Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandantes: Clara Inés Ángulo Garcés Demandado: Distrito Especial de Buenaventura Temas: Impugnación. Tutela contra acción u omisión de autoridades públicas.
Solicitud de cumplimiento de sentencia. Reintegro laboral. Decisión: Modifica sentencia de primera instancia. La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionada en contra de la Sentencia proferida el 25 de marzo de 2026 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y de petición de la señora Clara Inés Ángulo Garcés, y ordenó al Distrito Especial de Buenaventura, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación, determinara la disponibilidad de las vacantes no provistas de manera definitiva, tal como lo ordenó la Sentencia de 13 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 9 de marzo de 2026, Clara Inés Ángulo Garcés presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de petición, mínimo vital y al debido proceso presuntamente transgredidos por el Distrito Especial de Buenaventura. 2. A título de amparo, solicitó que se le ordenara al Distrito Especial de Buenaventura emitir respuesta de fondo y de cumplimiento sin más dilaciones a la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la Sentencia de 13 de noviembre de 2025 y, procediera de manera inmediata a efectuar el pago de los emolumentos laborales que fueron ordenados. 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora indicó que era una mujer cabeza de familia a cargo de un menor de 6 años con síndrome de Down. Señaló que no contaba con un empleo que le permitiera generar ingresos estables para el sostenimiento de su núcleo familiar y precisó que se encontraba desvinculada como consecuencia de un actuar discriminatorio por parte del Distrito Especial de Buenaventura.
Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Manifestó que el 26 de octubre de 2023 fue desvinculada del empleo denominado «agente de tránsito, código 340, grado 6», en virtud del Decreto No. 00230 de 19 de septiembre de 2023. 5.
El 29 de abril de 2024, la parte actora radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Especial de Buenaventura, con el propósito de que se declarara la nulidad del Decreto de 19 de septiembre de 2023 y, como consecuencia, solicitó: (i) su reintegro al cargo de agente de tránsito, código 340, grado 06, o a uno de igual o superior categoría;
(ii) el pago de los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir desde la fecha de su retiro hasta cuando fuera reintegrada; y (iii) el reconocimiento de los perjuicios derivados de su desvinculación. 6. El 17 de febrero de 2025, el Juzgado 1 Administrativo de Buenaventura negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que no se acreditaban las circunstancias especiales exigidas por las Altas Cortes para la configuración del beneficio de estabilidad laboral reforzada previsto en la Ley 790 de 2002. 7.
El 26 de febrero de 2025, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, pues estimó que se configuraba un defecto sustantivo, en tanto el acto administrativo demandado había perdido su ejecutoriedad en los términos del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, debido a la desaparición de sus fundamentos de hecho y de derecho, en razón de la Sentencia de 18 de agosto de 2021 que anuló la planta de empleos y el manual de funciones del Distrito de Buenaventura, los cuales sirvieron de base para la oferta pública del proceso de selección No. 947 de 2018. 8.
El 13 de noviembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la Sentencia de 17 de febrero de 2025 y, en su lugar, declaró la nulidad del numeral 6 del Decreto de 19 de septiembre de 2023, mediante el cual se terminó el nombramiento en provisionalidad de la hoy accionante en el cargo de agente de tránsito, código 340, grado 06.
A título de restablecimiento del derecho, ordenó al Distrito Especial de Buenaventura reintegrar a la señora Ángulo Garcés, sin solución de continuidad, a un cargo de agente de tránsito, código 340, grado 06, o a otro empleo con funciones afines y remuneración igual o superior, siempre que existieran vacantes no provistas de forma definitiva y que la actora no hubiera alcanzado la edad de retiro forzoso, sin que se afectara el nombramiento del señor Neiser Abel Sánchez Sánchez, entre otras consideraciones1. 1 «Se condena a la entidad demandada a que cancele a la actora los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por un lapso de 24 meses subsiguientes al momento del retiro del cargo, para lo cual deberá trasladar al fondo administrador del Sistema de Seguridad Social en Pensiones al que se encontraba afiliada, los aportes pensionales que dejaron de realizarse durante dicho período.
De los valores que resulten por el anterior concepto, se autoriza a la entidad demandada para que realice los descuentos a que haya lugar, respecto de las sumas canceladas a la actora por salarios y prestaciones sociales derivadas de relaciones de trabajo en el sector público durante el referido lapso. Cuarto: ordenar a la entidad demandada que dé cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 192 a 195 del CPACA, ajustando el valor que resulte a su cargo aplicando la fórmula señalada en la parte motiva de esta providencia.» Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
El 4 de febrero de 2026, la parte actora radicó petición ante el Distrito Especial de Buenaventura con el propósito de que se diera cumplimiento a lo ordenado en la Sentencia de 13 de noviembre de 2025. Solicitó que se procediera a realizar su nombramiento en una de las vacantes definitivas; que se ordenara el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por un lapso de 24 meses; que se le informaran los documentos y el trámite administrativo que debía adelantar para el cumplimiento efectivo y oportuno de la sentencia; y que, en caso de que alguna de sus solicitudes fuera negada, se expusieran las razones fácticas y jurídicas correspondientes. 10.
Como fundamentos de derecho, la parte actora señaló que transcurrieron más de 15 días hábiles sin que se hubiera recibido respuesta a la petición presentada el 4 de febrero de 2026. Adujo que, pese a que el Distrito Especial de Buenaventura tenía conocimiento de la orden judicial y de su situación de vulnerabilidad, derivada de su condición de madre cabeza de familia, decidió ignorar dicha orden y continuar con la presunta vulneración de sus derechos. 11.
Indicó que el Distrito Especial de Buenaventura estaba actuando deliberadamente para incumplir la orden judicial, en la medida en que existían 12 vacantes del empleo que desempeñaba, como consecuencia de que la Comisión Nacional del Servicio Civil había declarado desierto el concurso de méritos mediante la Resolución No. 8169 de 13 de junio de 2023, razón por la cual sostuvo que existía disponibilidad suficiente para garantizar tanto el cumplimiento de la orden judicial como la protección de sus derechos fundamentales. 12.
Advirtió que no existía otro mecanismo judicial más eficaz que la acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales, en la medida en que, a pesar de contar con una sentencia favorable, el Distrito Especial de Buenaventura no adelantó las actuaciones necesarias para el restablecimiento de los mismos. Intervenciones2 13.
El Juzgado 1 Administrativo de Buenaventura solicitó que se negara el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante, por cuanto consideró que las decisiones adoptadas se profirieron en debida forma y, en todo caso, no se advertía acción u omisión que comprometiera la vulneración de tales derechos. 14. Precisó que, frente al cumplimiento material de la sentencia, la intervención del juez solo procedía cuando la parte interesada promovía el mecanismo judicial correspondiente para exigir su ejecución. Afirmó que la accionante no presentó solicitud o actuación encaminada a la ejecución del fallo conforme a lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA, razón por la cual no se activó la competencia para adoptar medidas en ese ámbito. 2 El 10 de marzo de 2026, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la acción de tutela contra el Distrito Especial de Buenaventura y el Juzgado 1 Administrativo de Buenaventura.
Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. El Distrito Especial de Buenaventura solicitó que se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la presunta vulneración del derecho de petición, en la medida en que, durante el trámite de la acción de tutela, a través de Oficio de 12 de marzo de 2026, se brindó respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a la solicitud radicada el 4 de febrero de 2026.
Afirmó que la jurisprudencia era uniforme en señalar que el derecho de petición no se vulneraba cuando la respuesta emitida resultaba desfavorable a los intereses del peticionario, siempre que fuera oportuna, de fondo y congruente con lo solicitado, pues la sola inconformidad con el sentido de la respuesta no configuraba una vulneración de dicho derecho fundamental. 16.
Solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela en lo que respecta a las pretensiones de reintegro inmediato al cargo y pago de emolumentos laborales, por cuanto consideró que (i) la tutela no era el mecanismo idóneo para exigir el cumplimiento de sentencias judiciales cuando existían mecanismos ordinarios previstos en el CPACA;
(ii) la orden de reintegro estaba condicionada a la existencia de vacantes definitivas no provistas, condición que se encontraba en verificación; y (iii) el pago de acreencias laborales estaba sujeto al Acuerdo de Reestructuración de Pasivos de la Ley 550 de 1999, lo que impedía realizar pagos por fuera del orden de prelación establecido. 17.
Solicitó, de manera subsidiaria, que se negara el amparo solicitado por la accionante, tras considerar que no se vulneró derecho fundamental alguno, en tanto se estaban adelantando las gestiones necesarias para dar cumplimiento a la sentencia en los términos permitidos por el ordenamiento jurídico y que el pago de las acreencias laborales se realizaría conforme al acuerdo de reestructuración de pasivos vigente.
Sentencia impugnada 18. El 25 de febrero de 2026, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Juzgado 1 Administrativo de Buenaventura, comoquiera que dicha autoridad no vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante. Precisó que los reparos formulados estaban orientados a obtener el cumplimiento de una sentencia judicial, sin que se hubiera evidenciado la promoción de actuación alguna por parte de la señora Clara Inés Ángulo Garcés encaminada a activar el mecanismo previsto para exigir su ejecución, máxime cuando el cumplimiento de la decisión recaía directamente en el Distrito Especial de Buenaventura. 19.
Tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y de petición invocados por la señora Clara Inés Ángulo Garcés y, en consecuencia, ordenó al Distrito Especial de Buenaventura que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la providencia, determinara la disponibilidad de vacantes no provistas de manera definitiva, conforme a lo dispuesto en la Sentencia de 13 de noviembre de 2025 proferida por esa misma corporación, e informara lo pertinente a la actora.
Dispuso que, en caso de resultar imposible hacer efectiva la Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reincorporación laboral, se iniciara el trámite previsto en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. 20.
Indicó que la acción de tutela resultaba procedente para verificar el cumplimiento de la sentencia judicial que ordenó el reintegro de la accionante, mas no para reclamar el pago de emolumentos laborales, en la medida en que los mecanismos ordinarios de defensa judicial no resultaban idóneos ni eficaces en el caso concreto, en atención a las circunstancias particulares de la actora, tales como su condición de madre cabeza de familia, el cuidado de su hijo menor con síndrome de Down, la ausencia de ingresos, la situación de desempleo, así como el desgaste procesal y el agotamiento de recursos administrativos, lo que evidenciaba una afectación relevante a su mínimo vital. 21.
Señaló que, si bien el cumplimiento de la sentencia podía, en principio, hacerse efectivo a través del proceso ejecutivo, dicho mecanismo no resultaba viable, toda vez que el Distrito de Buenaventura se encontraba sometido a un acuerdo de reestructuración de pasivos en los términos de la Ley 550 de 1999, circunstancia que impedía la iniciación de este tipo de procesos.
Estimó justificada la intervención del juez constitucional y consideró acreditado el cumplimiento del requisito de subsidiariedad frente a la pretensión de reintegro laboral. 22. Expuso que no se encontraba acreditada la imposibilidad de efectuar la reincorporación laboral, pues la entidad accionada apenas se encontraba adelantando gestiones internas para determinar la disponibilidad de vacantes, razón por la cual dicho trámite no podía prolongarse indefinidamente.
En consecuencia, y a la luz de lo dispuesto en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que la entidad debía definir, en un término perentorio, la existencia de vacantes y, en caso de acreditarse la imposibilidad del reintegro, iniciar el trámite correspondiente para la fijación de la indemnización compensatoria. Impugnación 23.
El Distrito Especial de Buenaventura impugnó el fallo de tutela de primera instancia y sostuvo que se incurrió en un defecto procedimental absoluto por vulneración del principio de congruencia, al haberse proferido un fallo ultra petita que desbordó las pretensiones de la accionante. Indicó que esta formuló 4 solicitudes concretas, relacionadas con el amparo de derechos, la emisión de una respuesta de fondo, el reintegro laboral y el pago de emolumentos, sin que en ninguna de ellas se solicitara ordenar la determinación de vacantes en un término de 48 horas ni la activación del trámite previsto en el artículo 189 del CPACA.
Señaló que el Tribunal construyó de manera autónoma una orden de cumplimiento basada en su propia interpretación normativa, invadiendo la órbita del juez natural del proceso contencioso e imponiendo cargas no debatidas, con lo cual vulneró el debido proceso. 24. Alegó la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, en la medida en que la accionante contaba con mecanismos ordinarios idóneos y eficaces que no habían sido agotados.
Señaló Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el ordenamiento prevé un procedimiento específico para la ejecución de sentencias en los artículos 192 a 195 del CPACA, dotado de herramientas coercitivas, y que incluso el propio Tribunal reconoció que no se había solicitado la intervención del juez en fase de ejecución. Añadió que la acción se interpuso cuando aún corría el término para el cumplimiento de la sentencia, sin que existiera un incumplimiento actual, y que la jurisprudencia ha reiterado la improcedencia de la tutela en estos supuestos. 25.
Afirmó que se configuró un defecto fáctico, en tanto el Tribunal tuvo por acreditadas circunstancias determinantes, como la afectación al mínimo vital, el estado de indefensión y la situación de salud del menor de edad, sin soporte probatorio. Precisó que no se allegaron documentos que acreditaran el diagnóstico médico, la ausencia de ingresos ni los gastos de la accionante, de modo que las afirmaciones realizadas en la tutela correspondían a meras alegaciones sin respaldo.
Sostuvo que el fallador incurrió en tal defecto en su dimensión positiva al considerar como probados hechos que no estaban demostrados en el expediente. 26. Sostuvo que el Tribunal desconoció las restricciones impuestas por la Ley 550 de 1999 en materia de pago de acreencias durante los acuerdos de reestructuración de pasivos. Indicó que dicha normativa prohíbe la iniciación de procesos ejecutivos y establece que el pago de obligaciones debe sujetarse al orden de prelación y a la disponibilidad presupuestal del acuerdo, por lo que no era posible ordenar el pago de emolumentos por fuera de ese marco.
Manifestó que el fallo utilizó la mencionada ley para justificar la procedencia de la tutela, pero ignoró sus efectos respecto del cumplimiento de las obligaciones, lo que implicaría desconocer normas de orden público y generar eventuales responsabilidades. 27. Indicó que el reintegro ordenado en la Sentencia de 13 de noviembre de 2025 era de carácter condicional, supeditado a la existencia de vacantes no provistas y al cumplimiento de requisitos como la no configuración de la edad de retiro forzoso.
Señaló que la determinación de la disponibilidad de vacantes y la vigencia de listas de elegibles correspondía de manera exclusiva a la Comisión Nacional del Servicio Civil, y no al distrito ni al juez de tutela. Añadió que la lista de elegibles había perdido vigencia, por lo que las vacantes no podían ser provistas sin el cumplimiento de las reglas de carrera administrativa, y que la orden impartida en un plazo de 48 horas desconocía dichas competencias y resultaba de imposible cumplimiento. 28.
Manifestó que se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto del derecho de petición, toda vez que se emitió una respuesta de fondo, clara y congruente durante el trámite de la acción de tutela, debidamente notificada a la accionante. Indicó que dicha respuesta abordó integralmente los puntos planteados y que la satisfacción del derecho de petición no dependía de que la respuesta fuera favorable.
Añadió que no era la primera vez que se respondía sobre el mismo asunto y que, pese a ello, el Tribunal omitió declarar el hecho superado y continuó con el trámite, emitiendo órdenes adicionales. Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.
Adujo que la decisión impugnada vulneró el principio de seguridad jurídica y el debido proceso, al permitir que la acción de tutela sustituyera los mecanismos ordinarios de ejecución de sentencias. Expuso que el CPACA establecía un sistema integral con términos y herramientas específicas para el cumplimiento de fallos, y que la utilización de la tutela en estos casos desnaturalizaba su carácter excepcional, generaba inseguridad jurídica y alteraba el orden procesal previsto por el legislador, especialmente cuando no se había verificado un incumplimiento actual de la obligación. Actuaciones surtidas en el trámite de segunda instancia 30.
El 5 de mayo de 2026, el despacho requirió a la hoy accionante para que allegara: (i) copia íntegra de la historia clínica del menor de edad a su cargo, junto con los diagnósticos, controles, tratamientos, terapias, órdenes médicas y demás documentos que permitieran establecer su condición actual de salud y las necesidades especiales derivadas de su diagnóstico;
(ii) los soportes que acreditaran su alegada condición de madre cabeza de familia, incluyendo los registros civiles de nacimiento de las personas a su cargo, los documentos relacionados con la composición, convivencia y dependencia de su núcleo familiar, así como las pruebas sobre la ausencia o falta de apoyo económico por parte del otro progenitor u otras personas obligadas a su sostenimiento; y (iii) los documentos que permitieran establecer la alegada afectación de su mínimo vital y el de su núcleo familiar. 31.
La parte actora atendió el requerimiento y allegó la historia clínica de su hijo menor de edad con síndrome de Down, en la que se registraban las patologías que padece, los tratamientos que recibe y su condición de retraso en el neurodesarrollo, precisando que, para esa fecha, aún no caminaba. Aportó certificación de afiliación al sistema de salud y explicó que había contado con cobertura a través del subsidio de desempleo y de vinculaciones laborales temporales, pero que, ante las dificultades económicas derivadas de su situación de desempleo y de los costos asociados al cuidado del menor, solicitó apoyo al padre de este para mantener su afiliación como beneficiario.
Manifestó que, aunque residía en Buenaventura, gran parte de las citas médicas y tratamientos de su hijo se realizaban en Cali, lo que le generaba gastos adicionales de transporte, copagos e insumos para su cuidado, por lo que incluso había acudido a apoyo de una fundación. II. CONSIDERACIONES Competencia 32. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico 33.
Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, si las actuaciones adelantadas por el Distrito Especial de Buenaventura para dar cumplimiento a la Sentencia de 13 de noviembre de 2025 resultan suficientes para descartar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante o si, por el contrario, la prolongación de la definición sobre la procedencia de su reintegro justifica la intervención excepcional del juez de tutela.
Procedibilidad de la acción de tutela 34. La presente acción de tutela resulta procedente porque (1) se orientó a lograr el amparo del derecho fundamental de petición, mínimo vital y al debido proceso; (2) se tiene acreditada la legitimación, tanto activa como pasiva, porque Clara Inés Ángulo Gárces es la titular de las garantías constitucionales que se invocan como violadas, por ser la parte que radicó la solicitud de cumplimiento de sentencia, y el Distrito Especial de Buenaventura fue la autoridad que conoció del proceso; y (3) hubo un plazo razonable en la presentación de la acción de tutela, si se tiene en cuenta que el presunto retardo en el cumplimiento de la sentencia es una situación actual. 35.
(4) Respecto del requisito de subsidiariedad, la Sala advierte que, en principio, el ordenamiento jurídico prevé mecanismos específicos para obtener el cumplimiento de las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, así como instrumentos orientados a la satisfacción de las obligaciones dinerarias derivadas de estas, como lo es el proceso ejecutivo3.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha admitido que, de manera excepcional, la acción de tutela resulta procedente cuando, atendiendo a las circunstancias particulares del caso, los mecanismos ordinarios no resultan eficaces para garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales comprometidos o cuando la prolongación de la situación objeto de controversia puede hacer ilusoria la efectividad material de una decisión judicial previamente adoptada. 36.
En el presente asunto, la Sala encuentra acreditadas circunstancias particulares que justifican flexibilizar el análisis de subsidiariedad. En efecto, durante el trámite de segunda instancia se demostró que la accionante tiene a su cargo un menor de edad con síndrome de Down y retraso en el neurodesarrollo, quien requiere controles, tratamientos y seguimiento médico permanente.
Asimismo, se acreditó que la señora Clara Inés Ángulo Garcés afronta una situación económica precaria, derivada de la ausencia de un empleo estable y de los gastos asociados al cuidado de su hijo, circunstancias que incluso la llevaron a acudir a apoyos externos para garantizar su atención y sostenimiento, máxime cuando se evidenció que se encuentra clasificada en el Grupo A3 del Sisbén IV, correspondiente a población en situación de pobreza extrema. 3 Artículos 192 a 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.
Adicionalmente, se observa que la sentencia cuyo cumplimiento se pretende obtener fue proferida el 13 de noviembre de 20254 y que, pese al tiempo transcurrido desde su ejecutoria, la administración aún no ha adoptado una decisión definitiva respecto de la procedencia del reintegro o de las consecuencias derivadas de la imposibilidad de materializarlo.
Si bien la entidad ha informado la realización de actuaciones internas orientadas a verificar la disponibilidad de vacantes y el cumplimiento de los presupuestos establecidos en la providencia judicial, lo cierto es que tales actuaciones permanecen en una fase de verificación sin una definición concreta sobre la situación jurídica de la accionante.
Esta circunstancia cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, cuando una sentencia imponga una condena que no implique el pago de una suma líquida de dinero, la autoridad encargada de su ejecución deberá adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento dentro de los 30 días siguientes a su comunicación. Si bien dicha disposición no implica que toda orden judicial deba materializarse íntegramente dentro de ese término, sí evidencia el deber de las autoridades de adelantar oportunamente las actuaciones necesarias para garantizar la efectividad de las decisiones judiciales y evitar dilaciones injustificadas en su ejecución. 38.
En consecuencia, si bien el ordenamiento jurídico prevé mecanismos específicos para promover el cumplimiento de las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previstos en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, la Sala estima que, en las particulares circunstancias del presente asunto, dichos instrumentos no ofrecen una protección suficientemente eficaz para garantizar de manera oportuna los derechos fundamentales invocados por la accionante.
En efecto, se encuentra acreditado que aquella es madre cabeza de familia, tiene a su cargo un menor de edad en condición de discapacidad que requiere atención permanente, carece de una fuente estable de ingresos y continúa a la espera de una definición concreta respecto de la viabilidad de la orden de reintegro reconocida judicialmente en su favor.
Por ello, aun cuando la acción de tutela no está llamada a sustituir los mecanismos ordinarios de ejecución de sentencias ni a desplazar las competencias del juez natural encargado de velar por su cumplimiento, su intervención resulta excepcionalmente procedente cuando la situación de especial vulnerabilidad de la persona beneficiaria y la prolongación de la incertidumbre sobre la materialización de la decisión judicial hacen necesaria la adopción de medidas orientadas a garantizar la efectividad material de una providencia ejecutoriada y la protección real de los derechos fundamentales comprometidos. 39.
Comoquiera que la acción de tutela es procedente, la Sala estudiará el fondo de la controversia. 4 Ejecutoriada el 24 de noviembre de 2025 Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis de la vulneración 40.
La Sala comparte la necesidad de adoptar medidas encaminadas a garantizar la efectividad de la Sentencia de 13 de noviembre de 2025 proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Clara Inés Ángulo Garcés. No obstante, atendiendo a las particularidades fácticas y jurídicas acreditadas en el expediente, estima necesario ajustar las órdenes impartidas por el juez de primera instancia, razón por la cual modificará parcialmente la providencia impugnada y la confirmará en lo demás. 41.
La señora Clara Inés Ángulo Garcés solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital y petición, con ocasión de la presunta falta de respuesta a la solicitud radicada el 23 de enero de 2026 ante el Distrito Especial de Buenaventura, mediante la cual requirió el cumplimiento de la Sentencia proferida el 13 de noviembre de 2025 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 42.
Dicha solicitud comprendía 4 requerimientos concretos: (i) el nombramiento en una de las vacantes del cargo de agente de tránsito, con fundamento en la existencia de 12 plazas presuntamente disponibles; (ii) el pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir; (iii) la información sobre el trámite administrativo necesario para el cumplimiento de la sentencia; y (iv) la exposición de las razones fácticas y jurídicas en caso de negativa. 43.
En relación con lo anterior, se encuentra acreditado que mediante Oficio de 12 de marzo de 2026 el Distrito Especial de Buenaventura emitió respuesta a la petición elevada, en la cual abordó cada uno de los puntos planteados por la parte actora. 44. En relación con la primera solicitud, la entidad precisó, de manera expresa, que la orden de reintegro contenida en la sentencia es condicionada «siempre que existan vacantes no provistas de forma definitiva y que no se afecte a terceros» y, por tanto, no es de ejecución automática.
En consecuencia, informó que se encontraba adelantando actuaciones concretas: (i) requerimientos a la Secretaría de Tránsito y a la oficina de talento humano para identificar la planta y las vacantes efectivamente no provistas; (ii) gestiones ante la Comisión Nacional del Servicio Civil para verificar la vigencia de listas de elegibles y la eventual incidencia del régimen de carrera; y (iii) análisis de la posibilidad jurídica de efectuar el nombramiento sin desconocer derechos preferentes de terceros.
Con ello, la entidad dio respuesta directa al pedido de nombramiento, pues explicó por qué no procede de manera inmediata y qué actuaciones está ejecutando para definir su viabilidad. 45. Respecto de la segunda solicitud, la entidad indicó que el Distrito se encontraba sometido a un acuerdo de reestructuración de pasivos (Ley 550 de 1999) y explicó cuáles eran las consecuencias jurídicas, señalando: (i) prohibición de realizar pagos por fuera del acuerdo y del orden de prelación;
(ii) sujeción a la disponibilidad presupuestal definida en el acuerdo; y (iii) riesgos de responsabilidad Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fiscal, disciplinaria y penal en caso de desconocer dicho régimen.
Además, señaló que la obligación derivada de la sentencia se encuentra incorporada al pasivo sujeto al acuerdo, por lo que su pago se realizará conforme a ese marco. 46. En cuanto a la tercera solicitud, informó que el cumplimiento se encuentra en fase de gestión interna, describiendo las actuaciones en curso, esto es, verificación de vacantes, consulta sobre listas de elegibles, coordinación con otras independencias, tales como la Secretaría de Tránsito, gestiones en la CNS, así como el análisis de los presupuestos jurídicos para el cumplimiento de la sentencia. Asimismo, indicó que, dada la necesidad de verificar tales condiciones, no era posible fijar un plazo inmediato para la materialización del reintegro. 47.
Frente a la cuarta solicitud, expuso que el cumplimiento de la sentencia se encontraba condicionado pues, para llevar a cabo el reintegro, este estaba supeditado a la existencia de vacantes no provistas definitivamente y a la no afectación de terceros, así como la necesidad de verificar dicha disponibilidad ante la CNSC y dependencias internas, lo que conllevaba a un trámite administrativo; y la imposibilidad jurídica de efectuar pagos inmediatos por la sujeción al acuerdo de reestructuración conforme a la Ley 550 de 1999. 48.
Ahora bien, la respuesta emitida por el Distrito Especial de Buenaventura permitió superar la omisión inicial frente al derecho de petición, lo cierto es que su contenido revela que la administración no había adoptado una determinación definitiva respecto del cumplimiento de la Sentencia de 13 de noviembre de 2025, sino que se limitó a informar la realización de actuaciones internas de verificación y consulta.
En esa medida, aunque la controversia no puede reducirse a una ausencia de respuesta, tampoco puede entenderse plenamente satisfecha la situación que dio origen a la acción de tutela, pues subsistía la necesidad de que la entidad definiera, dentro de un plazo razonable, si procedía o no el reintegro ordenado judicialmente. 49. Ahora bien, del análisis directo del cumplimiento de la Sentencia de 13 de noviembre de 2025 se encuentra acreditado que le impuso al Distrito Especial de Buenaventura dos tipos de obligaciones: de un lado, una obligación de hacer, consistente en el reintegro de la señora Clara Inés Ángulo Garcés a un cargo de agente de tránsito o a uno de igual o superior categoría, supeditado a la existencia de vacantes no provistas de manera definitiva; y, de otro, una obligación de dar, relacionada con el pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir por un lapso de 24 meses.
Diferencia que no es meramente teórica, sino que resulta determinante para establecer el alcance de la intervención del juez de tutela. 50. En efecto, en relación con la obligación de dar, la Sala advierte que el propio Distrito Especial de Buenaventura, al emitir la respuesta a la solicitud de cumplimiento de la sentencia, indicó que el pago de las acreencias laborales se encontraba sometido a las reglas del acuerdo de reestructuración de pasivos, en los términos de la Ley 550 de 1999, lo cual implicaba que dichas obligaciones debían atenderse conforme al orden de prelación y a la disponibilidad presupuestal del acuerdo.
En esa misma línea, la entidad explicó que la obligación derivada de la Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia debía ser incorporada y tramitada dentro del acuerdo, lo que excluye la posibilidad de efectuar pagos inmediatos o por fuera del procedimiento previsto. 51.
De lo anterior se concluye que, tratándose del pago de acreencias laborales, su cumplimiento se encuentra condicionado por un régimen especial, esto es, el acuerdo de reestructuración, orden de prelación de créditos y disponibilidad presupuestal, que limita la posibilidad de ejecución inmediata. No obstante, el hecho de tener que cumplir con una asignación de turnos para efectuar pagos no significa que de forma arbitraria la entidad se encuentre dilatando o negando su cumplimiento. 52.
Por el contrario, en lo que respecta a la obligación de hacer, consistente en el reintegro laboral, la Sala observa que su cumplimiento no se agota en una simple orden de ejecución, sino que, conforme a los términos de la sentencia, está supeditado a la verificación de condiciones específicas, particularmente la existencia de vacantes no provistas de manera definitiva. 53.
En este punto, cobra especial relevancia lo manifestado por la entidad accionada en la respuesta allegada al expediente, en la cual precisó que el cumplimiento de la orden judicial no es automático, sino que requiere adelantar un trámite administrativo interno orientado a verificar la disponibilidad real de vacantes, así como la eventual afectación de derechos de terceros y la coordinación con las dependencias competentes. 54.
En consecuencia, a partir de los elementos fácticos obrantes en el expediente, la Sala advierte que, si bien no se ha materializado el reintegro, tampoco se acreditó una negativa expresa o una renuencia absoluta por parte de la administración, sino el desarrollo de actuaciones encaminadas a verificar los presupuestos necesarios para dar cumplimiento a la sentencia. No obstante, también se encuentra acreditado que ha transcurrido un lapso considerable desde la ejecutoria de la providencia judicial, sin que a la fecha se haya adoptado una decisión definitiva sobre la procedencia del reintegro o la indemnización derivada de la imposibilidad de materializar dicha medida. 55.
Esta circunstancia permite concluir que, aunque la entidad accionada ha desplegado actuaciones orientadas al cumplimiento de la sentencia y, por tanto, no se evidencia una conducta abiertamente renuente, a la fecha aún no ha adoptado una determinación definitiva sobre la existencia de los presupuestos necesarios para materializar la orden de reintegro.
Dicha indefinición adquiere relevancia constitucional en el caso concreto, pues recae sobre una persona en condición de especial vulnerabilidad y puede incidir en la efectividad material de los derechos fundamentales cuya protección se invoca. 56. La anterior conclusión adquiere especial relevancia en el presente asunto, pues durante el trámite de segunda instancia se acreditó que la accionante tiene a su cargo un menor de edad con síndrome de Down y retraso en el neurodesarrollo, quien requiere controles, tratamientos y seguimiento médico permanente.
Asimismo, se demostró que la señora Clara Inés Ángulo Garcés ha afrontado Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dificultades económicas derivadas de su situación de desempleo y de los gastos asociados al cuidado de su hijo, circunstancia que incluso la llevó a acudir a apoyos externos para garantizar su atención en salud.
A ello se suma que la accionante se encuentra clasificada en el Grupo A3 del Sisbén IV5, correspondiente a población en situación de pobreza extrema. Tales circunstancias no implican el cumplimiento automático de la sentencia ni relevan a la administración de verificar los presupuestos establecidos en la providencia judicial; sin embargo, sí evidencian la necesidad de que la definición sobre la procedencia del reintegro sea adoptada dentro de un plazo razonable y no permanezca indefinidamente sometida a actuaciones de mera verificación. 57.
En ese contexto, la intervención del juez de tutela resulta procedente de manera excepcional, no para sustituir a la administración en la ejecución de la orden, sino para evitar que el cumplimiento de la sentencia se torne ilusorio por la prolongación indefinida de las actuaciones administrativas. Sin embargo, dicha intervención debe ejercerse dentro de límites razonables, de manera que no implique desconocer la naturaleza de la obligación ni el procedimiento legal previsto para su ejecución. 58.
Bajo esta premisa, la Sala advierte que el juez de primera instancia le ordenó al Distrito Especial de Buenaventura que, dentro de un término perentorio de 48 horas, determinara la disponibilidad de vacantes. Sin embargo, el plazo otorgado para ello desconoce que la verificación de este presupuesto exige el desarrollo de actuaciones administrativas que no pueden ser realizadas de manera inmediata, sino de actuaciones conjuntas con varias dependencias encaminadas a la verificación y posterior cumplimiento.
En efecto, la determinación de la existencia de vacantes no provistas de manera definitiva implica la revisión de la planta de personal, la verificación del estado de los cargos, el análisis de posibles listas de elegibles y la coordinación entre distintas dependencias, lo cual excede claramente el marco de una actuación de simple ejecución. 59.
Por tanto, la Sala estima necesario adecuar el término fijado por el juez de primera instancia a las exigencias propias del trámite administrativo que debe adelantarse para verificar la procedencia del reintegro, de manera que exista una relación razonable entre la orden impartida y las actuaciones requeridas para su cumplimiento. Sin embargo, ello no significa que la administración pueda mantener indefinidamente abierta dicha actuación, pues le corresponde adoptar una decisión de fondo dentro de un plazo oportuno que permita definir la situación jurídica de la accionante y garantizar la efectividad material de la providencia judicial. 60.
En consecuencia, se hace necesario ajustar la orden impartida por el juez de primera instancia, en el sentido de modificar el término fijado, para así establecer un plazo razonable que permita garantizar, de un lado, el respeto por las competencias de la administración y, de otro, la efectividad de la decisión judicial. 5 De acuerdo con la información disponible en la plataforma oficial del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén IV), administrada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la señora Clara Inés Ángulo Garcés se encuentra clasificada en el Grupo A3, categoría correspondiente a población en situación de pobreza extrema.
Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde la ejecutoria de la sentencia y la complejidad de las actuaciones administrativas requeridas, la Sala considera adecuado fijar un término de 10 días para que el Distrito Especial de Buenaventura adopte una decisión de fondo respecto de la disponibilidad de vacantes y la procedencia del reintegro de la accionante, toda vez que para la fecha ya han transcurrido varios meses desde la ejecutoria de la sentencia y la propia entidad ha informado que las verificaciones correspondientes se encuentran en curso. 61.
Dicha decisión deberá ser adoptada con sujeción estricta a los términos de la sentencia judicial, lo que implica que, en caso de verificarse la existencia de vacantes no provistas de manera definitiva, la entidad deberá efectuar el reintegro en los términos ordenados. Por el contrario, si se acredita la imposibilidad jurídica o fáctica de efectuar el reintegro, la entidad deberá acudir a los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico para tales efectos, en particular los relacionados con la solicitud de una indemnización compensatoria.
Conclusión 62. La Sala concluye que el numeral tercero de la decisión de primera instancia debe ser modificado, en el sentido de mantener la orden orientada a garantizar el cumplimiento de la sentencia en lo que respecta al reintegro, pero ajustando el término otorgado, de manera que se adecue a las condiciones reales del caso y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. MODIFICAR el numeral tercero de la Sentencia proferida el 25 de marzo de 2026 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en los siguientes términos: «TERCERO. ORDÉNESE al Distrito Especial de Buenaventura, que en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, determine la disponibilidad de las vacantes no provistas de manera definitiva, tal como lo ordenó la sentencia judicial del 13 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, informando lo pertinente a la actora.
Y sólo en el evento de que sea imposible hacer efectiva la reincorporación laboral de la accionante a la administración distrital de Buenaventura, se inicie el trámite estipulado en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011-CPACA-.» SEGUNDO. CONFIRMAR en todo lo demás la Sentencia de 25 de marzo de 2026. Radicación: 76001-23-33-000-2026-00203-01 Demandante: Clara Inés Ángulo Gárces 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.