Radicado: 13001-23-33-000-2015-00467-01 (0868-2019) Demandante: Miriam Josefina Pardo de Tarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2015-00467-01 (0868-2019) Demandante: Miriam Josefina Pardo de Tarra Demandado: Departamento de Bolívar Temas: Sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías.

Cosa Juzgada. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada. I.

ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. La señora Miriam Josefina Pardo de Tarra por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo ficto producto de la no respuesta a la petición del 4 de febrero de 2014 que negó la sanción moratoria por retardo en la cancelación de las cesantías retroactivas ordenadas en una sentencia judicial. 3.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) La sanción moratoria causada desde el 12 de marzo de 2012 hasta el 12 de marzo de 2015, ii) los intereses comerciales y moratorios a lo que haya lugar y iii) la indexación de las sumas reconocidas. Hechos. 4. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 1Folio 1 a 10 del expediente físico.

Radicado: 13001-23-33-000-2015-00467-01 (0868-2019) Demandante: Miriam Josefina Pardo de Tarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. La señora Miriam Josefina Pardo de Tarra laboró al servicio de la E. S. E. Hospital San Pablo de Cartagena desde el 16 de agosto de 1983 hasta el 3 de febrero de 2005, por lo que presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho para obtener la cancelación de las cesantías.

En el curso de dicho proceso la entidad pagó de manera incompleta la prestación. 6. El Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2010, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento y pago de la indexación de las sumas dispuestas en la Resolución núm. 335 del 4 de noviembre de 2008.

Decisión que fue apelada por la demandada, y posteriormente confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia del 31 de enero de 2012. 7. Las providencias anteriores fueron cumplidas por el departamento de Bolívar, quien asumió las obligaciones de la E. S. E. en liquidación, a través de la Resolución núm. 1754 del 30 de diciembre de 2014, y pagadas el 10 de marzo de 2015.

Sin embargo, el acto administrativo no reconoció en su totalidad las cesantías a las que tenía derecho. 8. El 4 de febrero de 2014 peticionó ante la entidad demandada la sanción moratoria contenida en la Ley 244 de 1995, pues esta tenía 45 días desde la ejecutoria de la sentencia para realizar el pago, los cuales se cumplieron el 12 de marzo de 2012, sin embargo, solo se canceló el 12 de marzo de 20152 y de manera incompleta.

Esta solicitud fue resuelta de forma negativa por medio del acto ficto enjuiciado. Fundamentos de derecho y concepto de violación. 9. Señaló como vulnerados: los artículos 2, 11, 13, 25, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 17 de la Ley 6 de 1945; 1 del Decreto 2567 de 1946; 1 del Decreto 1160 de 1947 y 1 y 2 de la Ley 244 de 1995. 10.

Al desarrollar el concepto de violación, la demandante expuso que, pese a existir providencia favorable que ordenó el reconocimiento de sus cesantías con retroactividad, esta no ha sido ejecutada por la entidad accionada dentro de los términos legales, por lo que tiene derecho a que se declare la nulidad del acto demandado y se reconozca la sanción moratoria por este concepto.

Contestación de la demanda. 11. El departamento de Bolívar3 expuso que no está obligado a asumir la aludida sanción, pues no hizo parte de los créditos reconocidos en el proceso de liquidación de la E. S. E. Hospital San Pablo de Cartagena. 2 Dicho así en la demanda. 3 Folio 75 a 80 del expediente físico. Radicado: 13001-23-33-000-2015-00467-01 (0868-2019) Demandante: Miriam Josefina Pardo de Tarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.

La Ley 244 de 1995 no es extensiva a quienes gozan del régimen retroactivo con anterioridad a la Ley 344 de 1996. 13. Mediante la Resolución núm. 1754 del 30 de diciembre de 2014 se dio cumplimiento a las sentencias del 27 de septiembre de 2010 y del 31 de enero de 2012, en dicho acto se ordenó la indexación y los intereses moratorios.

Sentencia de primera instancia. 14. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 11 de octubre de 20184, declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida, por cuanto el pago de las cesantías ya fue ordenado en sentencia judicial, decisión en la cual fue negada la sanción moratoria por estar cobijada por el régimen retroactivo, por lo que ordenó la indexación5.

Recurso de apelación. 15. El apoderado de la demandante6 inconforme con la decisión anterior solicitó sea revocada, y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, para ello expuso que: 16. No se cumplen los requisitos para que sea declarada la cosa juzgada, pues los procesos no tienen fundamento en los mismos hechos, en el asunto aquí estudiado se alegó que una vez ejecutoriada la sentencia que reconocía la prestación social, esta no fue cancelada dentro del término legal, situación que originó la sanción moratoria; eventos que son posteriores a la demanda inicial. 17.

Es falso que cuando se pagan las cesantías y la suma es indexada, no hay lugar a la sanción moratoria, dado que ambas figuras tienen fuentes diferentes. Trámite correspondiente a la segunda instancia. 18. Mediante auto del 26 de marzo de 20197 se admitió el recurso de apelación, y el 21 de mayo del mismo año8 se corrió traslado para la presentación de los alegatos de conclusión. 19.

Dentro de la oportunidad legal, las partes guardaron silencio y el agente del Ministerio Público solicitó confirmar la providencia apelada, puesto que la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las 4 Folios 124 a 128 del expediente físico. 5 Dicho así por el tribunal. 6 Folios 132 y 133 del expediente físico. 7 Folio 141 del expediente físico. 8 Folio 141 del expediente físico.

Radicado: 13001-23-33-000-2015-00467-01 (0868-2019) Demandante: Miriam Josefina Pardo de Tarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cesantías definitivas ya fue objeto de decisión por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 20. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procederá a resolver la apelación, previas las siguientes: II.

CONSIDERACIONES Competencia. 21. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9. 22. De igual forma, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso.

Problema jurídico. 23. Le corresponde a la Subsección determinar si se configuró la excepción de cosa juzgada. En caso negativo, si a la demandante le asiste derecho a la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías cuyo reconocimiento fue ordenado en una sentencia judicial. 24. A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Cosa juzgada ii) Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria y iii) Caso concreto.

Cosa juzgada. 25. Instrumento jurídico procesal consagrado en el artículo 303 del CGP, aplicable por remisión expresa y normativa del artículo 306 del CPACA, a través del cual se busca que las decisiones judiciales sean inmutables y definitivas. Su configuración trae para el operador judicial la prohibición de conocer y decidir sobre un asunto que ya ha sido resuelto, esto con el propósito de brindarle a sus providencias estabilidad y seguridad jurídica. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».

Radicado: 13001-23-33-000-2015-00467-01 (0868-2019) Demandante: Miriam Josefina Pardo de Tarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. Para que una providencia haga tránsito a cosa juzgada se requiere que converjan los siguientes elementos: a.) identidad de objeto: es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial respecto de la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando acerca de lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado en relación con una o varias cosas o una relación jurídica. Igualmente se predica identidad referente a aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. b.) identidad de partes: al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que hicieron parte del anterior proceso, con la salvedad que se trate del medio de control de nulidad simple, que al propender por la protección del interés general puede ser promovido por cualquier persona.

En ese sentido, no es necesario que se presente identidad absoluta de partes para que se configure este requisito. c.) identidad de causa: es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.

Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria. 27. La Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, establece en su artículo 110 un término de 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales para expedir el acto administrativo de reconocimiento de la prestación. Posterior a ello, la entidad pagadora tiene un plazo máximo de 45 días hábiles, contados a partir de que quede en firme el acto, para su cancelación11. 28.

La norma en comento también dispone una sanción cuando se incumplen los términos para resolver la solicitud de cesantías, así como su pago, tal como se evidencia en el parágrafo del artículo 2. °: 10 «Artículo 1o. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.

Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.» (Negrilla fuera de texto) 11 «Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.» (Negrilla fuera de texto) Radicado: 13001-23-33-000-2015-00467-01 (0868-2019) Demandante: Miriam Josefina Pardo de Tarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Parágrafo.

En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.

Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». (subraya fuera del texto) 29. Esta Sección, en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, sentó jurisprudencia frente a la fecha de causación de la sanción moratoria. Se consideró en esa oportunidad que: «95.

En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006».

(Negrilla fuera de texto) Caso concreto. 30. Expone la apelante que, contrario a decidido por el tribunal, no es procedente declarar la excepción de cosa juzgada, pues el proceso anterior y el presente se sustentan en supuestos fácticos disimiles, por lo que tiene derecho a la sanción moratoria pretendida. 31. Desde ya advierte la Sala que, no se configuró la cosa juzgada.

No obstante, no hay lugar a reconocer la sanción moratoria por el no pago de una condena judicial. Veamos: 32. La señora Miriam Josefina Pardo de Tarra promovió demanda de Nulidad y Restablecimiento del derecho12, identificada con el radicado núm. 130001-23-31-000- 12 En esa oportunidad se pretendió: 1. Que se declare la NULIDAD del ACTO FICTO PRESUNTO NEGATIVO QUE SE CONSTITUYO ANTE EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO DE LA ESE HOSPITAL SAN PABLO DE CARTAGENA, ante la cual se elevó petición radicada en esta entidad el día 16 de marzo de 2006, sin que a la fecha haya habido respuesta.

Dicho acto presunto negativo niega el reconocimiento, liquidación y pago de la retroactividad de las cesantías a que tiene derecho mi poderdante. 2. Que se declare la NULIDAD DEL ACTO FICTO PRESUNTO NEGATIVO QUE SE CONSTITUYO ANTE EL, SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO DEL DEPARTAMENTO DE BOLIVAR, ante la cual se elevó petición radicada en esta entidad el día 6 de marzo de 2006, sin que a la fecha haya habido respuesta.

Dicho acto presunto negativo niega el reconocimiento, liquidación y pago de la retroactividad de las cesantías a que tiene derecho mi poderdante. Radicado: 13001-23-33-000-2015-00467-01 (0868-2019) Demandante: Miriam Josefina Pardo de Tarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2006-00058-00, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena, que, en proveído del 27 de septiembre de 201013, resolvió: «PRIMERO: DECLARAR la NULIDAD de los ACTOS FICTOS PRESUNTOS NEGATIVOS que se constituyeron ante el silencio administrativo negativo de la ESE Hospital San Pablo de Cartagena, Departamento de Bolívar y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ante los cuales se elevó la petición solicitando el reconocimiento, liquidación y pago de la retroactividad de las cesantías a que tiene derecho la señora Miriam Pardo de Tarra.

SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho condenase a la ESE Hospital San Pablo de Cartagena, reconocer y cancelar la Indexación sobre las sumas reconocidas mediante Resolución 335 de 2008. […]

CUARTO: La anterior condena de actualización de las sumas reconocidas, se hará en los términos del Art. 178 del C.C.A.»14 33. En esa oportunidad, el juzgado consideró que, aun cuando la actora tenía derecho al régimen retroactivo, las cesantías ya habían sido reconocidas de acuerdo a dicha normativa en la Resolución 335 de 2008 y negó la sanción moratoria por retardo en su cancelación por no haber fundamentado dicha pretensión. Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia del 31 de enero de 201215. 34.

Visto lo anterior, es claro que lo pedido en el proceso antes referenciado corresponde a la sanción moratoria por retardo en la cancelación de las cesantías de conformidad con el régimen retroactivo. Por otra parte, el objeto del presente medio de control es obtener una penalidad por la ejecución tardía o deficiente de una sentencia judicial sobre el auxilio, por lo que, en efecto, no existe identidad de pretensiones. 3.

Que se declare la NULIDAD del ACTO FICTO PRESUNTO NEGATIVO QUE SE CONSTITUYO ANTE EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO DE LA NACIÓN- MINISTERIO DE HACIENDA, ante la cual se elevó petición radicada en esta entidad el día 14 de marzo de 2006, sin que a la fecha haya habido respuesta. Dicho acto presunto negativo niega el reconocimiento, liquidación y pago de la retroactividad de las cesantías a que tiene derecho poderdante. 4.

Como consecuencia de la anterior nulidad, y a título de restablecimiento del derecho se declare que la señora MIRIAM PARDO DE TARRA tiene derecho al RECONOCIMIENTO, LIQUIDACIÓN Y PAGO DE LAS CESANTÍAS en los términos de la ley 6 de 1944, el decreto 2767 de 1645, la ley 65 de 1947, decreto 2567 de 1946, decreto 1160 de 1947, la indexación (Art. 178 del C.C.A.) de estas sumas a la fecha en que se realicen de forma efectiva e integral dichos pagos, las correspondientes sanciones por el no pago oportuno de las mismas, junto con los demás emolumentos a que tenga derecho […]» (Transcrito con errores de la sentencia del 27 de septiembre de 2010). 13 Folios 34 al 47 del expediente físico. 14 Transcrito con los errores que ahí aparecen. 15 Folios del 23 al 33 del expediente físico.

Radicado: 13001-23-33-000-2015-00467-01 (0868-2019) Demandante: Miriam Josefina Pardo de Tarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35. No obstante, para que haya lugar a la sanción dispuesta en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, resulta necesaria la configuración de alguna de las hipótesis previstas en la normativa y jurisprudencia aplicable. 36.

Tratándose de la sanción moratoria derivada del incumplimiento de una sentencia judicial, esta Subsección consideró que: «La sanción moratoria de que trata la norma en cita, se constituye cuando finaliza la relación laboral y el empleador no satisface su obligación de entregar al trabajador los montos correspondiente a las cesantías causadas hasta ese momento; por lo tanto, la indemnización por la mora en el pago de las órdenes contenidas en una sentencia judicial que reconoce al trabajador demandante entre otros emolumentos, las cesantías, no se constituye en un supuesto de hecho que se contemple en la Ley 244 de 1995.»16 37.

Por lo anterior, la Sala revocará el numeral segundo de la sentencia del 11 de octubre del 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada, y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. Condena en costas. 38. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas.

Lo expresado, en razón a que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica. 39. En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses. 40.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de septiembre de 2024, C. P. Luis Eduardo Mesa Nieves, núm. Interno: 3635-2021.

Radicado: 13001-23-33-000-2015-00467-01 (0868-2019) Demandante: Miriam Josefina Pardo de Tarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO. Revocar el numeral segundo de la sentencia del 11 de octubre del 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada, y, en su lugar, «2°.

Negar las pretensiones de la demanda.» SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.