11001031500020210677401 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 14 de marzo de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2021-06774-01 Demandante: Jaime Echeverry Ángel y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Atlántico Referencia: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Requisitos de procedibilidad/ Defecto sustantivo/ Defecto procedimental.

Síntesis del caso: La parte demandante enjuició la providencia de segunda instancia, que revocó la decisión de primer grado que accedió a las pretensiones de una acción de cumplimiento y, en su lugar, la declaró improcedente. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual, de un lado, se declaró improcedente y, de otro lado, se negó la solicitud de amparo.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera Instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 5 de octubre de 2021, Jaime Echeverry Ángel, Carmenza Bedoya Villegas, Constanza Sandoval y Víctor Manuel Saldaña, por medio de apoderado, presentaron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Atlántico, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la Sentencia de 4 de agosto de 2021, proferida por la autoridad accionada dentro de la acción de cumplimiento No. 08001-23-33-004-2021-00091-01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2021-06774-01 Demandante: Jaime Echeverry Ángel y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Atlántico Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 9 “1.

Solicito, Honorable Consejo de Estado de la República de Colombia, que, en virtud de los argumentos, hechos y elementos probatorios que conforman la presente solicitud de amparo, REVOQUE el fallo de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Atlántico, individualizado con el número de expediente 08-001-3333-006-2021-00091-00, el cual fue proferido el día 04 de agosto de 2021 y notificado y pronunciado el día 08 de septiembre de 2021, en el cual fungieron como partes procesales mis poderdantes y las Sociedades Portuarias de Santa Marta, Barranquilla y Cartagena. 2.

Solicito, asimismo, que, en virtud de la revocación del referido fallo, CONCEDA el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de mis poderdantes. 3. Solicito, que, en consecuencia, ORDENE al Tribunal Administrativo del Atlántico, en un término prudente, proferir y notificar una nueva decisión judicial en la que se tenga en cuenta las consideraciones, Hechos y argumentos que fueron expuestos en la presente Acción de Tutela. 4.

Solicito, por último, que ORDENE al Tribunal Administrativo del Atlántico que tenga en cuenta la Impugnación que mis poderdantes, por conducto de mi persona, interpusieron en su momento en contra del fallo de primera instancia cuyo objeto fue el de que se le reconocieran los efectos favorables de dicho fallo a los señores JAIME ECHEVERRY ANGEL, identificado civilmente con C.C. 72.168.340 y CARMENZA BEDOYA VILLEGAS, identificada civilmente con la C.C. 38.872.284, excluidos sin razón del proceso del medio de control de cumplimiento.” 3.

Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) Jaime Echeverry Ángel, Constanza Sandoval Hernández, Luz Estela Cáceres Riaño, Ronald Fernando Riaño Cáceres, Maritza Saldaña de Riaño, Víctor Manuel Saldaña, Julio César Martínez Flores, Álvaro Enrique Estrada Hoyos, Jaime Castañeda Castillo, Nuriz Marina Suárez Montaño, Jaime Ramiro Olaya Ordoñez, Alexander Merchán Cárdenas y María Carmenza Bedoya Villegas presentaron acción de cumplimiento con el fin de que se ordenara a las Sociedades Portuarias de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena que acataran los mandatos establecidos en los artículos 2.2.1.7.7.1.3 del Decreto 1079 de 2015, modificado por los artículos 3 y 11 del Decreto 632 de 2019, y en la Resolución No. 3813 de 2019, respecto del ingreso de vehículos de carga, debidamente individualizados, a sus puertos. 5. 2) El 13 de mayo de 2021, el Juzgado 6 Administrativo de Barranquilla inadmitió la demanda tras considerar que el poder allegado no cumplía con los requisitos dispuestos en el artículo 5 del Decreto 806 de 2020.

El 12 de mayo de 2021, el referido juzgado admitió la demanda, pero solo respecto de Víctor Manuel Saldaña y Constanza Sandoval Hernández, ya que señaló que fueron los únicos accionantes que subsanaron la demanda presentada. 6. 3) Posteriormente, mediante Sentencia de 8 de julio de 2021, el Juzgado 6 Administrativo de Barranquilla accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a las Sociedades Portuarias e Barranquilla, Santa Marta y Cartagena que, en un término de 5 días, permitieran el enrutamiento en Radicación: 11001-03-15-000-2021-06774-01 Demandante: Jaime Echeverry Ángel y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Atlántico Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 puerto de los vehículos de propiedad de los demandantes.

Para llegar a esa decisión, indicó que el Decreto 1079 de 2015, modificado por el Decreto 632 de 2019, otorgó un plazo a los propietarios, tenedores, y poseedores de buena fe de vehículos de carga, para que subsanaran irregularidades de esos vehículos, relacionadas con omisiones en el Registro Único Nacional de Tránsito –RUNT-, ese plazo finalizaba el 27 de agosto de 2021.

Así, en atención a que el referido término, para la fecha de expedición de esa providencia, aun no vencía, no era exigible la subsanación de irregularidades y no se podía negar el ingreso de los vehículos a los puertos. 7. 4) Inconformes con dicha decisión, las Sociedades Portuarias de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena impugnaron la sentencia de primera instancia con fundamento en que el término contenido en el Decreto 632 de 2019 operaba respecto de los vehículos y no en relación con las sociedades portuarias.

Además, agregó que la Superintendencia de Transporte requirió a las sociedades para recordarles el cumplimiento del artículo 11 del mencionado decreto. 8. 5) Jaime Echeverry Ángel y María Carmenza Bedoya Villegas también presentaron impugnación, con fundamento en que la demanda fue inadmitida y, posteriormente admitida sin tener en cuenta que presentaron escrito de subsanación de la misma, en la cual se allegó el poder otorgado a un abogado para efectos de representación. 9. 6) El Tribunal Administrativo de Atlántico, mediante Sentencia de 4 de agosto de 2021, revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Para ello indicó que los accionantes contaban con otros mecanismos ordinarios para controvertir el acto que negó el ingreso de los vehículos a los puertos marítimos por tener inconsistencias en las matrículas. 10. El fundamento de la vulneración radicó en que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos (1) sustantivo pues se omitió un pronunciamiento respecto del Decreto 1009 de 2021, el cual modificó el plazo dispuesto en el artículo 2.2.1.7.7.1.3. del Decreto 1079 de 2015; y (2) procedimental ya que el juez de la acción de cumplimiento declaró la improcedencia del mecanismo interpuesto por subsidiariedad, sin estudiar el incumplimiento normativo alegado por parte de las sociedades portuarias demandadas.

Agregó que el tribunal accionado se pronunció por fuera de los fundamentos de las impugnaciones, pues se pronunció sobre un aspecto que no fue objeto de discusión. 11. Adicional a lo anterior, indicó que el Tribunal Administrativo de Atlántico no se pronunció sobre la impugnación presentada por Jaime Echeverry Ángel y María Carmenza Bedoya Villegas.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-06774-01 Demandante: Jaime Echeverry Ángel y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Atlántico Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 9 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación 12.

Mediante Sentencia de 25 de noviembre de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela respecto de las pretensiones de Jaime Echeverry Ángel y María Carmenza Bedoya Villegas, por considerar que sus reparos no superaron el requisito de subsidiariedad, toda vez que, a pesar de que el Tribunal Administrativo de Atlántico no se pronunció sobre la impugnación presentada por los señores Echeverry Ángel y Bedoya Villegas, ese aspecto debió ser alegado mediante la figura de adición de sentencia contemplada en el artículo 287 del CGP. 13.

En relación con las pretensiones de Víctor Manuel Saldaña y Constanza Sandoval Hernández, consideró que sí superaban los requisitos de procedencia y las negó. Para ello, mencionó que no existió un defecto sustantivo pues el Decreto 1009 de 2021 fue expedido con posterioridad a que la autoridad judicial accionada resolviera, discutiera y aprobara la sentencia del proceso ordinario, motivo por el que le era imposible conocer el decreto referido y darle aplicación en ese asunto. 14.

Además, señaló que no se configuró el defecto procedimental toda vez que, la demora en tramitar los mecanismos ordinarios, no era razón suficiente para tener por superado el requisito de subsidiariedad dentro de la acción de cumplimiento y, en todo caso, ese aspecto nunca fue alegado dentro de ese mecanismo constitucional. 15. Jaime Echeverry Ángel, Constanza Sandoval Hernández, Carmenza Bedoya Villegas y Víctor Manuel Saldaña presentaron impugnación, en la que insistieron en la configuración del defecto sustantivo, toda vez que, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Atlántico sí podía conocer el Decreto 1009 de 2021, antes de que se expidiera el fallo cuestionado pues el Ministerio de Transporte lo publicó en su página web entre el 26 de julio y el 10 de agosto de 2021, con el fin de recibir comentarios, observaciones y/o propuestas. 16.

Adicionalmente indicó que, en el lapso de expedición de la sentencia y la fecha de notificación de la misma, la autoridad judicial tenía la facultad de reformar o revocar la providencia, con el fin de subsanar el yerro que, a su juicio, se estaba cometiendo. 17. Respecto del defecto procedimental mencionó que la decisión de primera instancia desconoció el exceso ritual manifiesto en que incurrió el tribunal accionado, al no estudiar el fondo de la acción de cumplimiento por considerar que no se cumplió un requisito general de procedencia. Radicación: 11001-03-15-000-2021-06774-01 Demandante: Jaime Echeverry Ángel y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Atlántico Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 9 18.

Finalmente, sostuvo que el juez constitucional de primera instancia no se pronunció respecto de un reparo consistente en que los accionados, en sus escritos de impugnación, no alegaron la improcedencia de la acción de cumplimiento por el no agotamiento de mecanismos judiciales ordinarios, motivo por el que, sobre ese aspecto, no podía pronunciarse el Tribunal Administrativo de Atlántico.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de derechos. 2.2. Objeto de impugnación. 2.3. Procedencia de la acción de tutela. 2.4. Fijación de la controversia. 2.5. Verificación de defectos y/o afectación a derechos fundamentales. 2.6. Conclusiones. 2.1. Identificación de derechos 19. Pese a que el accionante señaló en su solicitud de amparo como violados distintos derechos fundamentales, esta Sala centrará su análisis en la vulneración del derecho al debido proceso, pues ante una presunta vulneración de garantías constitucionales en el marco de una actuación judicial, cobra relevancia estudiar si este derecho fue lesionado durante el desarrollo del trámite judicial ordinario.

Aunado a ello, la vulneración de los derechos constitucionales invocados surge como consecuencia de la misma afrenta al debido proceso. En consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo. 2.2. Objeto de impugnación 20. La Sala no se pronunciará respecto de la improcedencia de la acción de tutela de Jaime Echeverry Ángel y María Carmenza Bedoya Villegas, ya que ese aspecto no fue objeto de discusión en el escrito de impugnación. En esa medida, el objeto de pronunciamiento en esta instancia lo constituirán los reparos enmarcados en los defectos sustantivo y procedimental respecto de la sentencia de segunda instancia proferida dentro de la acción de cumplimiento. 2.3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial2 21. La acción de tutela presentada por Víctor Manuel Saldaña y Constanza Sandoval Hernández superó los requisitos generales de procedencia porque no existe recurso idóneo y eficaz que permitiera a los demandantes alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa 2 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019.

Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la providencia cuestionada (8/9/2021) y la de interposición de la presente acción de tutela (5/10/20213). No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con una sentencia de segunda instancia proferida en el marco de una acción de cumplimiento. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. 22.

Por último, se advierte que la controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de los derechos fundamentales de los demandantes, en el marco de una acción de cumplimiento, respecto del cual se alegaron los defectos sustantivo y procedimental. Asimismo, no se advierte que los argumentos planteados sean una reiteración de aquellos presentados en el proceso ordinario. 2.4.

Fijación de la controversia 23. Corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Atlántico incurrió en (1) un defecto sustantivo ante el desconocimiento de lo dispuesto en el Decreto 1009 de 2021 y/o (2) en un defecto procedimental (a) por exceso ritual manifiesto respecto de la declaratoria de improcedencia de la acción de cumplimiento y/o (b) absoluto ya que la autoridad judicial se pronunció sobre un aspecto que no fue objeto de impugnación. Como consecuencia de lo anterior, se procederá a confirmar, modificar o revocar la decisión de primer grado. 2.5.

Verificación de defectos y/o afectación de derechos fundamentales 24. La Sala confirmará, en su integridad, el fallo de primera instancia, respecto de la negativa a acceder a las pretensiones de la acción de tutela, al no encontrar configurados los defectos (1) sustantivo y (2) procedimental. 25. 1) La decisión cuestionada declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento pues evidenció que la parte actora no había agotado los mecanismos ordinarios a su alcance con el fin de controvertir la decisión de negar el ingreso de los vehículos de carga a los puertos marítimos, por omisiones en la información cargada en la plataforma del RUNT. 26.

La parte accionante consideró que, esa decisión desconoció lo dispuesto en el Decreto 1009 de 2021, el cual amplió el plazo para que los propietarios, poseedores y tenedores de buena fe, subsanaran las omisiones en el RUNT de los vehículos de carga. 3 Según acta Individual de reparto. Radicación: 11001-03-15-000-2021-06774-01 Demandante: Jaime Echeverry Ángel y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Atlántico Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 27.

En esa medida, consideró que esa omisión configuraba un defecto sustantivo susceptible de ser amparado por vía de tutela. 28. La decisión de tutela de primera instancia determinó que no se configuró ese defecto pues era imposible que el Tribunal Administrativo de Atlántico conociera el Decreto 1009 de 2021 (expedido el 26 de agosto de 2021) para la fecha en que fue expedida la decisión cuestionada (4 de agosto de 2021). 29.

La Sala considera que se debe confirmar la decisión de negar la solicitud de amparo, pero por razones diferentes a las expresadas en la decisión impugnada. En ese orden, más allá de establecer cuál era la regulación vigente para la fecha de expedición de la providencia cuestionada, lo cierto es que ese asunto se declaró improcedente ante la falta de agotamiento de los mecanismos judiciales ordinarios por parte de los demandantes. 30.

En consecuencia, independientemente del régimen legal aplicable al caso en concreto, lo cierto es que el asunto no se estudió de fondo en atención a que no se superaron los requisitos de procedencia del mismo. Lo anterior permite determinar que no era relevante la aparente omisión respecto de la aplicación del Decreto 1009 de 2021 y, en esa medida, no se puede predicar un defecto sustantivo frente el desconocimiento normativo alegado. 31.

El anterior razonamiento también permite determinar que, en este caso, no era necesario establecer si el Tribunal Administrativo de Atlántico tenía la facultad de revocar o reformar la sentencia proferida, con anterioridad a su notificación, toda vez que bajo la lógica de que la acción de cumplimiento era improcedente, no debía estudiarse si era aplicable uno u otro régimen normativo y, en consecuencia, al no advertirse ninguna irregularidad en esa decisión, no existía un error por corregir a través de las referidas facultades. 32. 2) Respecto del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, la Sala comparte los argumentos expuestos por el juez de tutela en primera instancia, en consideración a que se evidenció que no existía ninguna justificación para que los demandantes de la acción de cumplimiento no acudieran al mecanismo ordinario para controvertir los actos que impedían el ingreso de sus vehículos a los puertos, y no se demostró que hubo una razón de peso que hiciera imposible acudir a esa vía. 33.

En todo caso, dentro de una eventual demanda contra los actos de las sociedades portuarias que impiden el ingreso de vehículos los accionantes podrían solicitar el decreto de medidas cautelares, de Radicación: 11001-03-15-000-2021-06774-01 Demandante: Jaime Echeverry Ángel y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Atlántico Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 conformidad con el artículo 229 del CPACA4 o hacer uso de la figura de medidas cautelares de urgencia, contemplada, igualmente, en la aludida normatividad5. 34.

De otro lado, respecto de la aparente configuración de un defecto procedimental absoluto debido a un pronunciamiento por fuera de los motivos de impugnación por parte del juez de la acción de cumplimiento, se debe indicar que, de conformidad con la Sentencia de unificación de 6 de abril de 20186, la competencia del juez de segunda instancia comprende tanto los aspectos que expresamente señale el recurrente como los aspectos implícitos o íntimamente relacionados con los primeros. 35.

En virtud de lo anterior y habida cuenta de que las impugnaciones presentadas contra la decisión de primera instancia en la acción de cumplimiento buscaban controvertir los fundamentos para acceder a la solicitud presentada, el juez de ese mecanismo se encontraba en la facultad de analizar si se cumplieron los requisitos de procedencia, previo a analizar el fondo del asunto.

Luego, el juez constitucional no advierte una arbitrariedad en esa actuación. 2.6. Conclusiones 36. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia adoptada en primera instancia dentro de la presente acción de tutela, a través de la cual se negó la solicitud de amparo, por no encontrar configurados los defectos alegados contra la decisión proferida en la acción de cumplimiento. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 4 “Artículo 229. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.// La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.// Parágrafo.

Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.” 5 “Artículo 234. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior.

Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. // La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete.” 6 Consejo de Estado, Sala Plena, Sección Tercera. Radicación No. 05001-23-31-000-2001-03068-01 (46005). “19. Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que, si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.” Radicación: 11001-03-15-000-2021-06774-01 Demandante: Jaime Echeverry Ángel y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Atlántico Naturaleza: Acción de tutela Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 9

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, conforme con los motivos expuestos.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin7.

TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 7 secgeneral@consejodeestado.gov.co.