Radicado: 66001-23-33-000-2022-00123-01 (28888) Demandante: Óscar Mauricio Toro Valencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicación: 66001-23-33-000-2022-00123-01 (28888) Demandante: Óscar Mauricio Toro Valencia Demandada: Municipio de Dosquebradas Temas: Sobretasa ambiental.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por el demandado contra la sentencia del 18 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que resolvió (índice 47): Primero: Declarar la nulidad del ordinal 2.° del artículo 37 del Acuerdo 033 del 30 de diciembre de 2020, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de la presente sentencia. Segundo: Sin costas en esta instancia, conforme lo motivado.

ANTECEDENTES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), el demandante formuló las siguientes pretensiones (índice 1): Primero: Declarar la nulidad del ordinal 2.° del artículo 37 del Acuerdo 033 del 30 de diciembre de 2020, proferido por el Concejo de Dosquebradas, que en su literalidad establece: Artículo 37.

Autorización legal. El impuesto predial unificado, está autorizado por la Ley 14 de 1983, Ley 44 de 1990, Decreto 1339 de 1994 y comprende los siguientes gravámenes:. El porcentaje ambiental con destino a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), según el artículo 44 de la Ley 99 de 1993. En consecuencia, los inmuebles ubicados en jurisdicción del municipio de Dosquebradas, pagarán por este concepto con destino a la CARDER, el quince por ciento (15%), sobre el valor del impuesto predial liquidado según lo dispuesto en el numeral primero2.

Segundo: Como consecuencia de lo anterior, declarar la ilegalidad del cobro realizado por concepto de sobretasa ambiental recaudada durante las vigencias 2021 y 2022; declaración que, per se, no implica el incumplimiento de las obligaciones de la entidad territorial frente a la CARDER, en atención a la Ley 99 de 1993. Tercero: Cesar el recaudo de los recursos con destinación a la CARDER, por concepto de sobretasa ambiental facturado en el recibo de pago del impuesto predial unificado y complementarios, hasta 1 El expediente entró al despacho sustanciador el 07 de junio de 2024 (índice 3.

Esta y las demás menciones de «índices» aluden al historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai). 2 El ordinal primero de esta norma dispone: «1. El impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986».

Radicado: 66001-23-33-000-2022-00123-01 (28888) Demandante: Óscar Mauricio Toro Valencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 tanto no sea expedida normativa municipal que reglamente en debida forma la materia, siguiendo los fundamentos sustanciales y procesales para ello.

A los anteriores efectos invocó como normas vulneradas los artículos 44 de la Ley 99 de 1993; y 1.° del Decreto 1339 de 1994 (codificado en el artículo 2.2.9.1.1.1 del Decreto 1076 de 2015, Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible), bajo el siguiente concepto de violación (índice 1): Sostuvo que el ente demandado vulneró lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, al establecer una sobretasa ambiental equivalente al 15% del impuesto predial, cuando lo procedente, conforme a dicha disposición, era optar por transferir a la corporación autónoma regional un porcentaje del recaudo de ese impuesto –entre el 15% y el 25.9%– o, en su defecto, fijar una sobretasa ambiental entre el 1.5‰ y el 2.5‰ sobre el avalúo de los bienes que sirvieran de base para su liquidación. Explicó que la base gravable y la tarifa de la sobretasa ambiental adoptadas por el municipio derivaron de una fusión irregular de los elementos previstos en la ley, pues el porcentaje del 15% correspondía a la participación mínima que debía transferirse a la corporación autónoma regional sobre el recaudo del impuesto predial, sin que el ente territorial estuviera autorizado para trasladar dicho valor a los contribuyentes mediante una sobretasa equivalente sobre el impuesto a cargo.

Por el contrario, la sobretasa que sí podía imponerse a los sujetos pasivos del impuesto predial debía fijarse entre el 1.5‰ y el 2.5‰ calculado sobre la misma base gravable de dicho tributo, esto es, el avalúo de los bienes inmuebles. Por las mismas razones, planteó que la norma demandada se encontraba falsamente motivada, pues, si bien indicaba sustentarse en la disposición legal citada, se apartó de las dos opciones expresamente previstas en esta.

Finalmente, sostuvo que, en todo caso, el demandado aplicó indebidamente la norma demandada para la vigencia 2022, pues el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 ordena fijar anualmente el porcentaje de participación de la corporación autónoma regional. Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones del actor (índice 16), argumentando que la norma acusada se ajustó a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, el cual le otorgaba la facultad de establecer un cobro mínimo del 15% sobre el impuesto predial unificado de los predios ubicados en su jurisdicción, con destino a la respectiva corporación autónoma regional.

Añadió que dicho porcentaje ya había sido previsto en normas anteriores que regulaban la sobretasa ambiental, como el Decreto 205 de 2006 y el Acuerdo 28 de 2014, lo que evidenciaba su conformidad con las normas superiores aplicables. Adujo que la disposición demandada estableció con claridad y precisión los elementos del hecho generador de la sobretasa ambiental, en ejercicio de la potestad tributaria reconocida por el artículo 338 de la Constitución a los concejos municipales.

Planteó que el demandante incumplió con la carga argumentativa y probatoria necesaria para desvirtuar la legalidad del acto acusado, razón por la cual, a su juicio, debían desestimarse las pretensiones de la demanda. Finalmente, se opuso al planteamiento según el cual el porcentaje fijado en la disposición demandada no regía para el año 2022, puesto que, al no haberse considerado necesaria su modificación, este continuó aplicándose a los periodos fiscales siguientes.

Radicado: 66001-23-33-000-2022-00123-01 (28888) Demandante: Óscar Mauricio Toro Valencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad de la norma acusada, sin condenar en costas al demandado (índice 47), al considerar que vulneraba el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, en la medida en que trasladó a los contribuyentes del impuesto predial el porcentaje de participación que correspondía ser transferido a la corporación autónoma regional sobre el recaudo de ese tributo.

Explicó que, si bien el ente territorial podía optar por establecer una sobretasa a cargo de dichos sujetos pasivos, esta debía fijarse entre el 1.5‰ y el 2.5‰ sobre la base gravable del impuesto predial, mas no por un valor equivalente al 15% del impuesto liquidado, como lo dispuso la norma demandada, toda vez que dicho porcentaje fue previsto por el legislador únicamente para los casos en que el ente territorial optara por transferir a la corporación autónoma regional una parte del recaudo del impuesto predial.

Con todo, negó la pretensión del actor relativa a ordenar el cese del cobro basado en la disposición anulada, porque esta había sido suspendida mediante auto del 10 de octubre de 2023 y, además, los efectos de la sentencia de nulidad eran erga omnes y ex tunc. Recurso de apelación El demandado apeló la decisión del tribunal (índice 51), para lo cual sostuvo que esta se fundamentó en argumentos distintos a los planteados en la demanda.

Afirmó que el actor omitió exponer los motivos y aportar las pruebas necesarias para desvirtuar la presunción de legalidad de la norma acusada, la cual, a su juicio, se ajustaba al porcentaje mínimo previsto en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993. Pronunciamientos sobre el recurso El actor y el ministerio público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- La Sala juzga la legalidad del ordinal 2.° del artículo 37 del Acuerdo 033 del 30 de diciembre de 2020, atendiendo a los cargos de apelación formulados por el demandado, en calidad de apelante único, contra el fallo del tribunal que declaró su nulidad sin condenar en costas. 1.1- Por lo apelado, solo se tiene competencia para decidir en el trámite de esta segunda instancia acerca de si el fallo de primera instancia fue incongruente por apartarse del objeto de la discusión planteada en la demanda. 1.2- De modo que, al no haber planteado el recurrente objeciones concretas frente al juicio del tribunal sobre la infracción del artículo 44 de la Ley 99 de 1993, consistente en la adopción de una sobretasa del 15% del impuesto predial sin que dicha posibilidad estuviera contemplada en esa disposición legal, la Sala tiene vedado pronunciarse sobre dicho aspecto.

Lo anterior, en atención a lo dispuesto en el artículo 328 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012), según el cual «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante», limitación que también se encuentra vinculada al principio de congruencia externa de las providencias (cfr. sentencia de la Sección del 29 de abril de 2020, exp. 24222, CP: Julio Roberto Piza).

Radicado: 66001-23-33-000-2022-00123-01 (28888) Demandante: Óscar Mauricio Toro Valencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Análisis del caso concreto 2- En torno a la cuestión que plantea el apelante único, la Sala parte de precisar que las normas que definen el contenido de las sentencias están contempladas en los artículos 280 y 281 del CGP y en el artículo 187 del CPACA.

De acuerdo con este último artículo, la sentencia debe ser motivada, en el sentido de que debe contener un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones. Surge del mismo precepto que el fallo debe decidir sobre las pretensiones planteadas por el extremo activo de la litis, sobre las excepciones propuestas por el extremo pasivo y sobre cualquier otra excepción que se encuentre probada en el expediente.

La anterior disposición y los artículos 280 y 281 del CGP, determinan que las partes motiva y resolutiva de la sentencia deben corresponder; y que la decisión del fallador debe ser acorde al petitum de la demanda y a lo exceptuado en la contestación. Al dar alcance a las disposiciones jurídicas descritas, esta Sección3 ha destacado que, aun en los juicios de simple nulidad, el cumplimiento de esas instituciones propende por la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que brinde certeza jurídica al asunto debatido y, adicionalmente, que salvaguarde el derecho de defensa de la contraparte, quien ha dirigido su actuación a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.

De suerte que las exigencias que se hacen respecto del contenido de la sentencia materializan los principios de debido proceso y de justicia rogada. 2.1- En el caso analizado, el demandado sostiene que la decisión el tribunal de declarar la nulidad del ordinal 2.° del artículo 37 del Acuerdo 033 del 30 de diciembre de 2020 fue incongruente con los planteados en la demanda pues, a su juicio, el demandante no expuso los motivos ni aportó las pruebas idóneas para desvirtuar la presunción de legalidad de dicha norma, la cual se ajustó al porcentaje mínimo del 15% previsto en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, que era la norma superior en la que debe fundarse. 2.2- La Sala constata que, contrario a lo afirmado por el demandado, la decisión del a quo se fundamentó en la violación al artículo 44 de la Ley 99 de 1993, formulada por el demandante como cargo de nulidad.

En la demanda con la que acudió ante esta judicatura, el actor alegó que la norma demandada vulnera el citado artículo 44 al establecer una sobretasa ambiental equivalente al 15% del impuesto predial, dado que dicha disposición legal no contempla esa posibilidad. En cambio, prevé dos alternativas para que los municipios financien a las corporaciones autónomas regionales: la primera, mediante la transferencia de un porcentaje del recaudo del impuesto predial —de mínimo el 15% y máximo el 25.9%—; y la segunda, mediante la adopción de una sobretasa a cargo de los sujetos pasivos del impuesto, la cual debe fijarse entre el 1.5‰ y el 2.5‰ sobre su misma base gravable.

En esa medida, para el demandante la base gravable y la tarifa de la sobretasa ambiental adoptadas por el municipio en la norma acusada derivaban de una fusión irregular de las alternativas previstas en la ley, pues el porcentaje del 15% correspondía a la participación mínima que debía transferirse a la corporación autónoma regional sobre el recaudo del impuesto predial, sin que la ley autorizara al ente territorial para trasladar dicho monto 3 Sentencias del 16 de agosto de 2002 (exp. 12668, CP: Juan Ángel Palacio Hincapié), del 21 de noviembre de 2007 (exp. 15770, CP: María Inés Ortiz Barbosa), del 06 de octubre de 2009 (exp. 16533, CP: Héctor Romero Díaz), del 29 de octubre de 2009 (exp. 17003, CP: ibidem), del 31 de enero de 2013 (exp. 18878, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), del 12 de abril de 2012 (exp. 18720, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), del 01 de agosto de 2013 (exp. 18861, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), del 26 de septiembre de 2013 (exp. 18442, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) y del 26 de febrero de 2014 (exp. 17071, CP: ibidem).

Radicado: 66001-23-33-000-2022-00123-01 (28888) Demandante: Óscar Mauricio Toro Valencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 como mayor valor del impuesto predial a cargo de los sujetos pasivos de ese tributo. A lo anterior, agregó que la norma demandada fue falsamente motivada, pues, si bien invocaba como sustento normativo al artículo 44 de la Ley 99 de 1993, se apartaba de las dos opciones expresamente previstas en dicha disposición (índice 1).

Bajo esos mismos razonamientos, el tribunal decidió declarar la nulidad del ordinal 2.º del artículo 37 del Acuerdo 033 del 30 de diciembre de 2020. En concreto, el a quo consideró que le asistía razón al demandante al señalar que la disposición demandada vulneraba el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, por cuanto trasladó a los contribuyentes del impuesto predial el porcentaje de participación que correspondía transferir a la corporación autónoma regional sobre el recaudo de ese tributo.

Siguiendo el fundamento del cargo planteado en la demanda, el a quo precisó que, si bien el ente territorial podía optar por establecer una sobretasa a cargo de dichos sujetos pasivos, esta debía fijarse entre el 1.5‰ y el 2.5‰ sobre la base gravable del impuesto predial, mas no por un valor equivalente al 15% del impuesto liquidado a cargo de los contribuyentes, como lo dispuso la norma demandada.

Ello, toda vez que ese porcentaje fue previsto por el legislador como el monto mínimo que debía transferirse por el ente territorial a la corporación autónoma regional cuando optara por esa alternativa de financiación, sin que estuviera autorizado para trasladarlo al sujeto pasivo del impuesto (índice 47). 2.3- Del anterior recuento, la Sala concluye que la decisión del tribunal fue congruente con el debate formulado por el demandante, por cuanto la nulidad del ordinal 2.º del artículo 37 del Acuerdo 033 del 30 de diciembre de 2020 se fundamentó en la disposición legal invocada como vulnerada en la demanda y en el concepto de la violación desarrollado por el actor, sin introducir planteamientos ajenos al proceso.

En línea con lo cual es preciso señalar que el debate formulado no versaba sobre hechos que exigieran prueba por parte del demandante, razón por la cual tampoco se configura la omisión probatoria alegada por el recurrente. No prospera el cargo de apelación. Conclusión 3- Por lo razonado en precedencia, como contenido interpretativo de la presente sentencia, la Sala reitera que, incluso en los juicios de nulidad simple, el principio de congruencia externa impone al juez el deber de pronunciarse únicamente sobre las cuestiones planteadas en la demanda y sobre aquellas exceptuadas en la contestación. Conforme con dicha pauta, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, por cuanto se fundamentó en el cargo de nulidad formulado por el demandante contra la disposición acusada, sin que dicho juicio hubiera sido controvertido en esta instancia por el demandado, quien actuó como apelante único.

Costas 4- Por último, no se condena en costas en esta instancia, conforme con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 66001-23-33-000-2022-00123-01 (28888) Demandante: Óscar Mauricio Toro Valencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. 3. Reconocer personería a Carlos Andrés Gómez Caro, como abogado del demandado, conforme al poder conferido (índice 51). Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente. La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador