CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C. dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicado: 11001-03-25-000-2018-01171-00 (4047-2018) Solicitante: GERMÁN ARMANDO MORA ROJAS Convocada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN UGPP.
Tema: Rechazo de extensión de jurisprudencia. EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA La Sala procede a pronunciarse frente a la solicitud de extensión de jurisprudencia de que trata el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentada por Germán Armando Mora Rojas contra el Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección[1]. 1.
ANTECEDENTES 1. De la solicitud de extensión de la jurisprudencia en el caso sub examine El señor Germán Armando Mora Rojas solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de 26 de octubre de 2006, proferida por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Jaime Moreno García, dentro del expediente número 25000232500019900603401 (4109- 04)[2], consecuencia de ello, se ordene el reconocimiento pensional de vejez. 2.
Supuestos fácticos. El convocante expuso los siguientes hechos[3]: «[…] Igualmente, mi representado señor GERMAN ARMANDO MORA ROJAS, prestó sus servicios a la NACION (sic) – RAMA JUDICIAL durante 14 años, nueve (9) meses y diecisiete (17) días, tiempo en el cual se efectuaron los respectivos aportes legales que cubrían pensiones y salud, cumplió los 65 años de edad en plena vigencia de la LEY 100 DE 1993 y solicitó que se le aplicara esta misma ley, en lo favorable […].
Mi representado, igualmente pretende el reconocimiento de una pensión de vejez, con las indexaciones e intereses correspondientes. Mi representado, señor GERMAN (sic) ARMANDO MORA ROJAS, cumplió la edad de retiro forzoso para acceder a la pensión de vejez, en vigencia de la Ley 100 de 1993, (24 de marzo de 2012) sin que alcanzara a cotizar el número mínimo de semanas establecidas la Ley para la pensión de jubilación, situación que lo enmarca en el art. 37.
Ahora preciso es, señalar que la entidad mediante Resolución No RDP 043371 del 20 de noviembre de 2017, negó el reconocimiento de la pensión de vejez, a mi representado, argumentando tiempo insuficiente para proceder al reconocimiento de la prestación solicitada, ignorando totalmente que la Ley 100 de 1993, cobijó tanto a los afiliados al ISS como a los de una administradora diferente […] Igualmente, la administración ignoró, que la Ley 100 de 1993, en su artículo 289 dispuso: “La presente ley rige a partir de su publicación y SALVAGUARDA LOS DERECHOS ADQUIRIDOS… negó la pensión de vejez a mi representado, se firma, que cuando este cumplió los 65 años, éste ya tenía más 20 años de retirado y que por ello no tenía derecho al reconocimiento de tal prestación […]» 2.
CONSIDERACIONES 2.1. El mecanismo de extensión de jurisprudencia El mecanismo de extensión de jurisprudencia se encuentra regulado en los artículos 102[4] y 269[5] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El artículo 102 menciona lo siguiente: «ARTÍCULO 102: Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado.
Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3.
La referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. […] Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y la autoridad podrá negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un periodo probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado.
En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos. […]» Respecto al término para atender la petición, es preciso aclarar que el artículo 614 del Código General del Proceso dispuso que, con el objeto de resolver las peticiones de extensión de jurisprudencia, las entidades públicas debían solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quien dispondrá de 10 días para manifestar su intención de rendir concepto el cual se deberá producir en un término máximo de 20 días.
Así las cosas, el plazo de que dispone la entidad para responder la solicitud, se ha entendido por un total de 60 días, dada la modificación generada por el artículo antes mencionado. Ahora bien, de la norma trascrita en párrafos precedentes se puede establecer que la sentencia invocada en la solicitud de extensión de jurisprudencia debe corresponder a una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la cual se haya reconocido un derecho.
De otra parte, en relación con el trámite que se debe seguir cuando se niega la petición o se guarda silencio por parte de la administración, la misma codificación dispone: « Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. […] » De igual manera, el artículo 269 del CPACA establece el procedimiento de la solicitud de extensión ante el Consejo de Estado.
Este artículo dispone, en rasgos generales, lo siguiente: i) Negada la extensión por parte de la Administración, o ante el silencio de la misma, el ciudadano, a través de apoderado, podrá acudir al Consejo de Estado para buscar, mediante la presentación de un escrito razonado, que le sean extendidos los efectos de una sentencia de unificación a su caso concreto; ii) Del escrito se dará traslado a la entidad demandada a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de igual manera se le comunicará al Ministerio Público de dicha actuación; iii) Vencido el término del traslado, se convocará a una audiencia donde se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que hubiere lugar.
Por su parte, el artículo 270[6] ibidem dispone lo siguiente sobre las sentencias de unificación: «ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL: Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009».
A su turno, el Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento del Consejo de Estado), dispone que cada una de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo su criterio de especialidad, tendrá competencia, entre otras, para dictar sentencias de unificación jurisprudencial. Además, en lo que respecta a la Sección Segunda, establece que sus subsecciones sesionarán conjuntamente para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la sección. Así se consagra: «Artículo 15.
División y funcionamiento de la Sección Segunda. […] Parágrafo 1. Cada subsección decidirá los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las subsecciones sesionarán conjuntamente: 1. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, a petición de cualquiera de sus miembros […]»[7] Lo anterior indica que cada una de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo a su especialidad, tienen competencia para dictar sentencias de unificación y que para el caso de las salas o secciones que están divididas en subsecciones, deberán sesionar conjuntamente con ese fin.
Como se vio anteriormente, el mecanismo de extensión de jurisprudencia es un procedimiento especial y sumario que pretende replicar una situación jurídica resuelta en una sentencia de unificación a un caso que fáctica y jurídicamente corresponda con el ya resuelto en la sentencia invocada. 2.2. Del caso concreto. Para el presente caso, se solicita que se extiendan los efectos de una sentencia proferida por la Subsección A Sección Segunda del Consejo de Estado, petición que no es procedente toda vez que no se trata de una sentencia de unificación como lo exige la ley, como se pasa a exponer.
La solicitud de extensión de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad en la interpretación del derecho y su aplicación uniforme, no obstante, dicha salvaguarda no se predica de cualquier decisión proferida por el Consejo de Estado, sino, se requiere que sea una providencia de unificación. Para el efecto, se entiende que en principio, son sentencias de unificación para efectos de la solicitud de extensión de la jurisprudencia según lo preceptuado en el art. 270 del CPACA, aquellas que profiera o haya proferido el Consejo de Estado, en los siguientes eventos: -Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social. - Por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. -Las que resuelven los recursos extraordinarios. -Las relativas al mecanismo eventual de revisión. Un vistazo a la tipología de las sentencias de unificación, permite comprender que no se trata de decisiones judiciales de trámite ordinario, dictadas en cualquier asunto de la jurisdicción. Las sentencias de unificación, como lo ha interpretado la Corte Constitucional Colombiana[8], al estudiar justamente la constitucionalidad del mencionado art. 270 «cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable».
Ello, porque tienen la potencialidad de interpretar un derecho preexistente y orientar su aplicación a determinados casos, con el objetivo de garantizar los principios de seguridad jurídica e igualdad. En este sentido, las sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado en virtud del ya señalado artículo 270, son por voluntad expresa del legislador, precedente vinculante, lo que quiere decir que en estos precisos casos solamente es necesario identificar cuál fue la regla de decisión en la sentencia de unificación, y resolver si esta es aplicable al caso concreto por tener identidad fáctica y jurídica.
Ahora, es imperioso precisar, que con anterioridad a las reformas introducidas por la Ley 1437 de 2011, estando en vigencia el Decreto 01 de 1984, el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo contencioso administrativo (numeral 1º del art. 237 constitucional), cumplía igualmente la función de unificación de jurisprudencia a través de la Sala Plena y de las Secciones que integran la Corporación. Ahora, en relación con la facultad unificadora de las secciones, como se dijo anteriormente, para que una sentencia proferida por la Sección Segunda se catalogue como de unificación, se requiere que sea expedida por las dos subsecciones que la conforman, es decir, en sesión plena, tal como lo dispone el reglamento del Consejo de Estado.
Comoquiera que la sentencia que se pretende sea extendida fue proferida por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, fuerza concluir que no corresponden a una sentencia de unificación. De conformidad con todo lo dicho, se encuentra en el presente caso, que no es procedente acceder a la solicitud de extensión de jurisprudencia. En mérito de lo expuesto, este despacho de la Sección Segunda – subsección “A”:
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor Germán Armando Mora Rojas, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. Cumplido lo anterior, devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Para el caso concreto, se aplicaran las disposiciones consagradas en la Ley 2080 de 2021. [2] Folio 89 a 98. [3] Folio 90 y 92. [4] Modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021 [5] Modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021 [6] Modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021. [7] Esta misma facultad estaba consagrada en el artículo 14 del anterior reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 58 de 1999). [8] C-588 de 2012.