CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-00729-00 Accionante: Giovannys Medrano Martínez Autoridad: Consejo de Estado-Sección Quinta Asunto: Acción de Tutela TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL- La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Giovannys Medrano Martínez contra el Consejo de Estado-Sección Quinta.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 11 febrero de 2025, Giovannys Medrano Martínez, en nombre propio, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, acceso a cargos públicos e igualdad, que consideró vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Quinta, al haber proferido la sentencia de 12 de diciembre de 2024 de única instancia declarando la nulidad del Acuerdo No. 009 del 27 de octubre de 2023, por medio del cual el Consejo Directivo de Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y San Jorge -CORPOMOJANA- lo eligió como su director general para el periodo institucional del 01 de enero de 2024 al 31 de diciembre de 2027; en el marco del proceso de nulidad electoral promovido por Francisco Sales Severiche1, Juan Camilo Baracchi Vélez2, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible3 y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM)4.
El accionante solicita que se deje sin efectos la sentencia enjuiciada. 1 Rad. 11001-03-28-000-2023-00137-00. 2 Rad. 11001-03-28-000-2023-00146-00. 3 Rad. 11001-03-28-000-2023-00129-00. 4 Rad. 11001-03-28-000-2023-00145-00. 2 Radicación:11001-03-15-000-2025-00729-00 Accionante: Giovannys Medrano Martínez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.
Hechos relevantes El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Sucre, en la sentencia de tutela del 1º de noviembre de 2022, ordenó a la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y San Jorge -CORPOMOJANA- tomar las decisiones necesarias para garantizar la efectiva participación de las comunidades afrodescendientes con titulación de propiedad colectiva en su Consejo Directivo.
El Consejo Directivo de CORPOMOJANA no incluyó dentro de sus integrantes al representante de las comunidades afrodescendientes. El 10 de agosto de 2023, ese órgano colegiado expidió el Acuerdo 005 de 2023, por medio del cual se reglamentó la convocatoria y el cronograma del proceso de designación del director general. El 2 de octubre de 2023, inició el proceso de selección, en el cual se estableció que la sesión de designación sería el 25 del mismo mes y año a las 10:00 a.m. El señor Juan Camilo Baracchi Vélez postuló su nombre en el trámite electoral para ocupar el cargo de director general, pero su hoja de vida fue inadmitida porque las certificaciones de experiencia no cumplían con los requisitos del capítulo tercero del Decreto 1083 de 2015 (art. 2.2.2.3.8.).
El 23 de octubre de 2023, el señor Islan Ramiro Gil Guerra instauró una nueva acción de tutela en contra de CORPOMOJANA, en la que solicitó el cumplimiento del fallo de tutela del 2022, ya ejecutoriado. El 24 de octubre del 2023, el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de San Marcos, que conoció de la anterior petición de amparo, ordenó como medida provisional suspender el desarrollo de la reunión fijada para elegir al director general.
El 26 de octubre, el juez constitucional revocó la medida cautelar decretada. Ante esta decisión y en la misma fecha, la secretaria general de CORPOMOJANA envió correo electrónico a los miembros del Consejo Directivo convocándolos para el 27 de octubre a las 9:00 a.m., con el fin de continuar el trámite de selección. 3 Radicación:11001-03-15-000-2025-00729-00 Accionante: Giovannys Medrano Martínez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Conocida la citación, los delegados del Ministerio de Ambiente y del IDEAM ante ese Consejo, solicitaron el aplazamiento de la sesión, al considerar que ella debía realizarse luego de ajustar el cronograma con el fin de cumplir lo relativo a la publicidad del trámite.
Consideraron que esta decisión limitaba al gobierno nacional su participación, en tanto, no le era posible desplazarse de un día para otro a la sede de la corporación. Pese a lo anterior, el Consejo Directivo no aprobó la proposición y, por el contrario, decidió llevar a cabo la votación teniendo en cuenta solo la participación de los miembros que se encontraban presentes de manera presencial.
Así, eligieron con seis de los ocho votos posibles al señor Giovannys Medrano Martínez, teniendo a los delegados del Gobierno como ausentes en la reunión, aunque se conectaron de manera virtual. Advertidas esas circunstancias, las entidades de orden nacional que tienen un escaño en el Consejo Directivo, el señor Juan Camilo Baracchi y el señor Francisco Sales Severiche demandaron el Acuerdo que puso fin al proceso electoral, alegando que hubo irregularidades en el proceso electoral por i) la no inclusión de un representante de las comunidades negras, raizales y palenqueras en el Consejo Directivo, pese a que la Ley 70 de 1993 lo ordena para las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR); ii) la exclusión arbitraria del señor Baracchi como candidato y iii) varias irregularidades procedimentales que viciaron la convocatoria y las sesiones del Consejo Directivo que derivaron en la elección, por ser contrarios a los estatutos.
Por su parte, la CORPOMOJANA y el director, como demandados, consideraron que el procedimiento de elección estuvo ajustado a derecho, dado que es imposible cumplir con los fallos de tutela que ordenan la inclusión del representante por no haber territorios con titulación de propiedad colectiva, y porque la corporación no es una Corporación Autónoma Regional –CAR-, sino una Corporación de Desarrollo Sostenible (CDS), que tiene una regulación especial para la conformación de sus consejos directivos.
Sobre los demás cargos, manifestó que la elección se había dado conforme a las mayorías estatutarias y solicitaron que se aclarara si esa corporación debía adecuar su Consejo Directivo a las exigencias de las CAR. 4 Radicación:11001-03-15-000-2025-00729-00 Accionante: Giovannys Medrano Martínez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El trámite correspondió a la Sección Quinta de esta Corporación, que, después de surtir el trámite probatorio, encontró fundados todos los cargos, salvo la exclusión indebida del señor Baracchi, y declaró la nulidad del Acuerdo 009 de 2023. 3.
Fundamentos de la solicitud El accionante, dentro de la demanda realiza un recuento extenso de la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, manifiesta que la Sección Quinta desconoció sus derechos fundamentales al incurrir en defecto sustantivo, por no reconocer que CORPOMOJANA no es una Corporación Autónoma Regional, sino una Corporación de Desarrollo Sostenible.
Además, argumenta que la conformación de su Consejo Directivo está reglada en el inciso 3º del artículo 41 de la Ley 99 de 1993, que establece:
ARTÍCULO 41. De la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge, CORPOMOJANA. […] El Consejo Directivo estará integrado por: a. El Ministro del Medio Ambiente o su delegado, quien lo presidirá; b. El gobernador de Sucre o su delegado; c. Dos alcaldes municipales; d. El Director del Instituto de Hidrología, Meteorología e Investigaciones Ambientales, IDEAM o su delegado; e. Un representante de las organizaciones campesinas; h. Un representante de las organizaciones no gubernamentales cuyo objeto sea la conservación y el manejo de los recursos naturales; i. Un representante de los gremios de la producción agropecuaria y pesquera debidamente constituidos en la zona.
Por lo anterior, considera el accionante que la Sección Quinta incurrió en defecto sustantivo, al fundamentar un cargo de nulidad en la exigencia infundada de agregar un representante de las comunidades afro en el Consejo Directivo. Así pues, solicita que se deje sin efectos el fallo enjuiciado. 4. Trámite procesal El 18 de febrero de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a los magistrados que profirieron la providencia enjuiciada, a Juan Camilo Baracchi Vélez, Francisco Sales Severiche, a la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y San Jorge- CORPOMOJANA, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios 5 Radicación:11001-03-15-000-2025-00729-00 Accionante: Giovannys Medrano Martínez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Ambientales-IDEAM, como terceros interesados.
Se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se publicó la providencia en la página web de esta Corporación. Igualmente, se solicitó a la Sección Quinta enviar copia digital del expediente del medio de control. En el auto admisorio, se negó la medida provisional. Varios de los requeridos rindieron informe. El Ministerio de Ambiente solicitó su desvinculación del presente trámite y afirmó que el amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad.
El señor Víctor Andrés Vásquez Luna, como director encargado de CORPOMOJANA, pidió que se amparen los derechos del accionante, toda vez que no se acreditó que hubiera comunidades afro en el área donde la corporación tuviera competencia y el fallo genera una inseguridad jurídica inevitable, al no poder elegir válidamente al director de la corporación sin un representante de esas comunidades porque, según narra, no las hay.
En el mismo sentido coadyuvaron la acción los señores Ingris Quintero Ballesteros, Calixto Mejía Padilla y Javier José Aguas Pérez, miembros del Consejo Directivo de esa corporación. Por su parte, la magistrada ponente del fallo enjuiciado se opuso a la acción, pues encuentra que no se supera el requisito de relevancia constitucional, pues estima que el accionante pretende utilizar la tutela como una instancia adicional al proceso ordinario.
La ponente afirma que la motivación del fallo no fue caprichosa y obedeció a criterios mayoritariamente constitucionales, mientras que se encontró acreditada la presencia de comunidades afro en la jurisdicción de la CORPOMOJANA. El accionante advirtió que el auto admisorio tenía un error en el número de radicado del proceso inicial, lo cual derivó en que se solicitara como prueba un expediente distinto.
Advertido el yerro, la Secretaría ofició a la Sección Quinta, que remitió el expediente correspondiente al proceso de nulidad electoral. II. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico 6 Radicación:11001-03-15-000-2025-00729-00 Accionante: Giovannys Medrano Martínez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 12 de diciembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, mediante la cual se declaró la nulidad de la elección de Giovannys Medrano Martínez como director de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge -CORPOMOJANA-. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental5.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela6.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Ibidem. 7 Radicación:11001-03-15-000-2025-00729-00 Accionante: Giovannys Medrano Martínez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado, desde 2014, los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional7: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. Adicionalmente, en sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto 7 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia del 5 de agosto de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 8 Radicación:11001-03-15-000-2025-00729-00 Accionante: Giovannys Medrano Martínez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La acción de tutela promovida por el señor Giovannys Medrano Martínez será declarada improcedente, porque no se satisface el requisito de relevancia constitucional.
La parte accionante, en su escrito de tutela, indica que la Sección Quinta omitió que la CORPOMOJANA no es una Corporación Autónoma Regional sino una Corporación para el Desarrollo Sostenible, por lo cual aplicó arbitrariamente el artículo 55 de la Ley 70 de 1993 y exigió la inclusión de un representante de las comunidades afrodescendientes en el Consejo Directivo de la corporación. Sin embargo, lo que se observa es que la actuación de la Sección Quinta no fue omisiva o arbitraria en su actuación. La providencia enjuiciada y su ponente, en su contestación a esta acción, afirman que la decisión de exigir la inclusión del representante de las comunidades afrodescendientes surge de la interpretación sistemática de las normas, ajustada a la Constitución, a la satisfacción de los derechos de las minorías y a la valoración de las pruebas según las reglas de la sana crítica.
Sobre ello, la Sala observa que las consideraciones 58 a 71 de la providencia enjuiciada desarrollan que es posible hacer la remisión de la Ley 99 de 1993 a la Ley 70 del mismo año, para determinar la composición del Consejo Directivo, porque las Corporaciones de Desarrollo Sostenible se organizan, en lo general, como Corporaciones Autónomas Regionales, por lo cual es posible remitir a la Ley 70 de 1993, según ordena el artículo 26 de la Ley 99 de 1993.
De la 72 a la 84, la sentencia desarrolla un argumento basado en el precedente constitucional, que tiene por objeto justificar la remisión con miras a garantizar los derechos de las minorías afrodescendientes. Finalmente, desde la consideración 85 a la 89, se desarrolla la valoración probatoria que determinó que sí hay un consejo comunitario en la zona, que tiene condiciones para el ejercicio de su representación en CORPOMOJANA.
Esto, pues, según la jurisprudencia de esta Corporación, la afectación a la propiedad colectiva se entiende desde la radicación de la solicitud de titulación ante la autoridad administrativa 9 Radicación:11001-03-15-000-2025-00729-00 Accionante: Giovannys Medrano Martínez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia competente.
Hay varias comunidades que han solicitado la titulación, pero el proceso no ha culminado. No es el rol del juez constitucional el avalar las interpretaciones del juez de instancia. Como se ha establecido en la jurisprudencia constitucional, el criterio es la validez y no la corrección. La Sala advierte que los argumentos presentados en la acción de tutela no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Al contrastar los fundamentos la providencia y los argumentos de la demanda de tutela, queda claro que el accionante únicamente plantea discrepancias con la interpretación sistemática que la Sección Quinta dio a las normas aplicables sobre la conformación del Consejo Directivo de la CORPOMOJANA para exigir la inclusión de un representante de los consejos comunitarios de las comunidades afrodescendientes en ese Consejo.
Sin embargo, el planteamiento de dichas discrepancias no está encaminado a demostrar la existencia de un defecto u omisión en la providencia que suscite la intervención del juez constitucional, sino a volver sobre la materia resuelta en la instancia. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 10 Radicación:11001-03-15-000-2025-00729-00 Accionante: Giovannys Medrano Martínez Acción de tutela – Sentencia de primera instancia PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de Giovannys Medrano Martínez contra el Consejo de Estado-Sección Quinta, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO vf FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES