CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá, D.C., uno (1) de junio de dos mil veintiséis (2026) Número interno: 73594 Radicación: 25000-23-36-000-2024-00409-01 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia S.A.S. Ejecutado: Servicios Postales Nacionales S.A.S.– 4-72 Referencia: Ejecutivo APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que decreta medida cautelar.
MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS EJECUTIVOS–Embargo de cuentas corrientes y de ahorros es viable sobre recursos no incorporados en el presupuesto general de la Nación. PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD-No es absoluto, ya que admite excepciones. BIENES DESTINADOS A UN SERVICIO PÚBLICO-Son inembargables. INGRESOS DEL RESPECTIVO SERVICIO PÚBLICO-Son embargables hasta una tercera parte del ingreso bruto.
SERVICIO PÚBLICO POSTAL-Naturaleza jurídica de Servicios Postales Nacionales 4-72. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra el auto del 19 de junio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca–Sección Tercera, Subsección B, que decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros en el proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES La medida cautelar y su trámite El 11 de julio de 20241, la sociedad Macroservicios Express de Colombia S.A.S., por conducto de apoderado judicial, solicitó librar mandamiento de pago contra Servicios Postales Nacionales S.A.S. 4-72 por la suma de las facturas vencidas y no pagadas derivadas de la ejecución de los contratos No. 145, 191 y 228 de 2023, celebrados entre las partes.
Además, en escrito separado, pidió como medida cautelar previa el embargo y retención de las sumas depositadas en cuentas corrientes, de ahorros o que a cualquier otro título bancario o financiero que tuviera el ejecutado en diferentes establecimientos financieros2, así como de los dineros que pueda recibir por la ejecución de varios «contratos interadministrativos, 1 Cfr. SAMAI, índice 2 de primera instancia. 2 A saber: BANCOLOMBIA, BANCO DE BOGOTÁ, BANCO COLMENA BCSC, BANCO BBVA COLOMBIA, BANCO COLPATRIA, BANCO AGRARIO, BANCO FALABELLA, BANCO POPULAR, BANCO AV VILLAS, BANCO DE OCCIDENTE, BANCO DAVIVIENDA, BANCO SCOTIABANK, HELM BANK, BANCO COOMEVA, ITAU. 2 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar suscritos y vigentes» con diferentes entidades3, y el embargo de los remanentes del proceso ejecutivo con radicado No. 25000-23-36-000-2020-00069-00 que se tramita ante ese mismo tribunal.
Mediante auto del 19 de junio de 2025, el Tribunal libró mandamiento de pago en contra de Servicios Postales Nacionales en los términos solicitados por el ejecutante en su escrito inicial4. Auto objeto de impugnación En esa misma fecha –19 de junio de 2025–, se accedió a la solicitud de medida cautelar en los siguientes términos5 (transcripción literal, incluso con posibles errores):
PRIMERO: DECRETAR el EMBARGO y RETENCIÓN DE SUMAS DE DINERO depositadas actualmente o que sean depositadas con posterioridad a esta providencia, a nombre de SERVICIOS POSTALES NACIONALES S.A.S., identificada con NIT 900.062.917-9, en cualquier clase de cuenta corriente, de ahorros, certificado de depósito a término, u otros depósitos cualquiera sea su modalidad, en las siguientes entidades financieras, BANCOLOMBIA, BANCO DE BOGOTÁ, BANCO COLMENA BCSC, BANCO BBVA COLOMBIA, BANCO COLPATRIA, BANCO AGRARIO, BANCO FALABELLA, BANCO POPULAR, BANCO AV VILLAS, BANCO DE OCCIDENTE, BANCO DAVIVIENDA, BANCO SCOTIA BANK, HELM BANK, BANCO COOMEVA e ITAU, hasta completar la suma de TRECE MIL DOSCIENTOS SESENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS M/CTE ($13.261.287.465,oo.) de conformidad con lo dispuesto en los artículos 593 y 599 numeral 10 del CGP.
(…)
SEGUNDO: Por secretaría de la Sección Tercera de esta corporación procédase a NOTIFICAR las entidades bancarias referidas, la medida cautelar a que refiere el numeral PRIMERO, con el fin de que se sirvan consignar a órdenes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca–Sección Tercera las sumas retenidas o las que con posterioridad llegaren a existir a favor de la demandada, sin que las mismas puedan exceder el monto de $13.261.287.465,oo.
Para lo anterior se proporcionará la debida cuenta de depósitos judiciales. Igualmente se deberá prevenir a las entidades bancarias que no podrá darse aplicación sobre bienes y recursos inembargables de conformidad con lo dispuesto en el artículo 594 del Código General del Proceso y que no dar cumplimiento a lo señalado, los hará responsables del pago, además de incurrir en multa de dos (2) a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3 A saber: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES- COLPENSIONES, AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL-DPS, DEFENSORÍA DEL PUEBLO, FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. COMO VOCERA Y ADMINISTRADORA DEL PAP MINDEFENSA NACIONAL – FONDETEC, FONDO NACIONAL DE VIVIENDA-FONVIVIENDA, DIRECCION GENERAL DE SANIDAD MILITAR, SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA, FONDO NACIONAL DEL AHORRO – FNA, MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO. 4 Cfr. SAMAI, índice 30 de primera instancia. 5 Cfr. SAMAI, índice 2.
Archivo «7ED_Autolibramandamiento(.zip)», documento «Rad. 2024-00409-00 - resuelve medida cautelar (2)». 3 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar TERCERO: DECRETAR el EMBARGO Y RETENCIÓN de los derechos litigiosos que resultaren del proceso Ejecutivo con radicado No. 25000233600020200006900, adelantado en la Sección Tercera de esta Corporación, en el despacho del Magistrado Sustanciador Fernando Iregui Camelo, a favor de SERVICIOS POSTALES NACIONALES S.A.S.
CUARTO: POR SECRETARÍA LÍBRESE la comunicación correspondiente al despacho del Magistrado Sustanciador Fernando Iregui Camelo, para que disponga tomar nota del embargo de los derechos litigiosos y/o crédito que llegaren corresponder a SERVICIOS POSTALES NACIONALES S.A.S., dentro del proceso ejecutivo que cursa en su despacho con radicado No. 25000233600020200006900, de conformidad con lo consagrado en el Art. 593 del CGP.
QUINTO: La sumatoria del valor objeto de embargo y retención a que refieren los numerales PRIMERO y TERCERO de la presente providencia, no podrá exceder el doble del crédito cobrado, esto es, DIECISIETE MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS DIECISÉIS MIL SEISCIENTOS VEINTE PESOS M/CTE ($17.681.716.620,oo), de conformidad con lo establecido en el inciso 3° del artículo 599 del CGP.
Impugnación Contra esta determinación, Servicios Postales Nacionales, a través de memorial del 21 de agosto de 20256, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, para lo cual argumentó que, dada su calidad de empresa industrial y comercial del Estado que presta un servicio público «como red oficial de correos» de carácter esencial, en virtud del Decreto 464 de 2020, en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 del 2020, sus recursos provienen del presupuesto general de la Nación, por lo que en atención al artículo 594 del Código General del Proceso y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tienen el carácter de inembargables.
Por ello, solicitó el levantamiento de las medidas cautelares dado que se pondría en peligro el funcionamiento de la gestión estatal que requiere la prestación de este servicio de naturaleza pública y con cobertura nacional, en cabeza de Servicios Postales Nacionales S.A.S., como red oficial de correos de Colombia. Además, requirió la reducción del embargo, basado en que «no adeuda la suma alegada por la ejecutante» al haber efectuado unos pagos, por lo que adeuda una cifra inferior.
El 26 de agosto de 20257, la secretaría del Tribunal corrió traslado, por el término de 3 días, del recurso de reposición y en subsidio apelación. Oportunidad en la que la parte ejecutante se pronunció y se opuso a su prosperidad, ya que el principio de inembargabilidad alegado por el recurrente no es absoluto y admite excepciones, especialmente cuando se trata de obligaciones claras derivadas de contratos 6 Cfr. SAMAI, índice 32 de primera instancia. 7 Cfr. SAMAI, índices 34 y 36 de primera instancia. 4 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar estatales, tal como lo ha considerado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.
Sobre la reducción de la medida, señaló que «los comprobantes de pago allegados por la ejecutada no cumplen con la carga de demostrar la imputación concreta a las facturas derivadas del contrato, pues únicamente acreditan erogaciones económicas genéricas, sin claridad respecto del concepto, factura o contrato específico al que corresponden»8.
Por auto del 2 de octubre de 2025, el Tribunal resolvió no reponer su decisión, debido a que en este asunto había operado una de las excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, la cual se da cuando se persigue el cobro de obligaciones derivadas de contratos celebrados por las entidades públicas en desarrollo de sus funciones.
También, advirtió que el monto de la medida cautelar de embargo se cuantificó de acuerdo con lo normado en el numeral 10 del artículo 593 del CGP, en concordancia con lo previsto en el artículo 599 ibidem, esto es, sin superar el doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, sin que fuera la oportunidad procesal para estudiar la existencia de un pago parcial, por cuanto dicha circunstancia no había sido formulada como excepción contra el mandamiento de pago.
En consecuencia, concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación presentado por el ejecutado ante esta Corporación9. II. CONSIDERACIONES Competencia 1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar el presente asunto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
En consonancia, el numeral 5 del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, prevé que el recurso de apelación procede contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar y será decidido en Sala, según lo dispuesto en el literal h, numeral 2 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.
Oportunidad del recurso 8 Cfr. SAMAI, índice 41 de primera instancia. Documento «77_MemorialWeb_Respuesta- Descorrotrasladode(.pdf)». 9 Cfr. SAMAI, índice 42 de primera instancia. 5 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar 2. El artículo 244 del CPACA establece que el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres días siguientes a la notificación. Como la providencia recurrida se notificó por correo electrónico del 15 de agosto de 202510 y la parte ejecutada interpuso el recurso de apelación el 21 de agosto siguiente11, se formuló oportunamente.
Caso concreto 3. En los términos del recurso de apelación, la Sala decidirá si le asistió razón o no al Tribunal al decretar la medida cautelar de embargo y retención de dineros en el presente asunto. 4. De entrada es importante señalar que, el artículo 599 del CGP prescribe que desde la presentación de la demanda el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado.
Además, el juez, al decretar la medida cautelar de embargo y secuestro, podrá limitarlos a lo necesario; el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad. 5.
Ahora, en relación con el cargo frente a la embargabilidad de los dineros del ejecutado, Servicios Postales Nacionales 4-72, es oportuno hacer referencia a la naturaleza de dicho ente, el cual, es una empresa pública vinculada al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, que actualmente es una sociedad por acciones simplificada12 y cuenta con autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal; también, su organización, funcionamiento y en general el régimen jurídico de los actos, contratos, servidores y las relaciones con terceros es el previsto para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, tal y como lo ha considerado con anterioridad la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de 10 Cfr. SAMAI, índice 30 de primera instancia. En atención al artículo 298 del CGP, que se refiere la cumplimiento y notificación de medidas cautelares, el cual prevé lo siguiente: Las medidas cautelares se cumplirán inmediatamente, antes de la notificación a la parte contraria del auto que las decrete.
Si fueren previas al proceso se entenderá que dicha parte queda notificada el día en que se apersone en aquel o actúe en ellas o firme la respectiva diligencia. 11 Cfr. SAMAI, índice 32 de primera instancia. 12 Información consultada en el siguiente enlace: https://www.4-72.com.co/publicaciones/1094/4-72-se- transforma-en-sociedad-por-accion-simplificada-sas/. 6 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar Estado13, al estimar que «se trata de una entidad pública descentralizada indirecta, que forma parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público».
Asimismo, la Ley 1369 de 2009, por medio de la cual se establece el régimen de los servicios postales, estableció –artículo 1– que la actividad de Servicios Postales Nacionales 4-72 es «un servicio público en los términos del artículo 365 de la Constitución Política (…) [que] están bajo la titularidad del Estado, el cual para su prestación podrá habilitar a empresas públicas y privadas en los términos de esta ley».
Por ende14, (…) se observa que, aun cuando éste ha sido prestado tradicionalmente por el Estado en forma directa (primero por conducto del entonces Ministerio de Comunicaciones, luego de Adpostal y finalmente de “4-72”), la Constitución Política y la Ley 1369 de 2009 permiten al Estado prestar este servicio de manera indirecta, es decir, por intermedio de particulares, como sucedería si el Estado otorgara una concesión para estos efectos a una persona jurídica de carácter privado. 6.
Respecto de los recursos económicos de Servicios Postales Nacionales 4-72, el artículo 13 de la Ley 1369 de 2009 prevé lo siguiente: El Servicio Postal Universal prestado por el Operador Oficial o Concesionario de Correo se financiará con los recursos que le transfiera el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones provenientes de las contraprestaciones estipuladas en el artículo 14 de la presente ley, así como las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación de cada vigencia. 7.
Por lo anterior, resulta oportuno hacer referencia al principio de inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación, así como a las excepciones que han sido previstas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 8. En primer lugar, el artículo 63 de la Constitución Política de 1991 previó que los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 22 de abril de 2015, radicación número: 11001-03-06-000-2014-00249-00 (2234), C.P. Álvaro Namén Vargas, en el que se ha señalado que: es importante recordar la naturaleza jurídica de Servicios Postales Nacionales S.A. Dicha entidad es una “sociedad pública” o sociedad entre entidades públicas, cuyo capital pertenecía en su mayor parte a una empresa industrial y comercial del Estado (Adpostal), actualmente liquidada, y hoy en día pertenece a un patrimonio autónomo conformado con recursos públicos.
(…). Todo lo anterior permite concluir que Servicios Postales Nacionales S.A. es una sociedad pública o de capital público, que era filial de una empresa industrial y comercial del Estado. Por lo tanto, se trata de una entidad pública descentralizada indirecta, que forma parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público. 14 Ibidem. 7 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar inembargables, por lo que se facultó al legislador para que fijara los bienes considerados como inembargables. 9.
En desarrollo de la mencionada atribución, el artículo 19 del Decreto Ley 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional- dispuso la inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación, así como de los emolumentos del sistema general de participaciones y del sistema general de regalías, disposición que fue analizada por la Corte Constitucional, en la sentencia C-354 de 1997, en la que se resolvió: Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada15 y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos16 (se destaca).
En dicha providencia, la Corte Constitucional descartó la existencia de cosa juzgada material frente al artículo 16 de la Ley 38 de 1989, porque, a pesar de que fue analizado en la sentencia C-546 de 1992, no era menos cierto que lo subrogó el artículo 6 de la Ley 179 de 1994, el cual «se trata de una nueva preceptiva, que contiene variaciones sustanciales a la normatividad original y, por tanto, materialmente es esencialmente distinta»17, de ahí que la norma vigente fuera esta última y frente a ella debiera adelantarse el examen de constitucionalidad.
A juicio de la Corte, la inembargabilidad establecida en la norma analizada resulta ajustada a la Constitución, por cuanto tiene como fundamento «la protección de los recursos y bienes del Estado y la facultad de administración y manejo que a éste compete, que permite asegurar la consecución de los fines de interés general»18; sin embargo, tal principio «sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias»19 (se destaca). 15 El artículo 19 del Decreto 111 de 1996 compiló, entre otras disposiciones, el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, norma que disponía que el pago de sentencias a cargo de la Nación debería efectuarse “de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes”. 16 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-354 del 4 de agosto de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 17 Ibidem.
Fundamento jurídico 2. 18 Ibidem. Fundamento jurídico 5. 19 Ibidem. Fundamento jurídico 6. 8 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar Bajo ese entendido, esa Corporación concluyó que frente a créditos exigibles a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos y no se hubiesen pagado dentro del plazo legal, era posible adelantar la ejecución con embargo de los recursos del presupuesto, así: en primer lugar, sobre los recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones –cuando el título de ejecución sea de la misma índole– y, en segundo lugar, sobre los bienes de la entidad respectiva. 10.
Por su parte, el artículo 21 del Decreto Legislativo 28 de 2008 prevé que los recursos del sistema general de participaciones son inembargables, excepto los recursos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales, en el evento en que se decreten medidas cautelares por obligaciones laborales, disposición que fue analizada por la Corte Constitucional, en la sentencia C-1154 de 200820, en la que se resolvió: Declarar EXEQUIBLE, en lo acusado, el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica. 11.
En concordancia con lo anterior, el artículo 594 del CGP estableció que son inembargables, entre otros, los bienes, rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación y las regalías; no obstante, el parágrafo del precepto dispone que en el evento en que por ley fuera procedente decretar el embargo de un bien inembargable, se debe invocar en la orden el fundamento legal para su procedencia. 12.
A partir de lo expuesto, es claro que el legislador, facultado por el constituyente, decidió incluir las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación dentro de los bienes que no pueden ser embargados; sin embargo, la Corte Constitucional ha establecido excepciones a la prohibición de embargar recursos del Estado, desde la vigencia de la Ley 38 de 1989 y hasta la actualidad. 20 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1154 del 26 de noviembre de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 9 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar Las excepciones a la inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación y del sistema general de participaciones han sido reiteradas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional21, por lo que es imperativo tener en cuenta tales criterios al analizar la procedencia de la medida cautelar de embargo y secuestro, incluso cuando se trate de la ejecución bien sea de sentencias, acreencias laborales e, incluso, derivada de la actividad contractual del Estado. 13.
Igualmente, el Consejo de Estado se ha pronunciado en múltiples decisiones en el sentido de reiterar las excepciones a la inembargabilidad del presupuesto general de la Nación22, frente a i) obligaciones laborales, ii) el pago de sentencias o iii) la existencia de títulos emanados del Estado con obligaciones claras, expresas y exigibles, así como de resaltar la embargabilidad excepcional de recursos de libre destinación del sistema general de participaciones para garantizar el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia23.
De esta manera, en el caso del embargo de dineros del presupuesto general de la Nación por ejecución relacionada con la actividad contractual del Estado, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que24: En materia contractual el art 75 [de la Ley 80 de 1993] contempla una tercera excepción, al permitir la ejecución de las entidades públicas con apoyo en títulos ejecutivos derivados de los contratos estatales.
Aquí también la posibilidad en la ejecución abre la de las medidas cautelares, pese a la falta de explicitud de la norma. Esta interpretación es así finalista y si ese art 75 no restringe la aplicación de la normatividad propia del proceso ejecutivo, habrá que entenderlo en su integridad. (…). c) De la interpretación armónica de las distintas normas y en especial del estatuto orgánico del presupuesto nacional, puede concluirse, asimismo, que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más (las que para efectos presupuestales de conformidad con el art 5º del dec 111 de 1996 se sujetan 21 Además de las ya referenciadas, se destacan las siguientes: sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; sentencia T-531 del 26 de julio de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell; sentencia C- 793 del 24 de septiembre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia C-566 del 15 de julio de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; sentencia C-192 del 3 de marzo de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; sentencia C-539 del 30 de junio de 2010, M.P. José Ignacio Pretelt Chaljub, sentencia T-873 del 26 de octubre de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo y, recientemente, la sentencia T-053 del 18 de febrero de 2022, M.P. Alberto Rojas Ríos, entre muchas otras. 22 Entre las que se destaca: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 22 de julio de 1997, radicación S-694, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 3 de julio de 2019, expediente 63790, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; auto de 22 de noviembre de 2021, expediente 67357, C.P. José Roberto Sáchica Méndez y de la Sección Primera, sentencia de 29 de agosto de 2019, radicación 11001-03-15-000-2019-01287- 01(AC), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 22 de julio de 1997, radicación S- 694 [fundamento jurídico d], C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
Criterio reiterado por la Sección Tercera, Subsección A, auto del 20 de junio de 2023, expediente 68261 [fundamento jurídico 3], C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 10 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar al régimen de las primeras) y las Empresas sociales del Estado, no tienen el carácter de órganos desde la perspectiva que señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto y por ende, según las reglas generales, son ejecutables y sus bienes sujetos a medidas cautelares (se precisa y destaca).
En esa misma línea, sin desconocer la regla general de inembargabilidad del presupuesto general de la Nación, se ha contemplado como excepción, cuando la partida presupuestal –en principio inembargable– está destinada únicamente a cubrir un tipo particular de obligaciones –v.gr. Fondo de Contingencias– o si la actividad contractual se financia con recursos de destinación específica, como ocurre con el sistema general de participaciones y el de regalías –los cuales también serían inembargables–, la posibilidad de decretar la medida de embargo sobre dichos recursos, con la previsión de proceder primero con los recursos del presupuesto destinados al pago correspondiente y, de ser necesario, sobre los demás bienes de las entidades u órganos respectivos25.
Sobre el particular, esta Sección ha señalado lo siguiente: Sin embargo, la inembargabilidad de tales recursos a su vez presenta una salvedad, cuando quiera que se trate de dineros procedentes de las cesiones o transferencias que se hacen al ente territorial para que atienda necesidades específicas de la comunidad, como es el caso de la prestación de los servicios públicos de educación y salud, así como la financiación de áreas de inversión social en el caso de los municipios, pues, en tal evento, dichos recursos sí son embargables, si para la atención de esas específicas necesidades la entidad territorial celebra un contrato estatal con ese fin, debido a que en tal hipótesis la obligación de pagar al contratista que cumplió con el objeto contratado debe hacerse, precisamente, con los dineros transferidos con esa destinación, razón por la cual, ante el incumplimiento de la administración, el contratista bien puede acudir al proceso ejecutivo y obtener el embargo de tales recursos26.27 Así, pues, la regla general del artículo 19 [del Estatuto General del Presupuesto] - la inembargabilidad- no es una garantía de aplicación incondicional y absoluta, pues tanto la ley como la jurisprudencia de la Corte Constitucional28 y de esta Corporación29 han establecido excepciones a dicho principio.
(…). Y la tercera excepción corresponde al caso del cobro ejecutivo de los créditos provenientes de los contratos estatales, pues la ley 1437 de 2011 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 30 de mayo de 2019, expediente 63.241, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; auto de 12 de septiembre de 2022, expediente 68.714, C.P. María Adriana Marín; auto de 23 de septiembre de 2022, expediente 68.636, C.P. José Roberto Sáchica Méndez; auto de 10 octubre de 2022, expediente 68.774, C.P. José Roberto Sáchica Méndez; auto de 4 de noviembre de 2022, expediente 68.836, C.P. José Roberto Sáchica Méndez; auto de 12 de diciembre de 2022, expediente 69.078, C.P. José Roberto Sáchica Méndez y de la Subsección B, auto de 28 de abril de 2021, expediente 66.376, C.P. Alberto Montaña Plata, entre muchos otros. 26 Original de cita: “Autos del 22 de febrero de 2001 expediente 18.884, y del 30 de agosto de 2001 expediente 20.000”. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 7 del febrero de 2002, expediente 20981, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.
Posición reiterada por la misma Sección en auto del 7 de marzo de 2002, expediente 19405, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros y auto del 20 de mayo de 2004, expediente 23252, C.P. Ricardo Hoyos Duque. 28 Original de cita: Al respecto, ver sentencias C – 546 de 1992, C – 017 de 1993, C – 103 y T - 128 de ese mismo año, C – 103 1994 y T - 025 de 1995 y C-1154 de 2008. 29 Original de cita: Providencia del 22 de julio de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el proceso S-694. 11 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar (artículo 297), al habilitar el cobro ejecutivo de las obligaciones claras, expresas y exigibles que constan en documentos relacionados con la actividad contractual, permite al juez de lo contencioso administrativo decretar las órdenes de embargo correspondientes, por cuanto, en el evento de prosperar la ejecución contra la administración, no se genera un egreso o erogación del erario que afecte el equilibrio fiscal o la adecuada ejecución presupuestal, en la medida en que fueron rubros que debieron ser apropiados por parte de la entidad estatal para el pago de las obligaciones derivadas del contrato30 (se precisa y destaca). 14.
En segundo lugar, cuando la parte ejecutada presta un servicio público, conviene destacar que el artículo 594 del CGP –numeral 3– estableció claramente que serían inembargables: «Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada»; sin embargo, en el aparte transcrito únicamente se hace referencia a bienes destinados a un servicio público y la medida cautelar decretada recayó sobre las sumas de dinero que tuviera a su disposición la ejecutada en diferentes establecimientos financieros, frente a lo cual, el artículo citado previó: «pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje».
Por lo anterior, como ocurre en relación con los bienes, que pueden ser muebles o inmuebles destinados a un servicio público, como respecto de los ingresos brutos del respectivo servicio, le corresponde al ente estatal –bien sea nacional, territorial o descentralizado– probar que el bien o recurso que es perseguido con la medida de embargo se encuentra prestando un servicio público, y no a la parte ejecutante.
En este sentido la jurisprudencia de la Sección Tercera ha considerado lo siguiente31: La Sala considera que el ejecutado debió acreditar las condiciones fácticas que alegó, mediante la aportación de medios de prueba que demostrasen dos hechos: que el ejecutado presta servicios públicos y que el inmueble afectado está destinado a ese fin; como así no aconteció, habrá de negarse el desembargo solicitado.
En abundantes providencias la Corporación ha explicado que corresponde al interesado probar el supuesto de hecho de la norma que establece la inembargabilidad de ese tipo de bienes (num. 4° art. 674 C. de P. C.). Al efecto puede consultarse lo manifestado por la Sala Plena en providencia proferida el día 22 de julio de 1997, dentro del expediente S 694 en la que se precisó que la exigencia de la prueba referida a la destinación de los bienes perseguidos por el ejecutante, es una carga procesal exclusiva de la Administración “ya que la entidad propietaria en el evento sub iudice sería la única interesada en el 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 30 de mayo de 2019, expediente 63241, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 25 de marzo de 2004, expediente 22006, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Posición reiterada recientemente por esta Subsección en auto de ponente del 12 de julio de 2022, expediente 68493, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y el auto de Sala del 12 de diciembre de 2022, expediente 69060, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 12 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar levantamiento de la medida, fuera de que estaría en mejores condiciones para demostrar el destino de esos bienes.”(32) También en auto proferido dentro del expediente 13956, el día 30 de octubre de 1997, la Sala sostuvo una tesis similar; explicó: “Por otra parte, si bien es cierto que como lo señala el apelante el art. 684 del C. de Procedimiento Civil modificado por el Decreto 2282 de 1.989, consagra en su numeral 2 la inembargabilidad de los bienes destinados a un servicio público cuando éste se presta directamente por un departamento, no basta con la mera afirmación del demandando (sic) de que los bienes objeto de la medida están destinados a un servicio público, para que automáticamente se entiendan privilegiados con la prerrogativa de la inembargabilidad.
“Corre por cuenta de la entidad la demostración, para efectos de lograr el desembargo de sus bienes, de que efectivamente aquellos sobre los cuales recayó la medida cautelar están destinados a un servicio público y por tanto al quedar comprendidos en el numeral 2° del art. 684 del C. de Procedimiento Civil, son inembargables. Una vez aportada esa prueba, se procederá al desembargo, pero hasta tanto ella no se aporte, se sigue la regla general de la posibilidad de embargar tales bienes.” 33 (subraya original del texto).
En esa medida, resulta por lo tanto necesario, que la entidad territorial demandada ejecutivamente, cuyos recursos han sido embargados y que pretenda el levantamiento de esta medida, pruebe dentro del proceso que aquellos son de la clase de los inembargables, a la luz de lo que se dejó establecido en la anterior providencia, puesto que siendo ella la interesada, le corresponde la carga de la prueba (se destaca). 15.
Por ello, es una carga34 del ente estatal el probar, a través de cualquier medio de convicción, que los bienes fiscales o sumas de dinero perseguidos con la medida cautelar son inembargables, por estar destinados o prestando un servicio público, o que el monto excedió de la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, ya que el argumento genérico de estar afectos a dicho servicio haría inembargable cualquier recurso de una entidad descentralizada de cualquier orden, sea que lo preste directamente o por medio de concesionario, y al no encontrar acreditada esa circunstancia en el proceso, resultaba procedente acceder al decreto de la cautela solicitada, bajo el límite que contempla la normativa antes citada. 32 Original de cita: Así lo ha reiterado la Sala en varias providencias; puede consultarse el auto proferido el día 21 de enero de 1999 dentro del expediente 14915. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 22 de febrero de 2001, expediente 18503, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
En igual sentido, se puede consultar el auto de la misma fecha del expediente 18844, con ponencia del mismo consejero. 34 Sobre este concepto la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación ha establecido que: La noción de carga ha sido definida como ‘una especie menor del deber consistente en la necesidad de observar una cierta diligencia para la satisfacción de un interés individual escogido dentro de los varios que excitaban al sujeto’.
La carga, entonces, a diferencia de la obligación, no impone al deudor la necesidad de cumplir –incluso pudiendo ser compelido a ello coercitivamente– con la prestación respecto de la cual se ha comprometido con el acreedor, sino que simplemente faculta –la aludida carga–, a aquél en quien recae, para realizar una conducta como consecuencia de cuyo despliegue puede obtener una ventaja o un resultado favorable, mientras que si no la lleva a cabo, asume la responsabilidad de aceptar las consecuencias desventajosas, desfavorables o nocivas que tal omisión le acarree (se destaca).
En Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 2010, expediente 18076, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, reiterada por la Subsección A en sentencia del 27 de marzo de 2014, expediente 29732, con ponencia del mismo consejero. 13 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar 16.
Asimismo, en el presente asunto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Tercera, Subsección B, decretó como medida cautelar previa el embargo de los dineros que de Servicios Postales Nacionales 4-72 tuviera a cualquier título en diferentes entidades financieras, hasta por la suma de $13.261’287.465, sin que se evidencie que dicho valor excediera el límite contemplado en el artículo 599 del CGP, es decir, «el valor de los bienes no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas», ya que se libró mandamiento ejecutivo por valor de $8.840’858.310.
Además, se reitera que no está acreditado el carácter de inembargables de los recursos, bien sea por estar destinados o prestando un servicio público. 17. Ahora, en lo que respecta al posible impacto o puesta en peligro del funcionamiento de la gestión estatal en la prestación del servicio postal, es importante poner de presente que el ejecutado dispone de mecanismos para impedir o levantar la medida cautelar decretada, como lo prevé el artículo 602 del CGP.
Incluso, cuenta con la posibilidad de solicitar la reducción del embargo, en los términos del articulo 600 del mismo estatuto procesal, sin que en esta etapa procesal resultara adecuado abordar su estudio, ya que la norma lo condiciona a que estén «consumados los embargos y secuestro», aspecto que aún no ha ocurrido en el presente asunto, tal como lo analizó el Tribunal. 18.
Igualmente, es importante destacar que, en este escenario de medidas cautelares, no resulta pertinente alegar el pago de la obligación, bien sea total o parcial, como argumento para reducir el embargo, debido a que existen las oportunidades procesales para alegar esa excepción –artículo 442 del CGP–o la terminación del proceso –artículo 461 del CGP–. 19.
En ese orden de ideas, dado que ninguno de los argumentos de la apelación tuvo vocación de prosperidad, la Subsección confirmará el auto del 19 de junio de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera, Subsección B, decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros en el proceso de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, RESUELVE 14 Expediente No. 73594 Ejecutante: Macroservicios Express de Colombia Confirma auto que decretó medida cautelar PRIMERO: CONFIRMAR, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia, el auto del 19 de junio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera, Subsección B, que decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros en el proceso de la referencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES PRESIDENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO ACS/MAR/MAR Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.