual en este tipo de eventos, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, ha señalado: (…) Del acervo probatorio señalado, se puede deducir que el consorcio JMO 2014, en calidad de contratista del municipio de Pereira, fue diligente en la implementación de medidas de prevención de riesgos laborales, las cuales fueron impartidas a los trabajadores que ejecutarían materialmente la obra, así como a los conductores de los vehículos que tenían su cargo el transporte de material sobrante que debía ser depositado en la escombrera el Otoño, en aras de minimizar los riesgos, que representaba su labor.
Ahora, se insiste en el recurso de apelación que el sitio donde tuvo ocurrencia el siniestro, hacía parte del objeto contractual; no obstante, debe precisar la Sala que, aunque en efecto en el contrato de obra suscrito entre el municipio de Pereira y el Consorcio JMO 2014 se pactó como obligación a cargo del contratista la disposición final de material sobrante en escombrera autorizada, ello en modo alguno permite arribar a la conclusión que debía velar por las medidas de seguridad en salud y en el trabajo al interior de la escombrera, en cuanto está claro con lo manifestado por el señor James de Jesús Cano Ruiz, profesional en salud ocupacional que integraba el equipo de trabajo de la firma interventora del convenio Hernández y Pantoja, que la competencia en cuanto a las medidas de seguridad en el trabajo, se limitaba al acompañamiento de ruta, hasta el momento en que los vehículo ingresaban falla aplicable al caso y para ello es importante mencionar la jurisprudencia del Consejo de Estado al referirse a la falla en el servicio”.
Para tal efecto, tomó la jurisprudencia que también fue citada en el recurso de apelación para demostrar que debía aplicarse al caso el título de falla del servicio (Sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, “Rad. 66001-23-31-001-2011-00091-00 Acción reparación Directa Actora: Marina Zapata Grajales y otros, Demandado: Instituto Nacional de Vías –INVIAS “. [No se indica fecha exacta de la providencia], Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, sentencia de noviembre 28 de 2002, expediente 17001-23-31-000-1993-9051-01 (14397) y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia Radicación 12654 de 13 de febrero de 2003.).
Afirmó que, “conforme al recorrido jurisprudencial anterior, constitutivo de precedente, se concluye la responsabilidad de las convocadas por virtud del daño causado a Jonh Jaime Rúa Jiménez”. 22 Señaló que debía aplicarse el régimen de falla del servicio “siendo que a partir del contratista Consorcio JMO 2014, al igual que el interventor de la obra por parte del municipio de Pereira y el mismo subcontratista del consorcio JMO 2014, omitieron en las inspecciones realizadas a la Escombrera El Otoño, que la misma no contaba con las medidas de seguridad pertinentes para el desarrollo de la labor que debía hacerse en determinado centro de trabajo, omitiendo consigo, todo lo referente al programa de Salud Ocupacional y lo que genera este programa, como lo es una matriz de riesgos, mitigación de los riesgos, ejecución del descargue, determinar si este era seguro, señalización en general, entre otros factores determinantes para la óptima ejecución de la obra, además de encontrarnos después de realizar un exhaustivo estudio jurídico a la resoluciones de la CARDER, las cuales autorizaban el funcionamiento de dicho proveedor (res 0997), pero este permiso estaba sujeto a unos condicionamientos establecidos en el concepto técnico 1102, los encargados de la escogencia del proveedor de servicios, no realizaron la auditoria de dichos actos administrativos, toda vez que el proveedor no había cumplido con dichos requerimientos, lo que lo inhabilitaba para contratar con el municipio de Pereira, por no cumplir las especificaciones técnicas establecidas, lo que generó que la escogencia de este fuera irregular, resumiendo lo anterior estos vulneraron la ley 1562 de 2012, resolución 1016 de 1989, norma aplicable para el caso, al igual que el decreto 1461 de 2010 ( Manual de Interventoría del Municipio de Pereira)”.
También, mencionó la jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Risaralda para resaltar que el título de imputación subjetivo prevalecía en este tipo de casos. Indicó que el principio “donde está la utilidad debe estar la carga, de manera que por el hecho de contratarse a un particular para ejecutar obra pública, el Estado no se exonera por la situación del riesgo creado por las obras de construcción dicho riesgo finalmente se concreta causando perjuicios”.
Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 11 de 13 a la respectiva escombrera y, a partir de ahí, correspondía al propietario de la escombrera garantizar la seguridad para el desarrollo de dicha actividad.
No puede perderse de vista que la escombrera donde ocurrieron los hechos no correspondía un centro de trabajo para el objeto del contrato de interventoría, lo que justifica que en dicho lugar no se llevaran a cabo actividades de seguridad y salud en el trabajo por parte del consorcio contratista, susceptibles de verificación por parte de la sociedad interventora.
De igual forma, estima esta Magistratura que tampoco resulta imputable responsabilidad a las entidades demandadas por continuar con el depósito de material en la multicitada escombrera pese a las observaciones que fueron advertidas en el informe técnico No.02889 del 28 de agosto de 2014, rendido por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -Carder, en el cual se llegó a las conclusiones y recomendaciones que a continuación se señalan: (…) Aunque en dicho informe se hace alusión a deficiencias en cuanto al manejo de las aguas de escorrentía de las vías internas y de la transversal proveniente de la vía Troncal de Occidente que ameritaba una pronta intervención, no desconoce la Sala que, tanto para la fecha en que el subcontratista suscribió el acuerdo comercial con dicha escombrera, como para la de ocurrencia de los hechos, ésta contaba con la autorización para su funcionamiento, conferida por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -Carder, a través de la Resolución No. 997 del 17 de mayo de 2013, por la cual se autorizó la disposición de escombros y material sobrante de descapote y excavación, sujeto al cumplimiento de las medidas y obligaciones señaladas en el concepto técnico No. 0001102 del 16 de mayo de 2013 proferido por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -Carder, sin que las observaciones advertidas con posterioridad al otorgamiento del permiso hubieren dado lugar a la revocatoria de la autorización, lo que descarta la alegada omisión a que hace alusión el recurrente en cuanto a la escogencia del proveedor de servicios para el depósito del material sobrante de la obra.
Así, contrario a lo que señala el recurrente, al contratista no le resultaba exigible realizar auditoría al permiso, en cuanto el mismo fue concedido a través de un acto administrativo que goza de presunción legalidad, que en últimas garantizaba que la escombrera cumplía con todos los requerimientos exigidos para su funcionamiento, por ende, ninguna omisión resulta reprochable al municipio de Pereira en su condición de contratante, ni mucho menos al Aeropuerto Internacional Matecaña como beneficiario de la obra.
Opone además la parte impugnante, que se omitió por parte de la sociedad interventora de la obra dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 23, literal A), numeral 7º del Decreto 1461 del 29 de diciembre de 2010 “Por medio del cual se adopta el manual de interventoría para el municipio de Pereira Administración Central”, que establece como obligación a cargo del interventor en los contratos de obra: “…verificar que existan las licencias y/o permisos necesarios para la ejecución del contrato, así mismo revisar los requisitos exigidos por las entidades competentes a través de dichos permisos con el fin de garantizar su implementación antes del inicio del contrato”, frente a lo cual ninguna omisión resulta atribuible a la demandada, puesto que, como se ha indicado a lo largo de este proveído, la escombrera el Otoño, escogida por el contratista para la disposición de material sobrante de la obra, contaba con los permisos para su operación, por una vigencia de 24 meses, vigente para la época del hecho.
Así, comparte el Tribunal la apreciación del Juez de primer grado, relativa a la ausencia elementos de juicio suficientes para pregonar que, en este caso, se configuró una falla en la prestación del servicio, imputable a las demandadas, toda vez que la seguridad al momento del accidente y en el interior de la escombrera, concernía únicamente a la persona jurídica, que no es otra que Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 12 de 13 la escombrera El Otoño, lo que descarta de plano alguna acción u omisión imputable al municipio de Pereira o al Aeropuerto Internacional Matecaña, máxime que está probado que para el momento del accidente la escombrera se encontraba habilitada para su funcionamiento en virtud de la autorización otorgada por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - Carder.
(…) aunque se encuentra demostrado el daño sufrido como consecuencia de dicho siniestro, mal pudiera considerarse imputable al ente territorial accionado la responsabilidad atribuida en la demanda, lo cual debe ser acreditado con elementos de prueba fehacientes y contundentes, a fin de precisar el grado de participación y eventualmente de responsabilidad de las accionadas en los hechos aquí imputados, lo cual se echa de menos. (…)”. 34.
Al contrastar los argumentos presentados en la demanda y en la apelación del proceso ordinario, se advierte que la parte actora pretende que, a través de la acción de tutela, se revaloren las pruebas para concluir que la omisión de las entidades demandadas al no exigir un programa de seguridad y salud en el trabajo fue determinante en la ocurrencia del daño. Con base en ello, busca que se les atribuya responsabilidad; sin embargo, este planteamiento excede la competencia del juez de tutela, cuya función no consiste en determinar si los hechos probados permiten aplicar un determinado título de imputación que derive en una declaración de responsabilidad extracontractual del Estado, máxime cuando esa misma argumentación ya fue presentada en la apelación. 35.
En realidad, el objetivo de la acción fue reabrir el debate jurídico ya resuelto en sede ordinaria, con el propósito de obtener una decisión conforme con el razonamiento expuesto por la accionante. Esta no solo cuestionó la valoración probatoria y la argumentación del juez ordinario, sino que insistió en la forma en que debía aplicarse la jurisprudencia sobre los daños sufridos por operadores subcontratados en la ejecución de una obra pública, asunto que corresponde exclusivamente al juez natural del proceso y el cual, en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, falló con fundamento en otras providencias. 36.
Además, no puede pasarse por alto que la propia accionante reconoció en su escrito de tutela que reiteraba los argumentos expuestos en la apelación, en particular aquellos relacionados con la omisión de las autoridades al no adoptar medidas frente a un proveedor que operaba sin cumplir con los requisitos mínimos de seguridad23. Esta reiteración argumentativa confirma que el propósito de la tutela fue extender el debate ordinario a una nueva instancia. 23Afirmó que la responsabilidad del municipio por el descuido de sus deberes concurrió con la causa del daño, “en la medida que no tomó correctivos para impedir que el particular que iba a servir de proveedor de servicios ejercía una actividad sin los más mínimos requerimientos de seguridad y bajo riesgo adicional.
Como lo citamos en la apelación ante el juzgado de instancia”. Radicación: 11001-03-15-000- 2025-01225-00 Demandante: Paula Andrea Moncada Marín Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 13 de 13 37.
Se recuerda que las diferencias interpretativas que existieren entre la parte demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión, vía tutela, no da por cumplido el requisito de relevancia constitucional.
Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de carácter excepcional24. 2.3. Conclusiones 38. La Sala declarará improcedente la acción de tutela al no cumplirse el requisito de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Paula Andrea Moncada Marín, por las razones aquí señaladas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin25.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 24 Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018 25 secgeneral@consejodeestado.gov.co.