Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-04 Demandante: Margarita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 6 de noviembre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00642-04 Demandante: MARGARITA1 Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Auto que resuelve incidente de desacato La Sala decide el incidente de desacato adelantado contra el representante legal de la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I, por el presunto incumplimiento de las sentencias del 21 de marzo y del 16 de mayo de 2024, proferidas por esta Sección y la Sección Quinta del Consejo de Estado, en su orden.
I.
ANTECEDENTES 1. Sobre la demanda y las sentencias de tutela En ejercicio de la acción de tutela, Margarita pidió la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la integridad personal. A juicio de la demandante, la vulneración de sus derechos fundamentales se presentó por las deficiencias en la prestación de servicios de salud, la falta de pago de la indemnización administrativa a la que tiene derecho por ser víctima del conflicto armado interno, la exclusión de programas del Gobierno Nacional y el cobro de servicios educativos.
La tutela correspondió en primera instancia a esta Sección que, mediante sentencia del 21 de marzo de 2024, resolvió: 1. Amparar el derecho a la salud y al debido proceso de Margarita, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, 2. Ordenar a la Asociación Indígena del Cauca AIC-EPS-I que continúe garantizando la prestación integral de los servicios de salud que requiera la demandante, para lo cual tendrá que brindar los medicamentos, insumos, procedimientos quirúrgicos, exámenes y citas médicas que sean ordenados por los médicos tratantes para el manejo de las patologías que padece la demandante. 3.
Ordenar a la directora de la Unidad Administrativa Especial Para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, o quien haga sus veces, que, dentro de las próximas 48 horas, contadas a partir de la notificación de esta decisión, resuelva nuevamente la solicitud de la actora, en la que le informe los plazos aproximados y el orden en que accederá a la medida de indemnización. 4.
Denegar las demás pretensiones de la acción de tutela promovida por la menor Margarita, conforme a lo expuesto en esta providencia. 5. Instar a la Secretaría de Educación del Cauca para que adelante todas las acciones necesarias con el objeto de brindar acompañamiento y la información que requiera la menor respecto al ingreso al sistema educativo. 6.
Instar al personero Distrital de Cali y del Cauca, así como al Defensor Regional del Cauca para que, de manera coordinada, realicen acompañamiento a la menor Margarita y a su familia en los trámites tendientes a armonizar los derechos fundamentales a la salud y la educación, con la difícil condición económica que dice estar atravesando. 1 Este es el nombre ficticio que escogió la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el fallo de 21 de marzo de 2024, para proteger el derecho fundamental a la intimidad de la demandante, quien para ese momento era una adolescente.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-04 Demandante: Margarita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 7. Por Secretaría General: i) adóptense las medidas pertinentes para salvaguardar la reserva y confidencialidad de los nombres, documentos y demás datos que identifiquen a la actora, por considerarse datos sensibles, de conformidad con lo establecido en el artículo 5º de la Ley 1581 de 2012, y ii) omítase publicación con el nombre completo y los datos de la demandante, los cuales en el sistema de gestión deberán incluirse como “Margarita”.
La anterior decisión fue impugnada por la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y el Consejo de Estado, Sección Quinta, por sentencia del 16 de mayo de 2024, resolvió:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 21 de marzo de 2024 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado así:
SEGUNDO: ADICIONAR al numeral 2 lo siguiente: La AIC deberá adoptar las medidas suficientes y necesarias para evitar que se presenten nuevas barreras administrativas en el caso de Margarita.
TERCERO: ENVIAR copia del expediente a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Secretaría de Salud Distrital de Santiago de Cali, para que en el ejercicio de sus funciones realicen acompañamiento al caso de Margarita y, de considerarlo procedente, inicien las acciones a las que haya lugar.
CUARTO: MODIFICAR el numeral 3 de la sentencia de 21 de marzo de 2024, de la siguiente manera: ORDENAR a la UARIV que, dentro de un término de 2 días, explique a la actora y su grupo familiar las formas y medios en que pueden actualizar sus datos y ampliar la información sobre sus padecimientos ante esa entidad, informando de manera detallada las opciones con la que se puede priorizar el pago de su indemnización administrativa y los canales a través de los cuales deben radicar los documentos respectivos.
Adicionalmente, se ORDENA a la UARIV que cuando aborde el caso del grupo familiar de Margarita en el instrumento técnico de priorización, lo haga desde un enfoque diferencial atendiendo a las particularidades del caso, como son la violencia sexual presuntamente padecida por su hermana, la edad de sus padres, las enfermedades tanto físicas como psicológicas que padecen, la condición de menores de edad, y el hecho de que Margarita se encuentra cercana de cumplir la mayoría de edad y entrar al mercado laboral sin que haya podido terminar sus estudios, entre otras que sean evidenciadas.
QUINTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 21 de marzo de 2024 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 2. El incidente de desacato promovido por Margarita La demandante promovió incidente de desacato contra varias de las autoridades accionadas y frente a la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I indicó que no le prestaba los servicios que requería, sin embargo, esa organización acreditó que le había brindado una debida atención médica a la actora, por lo que el 21 de enero de 2025 el Despacho sustanciador archivó el trámite incidental en cuanto a esa empresa, pero le advirtió que debía seguir con la prestación oportuna de los servicios médicos.
No obstante, en el trámite del incidente de desacato adelantado contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, el 30 de julio de 2025 la demandante allegó memorial en el que indicó que la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I no le había agendado una consulta de mastología, comunicación que el 19 de agosto de 2025 se ordenó desglosar y asignarle el número de radicación de la referencia. 2.1 El trámite del incidente de desacato El 28 de agosto de 2025, el Despacho sustanciador requirió al representante legal de la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I para que, en el término de dos días, se pronunciara sobre el presunto incumplimiento de las respectivas órdenes de tutela.
En atención al anterior proveído, la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I, por conducto de apoderada, indicó que al 9 de septiembre de 2025 se le habían autorizado a Margarita Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-04 Demandante: Margarita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 todos los procedimientos y valoraciones médicas ordenados por los médicos tratantes, siendo la última la consulta por la especialidad en mastología autorizada el 28 de julio de 2025, situación de la que se infería que se habían cumplido las órdenes de tutela, en consecuencia, era improcedente la sanción. Que el 4 y 5 de septiembre de 2025 trató de comunicarse telefónicamente con Margarita para «buscar una información clara y darle solución al requerimiento», pero las llamadas no fueron contestadas. 2.2 Apertura del incidente de desacato Mediante auto del 19 de septiembre de 2025 el Despacho sustanciador dio apertura al incidente de desacato contra el representante legal de la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I, al estimar que si bien dentro de los documentos que obraban en este trámite incidental se encontraba la autorización de consulta por mastología del 28 de julio de 2025, a la que hizo referencia Margarita y esa empresa, esta no acreditó que se hubiera adelantado dicha valoración ni que surtió actuaciones orientadas a ese propósito y aunque dijo que trató de comunicarse con la paciente, ello aconteció «para buscar una información clara y darle solución al requerimiento» y no para informarle la fecha en la que se realizaría esa consulta. 2.3 Informe de cumplimiento Con Oficio GJUR-1884-2025 del 7 de octubre de 2025, la apoderada de la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I indicó que luego de varias actuaciones administrativas orientadas a agendarle a la accionante la consulta de mastología que se le autorizó el 28 de julio de 2025, se programó para el 15 de octubre del año en curso en el Hospital Universitario del Valle Evaristo García ESE, lo cual le fue comunicado a través de mensaje enviado a su número de WhatsApp, al que ella respondió que asistiría a la cita médica.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si el representante legal de la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I incurrió en desacato por presuntamente no atender las órdenes de tutela consignadas en los fallos del 21 de marzo y 16 de mayo de 2024, con los que las Secciones Cuarta y Quinta de esta Corporación decidieron en primera y segunda instancia la tutela de la referencia. La Sala anticipa que declarará el cumplimiento por parte del representante legal de la mencionada empresa, comoquiera que la cita de mastología le fue programada a la demandante para el 15 de octubre de 2025, lo cual le fue oportunamente informado. 2.
Del cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato El trámite de la acción de tutela puede terminar con una sentencia que adopte medidas tendientes a proteger el derecho vulnerado o amenazado. Esas medidas pueden ser de acciones o de abstenciones. En ambos casos, las órdenes deben estar claramente definidas en la sentencia de tutela, de manera que la autoridad o particular demandado sepa con certeza la orden que debe cumplir.
Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o por los particulares, según el caso. Para que los mandatos sean cumplidos cabal y oportunamente, la ley contempla mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, la sanción de los responsables del desacato.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-04 Demandante: Margarita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Esos mecanismos son la orden de cumplimiento del fallo2 y el desacato3. El juez que conoce del incidente de desacato o de las solicitudes de cumplimiento deberá determinar si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa.
Y, si existe incumplimiento, deberá determinar si el funcionario actuó de manera culposa o dolosa4. El desacato, por tener un fin sancionatorio, busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. Ahí sí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera. 3.
Análisis del caso concreto En la sentencia de 21 de marzo de 2021, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, amparó los derechos fundamentales a la salud y debido proceso de Margarita y le ordenó a la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I que continuara garantizándole la prestación integral de los servicios de salud que requiriera, para lo cual debía «brindar los medicamentos, insumos, procedimientos quirúrgicos, exámenes y citas médicas que sean ordenados por los médicos tratantes para el manejo de las patologías que padece la demandante».
La anterior orden fue adicionada el 16 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en el sentido de señalar que la mencionada Asociación «deberá adoptar las medidas suficientes y necesarias para evitar que se presenten nuevas barreras administrativas en el caso de Margarita». En el incidente de desacato de la referencia la demandante adujo que no se había dado cabal cumplimiento a las precitadas providencias por cuanto la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I no le programó la cita de mastología que le fue autorizada el 28 de julio de 2025, pese a que había trascurrido un lapso considerable.
Luego de que se diera apertura al trámite incidental la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I allegó a estas diligencias el Oficio GJUR-1884-2025 del 7 de octubre de 2025 y algunos documentos, los cuales dan cuenta de que el 2 de octubre de 2025 la líder de gestión jurídica de esa organización le pidió al área de convenios especiales que adelantará las actuaciones necesarias para que se le asignará a Margarita la cita de Mastología en el Hospital Universitario del Valle Evaristo García ESE que le fue autorizada el 28 de julio de 2025, lo cual aconteció el 10 de octubre siguiente, día el en que se logró programarle la consulta para el 15 siguiente, tal como se observa en la «reserva de citas», así: 2 Artículo 27 de Decreto 2591 de 1991: Cumplimiento del fallo.
Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 3 Artículo 52 del Decreto 2592 de 1991: Desacato.
La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. 4 Sentencia C - 367 de 2014 «[…] para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-04 Demandante: Margarita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 También se allegó a estas diligencias imagen de una comunicación vía WhatsApp en la que la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I le informó a Margarita sobre esa cita, a lo que ella respondió: «Vale muchas gracias».
Además, el Despacho sustanciador se comunicó por vía telefónica con Margarita, quien confirmó que asistió a la cita médica. En ese orden de ideas, la Sala constata que ya se superó la omisión de asignarle a la accionante la cita de mastología que motivó la formulación del incidente de desacato de la referencia, pues, se reitera, se programó para el 15 de octubre de 2025 en el Hospital Universitario del Valle Evaristo García ESE y de ello se le informó, motivo por el cual no se evidencia incumplimiento de la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I de las órdenes que le conciernen previstas en los fallos de tutela del 21 de marzo y del 16 de mayo de 2024, proferidos por esta Sección y la Sección Quinta del Consejo de Estado, en su orden.
En virtud de lo anterior, se declarará el cumplimiento de la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I, en lo que le concierne, de las mencionadas sentencias y se archivará el incidente de desacato, sin embargo, la Sala conminará a dicha organización para que en lo sucesivo asegure que la actora acceda de manera oportuna a los servicios médicos que requiere, pues resulta reprochable que deba acudir a un incidente de desacato para acceder a una atención médica adecuada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
1. Declarar el cumplimiento por parte de la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I de las sentencias de tutela del 21 de marzo y del 16 de mayo de 2024, emitidas por esta Sección y la Sección Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, frente a los hechos que dieron lugar a la presentación del incidente de desacato de la referencia, conforme a la motivación. 2.
Archivar el trámite constitucional de la referencia frente a la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I, conforme a la motivación. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-04 Demandante: Margarita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3. Conminar a la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS-I para que le preste una atención médica a Margarita en los términos consignados en las mencionadas sentencias de tutela. 4.
Notificar a las partes por el medio que resulte más expedito, conforme con el Decreto 2591 de 1991. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador