Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 22 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Rosa María Caguano Guacho, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad del oficio ESA-OJ-147-2014 de 30 de octubre de 2014, mediante el cual la Empresa Social del Estado (ESE) Hospital San Antonio de Padua de La Plata (Huila) negó la existencia de una relación laboral entre las partes y el pago de las correspondientes acreencias laborales.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare «que existió una relación laboral de carácter indefinido, que inició el 1° de octubre de 1998 hasta el 30 de septiembre de 2012 […]» (sic) y se condene a la demandada al pago de las cesantías, sus intereses y la sanción moratoria por no sufragarlas en el término que establece la ley; las primas de servicios, navidad y antigüedad; las vacaciones, los aportes a seguridad social que le correspondían como empleador y los demás derechos laborales que se causaron en el mencionado interregno. Todo lo anterior, indexado con intereses moratorios y las costas procesales.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La señora Rosa María Caguano Guacho prestó servicios como auxiliar de enfermería para la ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata (Huila), vinculada a través de contratos de prestación de servicios desde el 1° de octubre de 1998 hasta el 30 de septiembre de 2012, pese a ello, en algunos lapsos le exigieron vincularse por conducto de cooperativas de trabajo asociado.
Con independencia de la forma de vinculación, en todos los períodos laborados la actora cumplió las mismas funciones que los auxiliares de la enfermería de planta de la ESE, con turnos rotativos en el día y en la noche todos los días de la semana e incluso domingos y festivos; supeditada a las órdenes e instrucciones de sus superiores. El 24 de julio de 2014 la demandante deprecó de la accionada el reconocimiento de la respectiva relación laboral y el pago de las acreencias laborales adeudadas desde el 1° de octubre de 1998 hasta el 30 de septiembre de 2012, negados a través del acto acusado. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 1, 13, 25, 43, 53 y 122. De la Ley 80 de 1993, el artículo 33. De la Ley 50 de 1990, los artículos 71, 74, 76, 82 y 93. El Decreto 79 de 1998 y la «Recomendación 193 de 2002 de la OIT». La parte demandante sostuvo que en los sucesivos contratos de prestación de servicios que suscribió con la ESE accionada, incluidos aquellos en los que mediaron cooperativas de trabajo asociado, se encuentra demostrada la subordinación, la prestación personal del servicio y la remuneración, por lo que se debe aplicar el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades y conceder todos los derechos laborales que le fueron vulnerados. 2.
Contestación de la demanda. La ESE accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseveró que no se configuraron los elementos de la relación laboral, en especial el de la subordinación, pues, de buena fe, suscribió contratos de prestación de servicio con la demandante, los cuales se ciñeron al marco legal que rige la materia y no generaron derecho a prestaciones sociales.
Como excepciones propuso las que denominó: ausencia de elementos esenciales del contrato de trabajo, limitación a la facultad de contratación de la ESE, buena fe, falta de jurisdicción y competencia, inexistencia de responsabilidad, ineptitud sustantiva de la demanda y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión), mediante sentencia proferida el 22 de marzo de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).
En consecuencia, declaró la nulidad del acto demandado, la existencia de una relación laboral entre las partes, en forma interrumpida, entre el 1° de octubre de 1998 y el 30 de septiembre de 2012; y condenó a la ESE accionada a: «[…] pagar a la señora Rosa María Caguano Guacho las prestaciones sociales ordinarias causadas entre el 1º de junio de 2010 y el 31 de octubre de 2011 y entre el 1º de noviembre de 2011 y el 30 de septiembre de 2012 (por efectos de la prescripción trienal); las cuales, serán liquidadas con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios […]» (sic) y, de ser procedente, completar los aportes a pensión en lo que correspondía como empleador del 1º de octubre al 17 de diciembre de 1998, del 10 de febrero al 30 de agosto de 2000, del 12 al 13 de julio de 2002, del 18 al 31 de diciembre de 2002, del 19 al 30 de abril de 2005, del 1º al 31 de enero de 2007, del 1º al 31 de marzo de 2007, del 1º de julio al 31 de agosto de 2007, del 1º al 30 de noviembre de 2007, del 1º de junio de 2010 al 31 de octubre de 2011 y del 1º de noviembre de 2011 al 30 de septiembre de 2012.
Consideró que la demandante, en condición de auxiliar de enfermería, y la ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata suscribieron directamente dieciséis contratos de prestación de servicios para el desarrollo de una actividad misional de la entidad, en forma interrumpida, entre el 1° de octubre de 1998 y el 30 de septiembre de 2012, en cumplimiento de los cuales la actora estuvo supeditada a horarios, turnos rotativos y órdenes e instrucciones de sus superiores.
Indicó que «entre el 1º de junio de 2010 y el 31 de octubre de 2011 la ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata (H) suscribió 6 contratos de prestación de servicios con la Cooperativa de Trabajo Asociado Unisalud, cuyo objeto era la “prestación de servicios asistenciales en salud [y] entre los meses de julio de 2010 y octubre de 2011, Unisalud le canceló a la demandante el valor correspondiente a su compensación mensual.
Siendo del caso resaltar, que el 10 de noviembre de 2011 la señora Caguano Guacho le manifestó al consejo de administración su intención de retirarse» (sic), por lo que durante ese interregno también dio por probada la relación laboral. Advirtió que como la reclamación administrativa se presentó el 24 de julio de 2014, operó el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos laborales reclamados, «excepto los dos últimos periodos: del 1º de junio de 2010 al 31 de octubre de 2011 y del 1º de noviembre de 2011 al 30 de septiembre de 2012» y frente a los aportes a pensión por toda la relación laboral, que son imprescriptibles. 4.
El recurso de apelación. La parte demandada pidió revocar la sentencia de primera instancia. Alegó que el Tribunal de instancia efectuó una equivocada valoración probatoria, ya que de los testimonios recaudados se puede concluir que no hubo continuidad en la prestación del servicio y que la contratista: «contaba con la autonomía de tiempo, máximo si se tiene en cuenta que […] sus actividades eran acordadas y en ocasiones coordinadas con los coordinadores de las cooperativas, de acuerdo a la disponibilidad de tiempo de la demandante».
Resaltó que en: «todos los contratos entre la ESE Hospital Departamental San Antonio de Padua y las diferentes Cooperativas […] estipularon claramente en el acuerdo contractual que la[s] cooperativas prestarían el servicio por medio de sus trabajadores asociados y por consiguiente se comprometían a garantizar por medio del personal a su cargo, el cubrimiento permanente de las tareas que definen la prestación contratada, en aras de dar una efectiva y adecuada atención a los usuarios […]» (sic), de lo que «se puede inferir fácilmente que no hubo relación laboral [en] los periodos en que estuvo vinculad[a] como asociada de […] cooperativas;
En ese sentido no hay lugar al pago de las prestaciones sociales durante el periodo comprendido entre el 01 de junio de 2010 hasta el 30 de octubre de 2011, el 1° de octubre y el 17 de diciembre de 1998, el 10 de febrero al 30 de agosto de 2000, el 12 y 12 de julio de 2002, el 18 y 31 de diciembre de 2002, el 19 y 30 de abril de 2005, el 1° al 31 de enero de 2007, el 1° al 31 de marzo de 2007, el 1° de julio al 31 de agosto de 2007, el 1° al 30 de noviembre de 2007, el 1° de junio de 2010 y el 31 de octubre de 2011, y entre el 01 de noviembre de 2011 al 30 de septiembre de 2012, ni tampoco los que pretendían de vigencias anteriores y sobre los cual[es] operó la fenómeno de la prescripción extintiva» (sic). 5.
Alegatos de conclusión. En auto del 6 de marzo de 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2. Problemas jurídicos. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte accionada, la Sala determinará si procede la revocatoria de la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se analizará (i) si se configuró una verdadera relación laboral entre las partes, habida cuenta de que se probó la existencia del elemento de la subordinación y dependencia directa entre la Empresa Social del Estado Hospital San Antonio de Padua de La Plata (Huila) y la demandante, a pesar de que fue vinculada de manera directa a través de contratos de prestación de servicios y en algunos lapsos por medio de cooperativa de trabajo asociado; y de ser cierta esa hipótesis, (ii) si operó en forma parcial el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos reclamados.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la Sala desarrollará los siguientes temas: 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2.1.1. Del contrato realidad, 2.2.1.2. Cooperativas de trabajo asociado; 2.2.2. Hechos probados y 2.2.3. Caso concreto 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1.1. Del contrato realidad. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 2.2.1.2 Cooperativas de trabajo asociado.
La Ley 79 de 1988, «Por la cual se actualiza la legislación cooperativa», en su artículo 80, preceptúa que las cooperativas de trabajo asociado son aquellas que vinculan el trabajo personal de sus socios para la producción de bienes, ejecución de obras o la prestación de servicios, puesto que son organizaciones sin ánimo de lucro pertenecientes al sector solidario de la economía; su objeto social es el de generar y mantener trabajo para los asociados de manera autogestionaria, con autonomía, autodeterminación y autogobierno. En sus estatutos, según el artículo 5 del Decreto 4588 de 2006, «Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las cooperativas y pre cooperativas de trabajo asociado», se debe precisar la actividad socioeconómica que desarrollarán, encaminada al cumplimiento de su naturaleza, en cuanto a la generación de un trabajo, en los términos que determinan los organismos nacionales e internacionales sobre la materia.
Este mismo Decreto, en sus artículos 16 y 17, establece la prohibición, por una parte, de que el asociado que sea enviado por la cooperativa o precooperativa de trabajo asociado a prestar servicios a una persona natural o jurídica, por lo que se considerará trabajador dependiente de la que se beneficie con su trabajo; y, por la otra, que no podrán actuar como empresas de intermediación laboral ni disponer del trabajo de los asociados para suministrar mano de obra temporal a un usuario o a terceros beneficiarios, o remitirlos como trabajadores en misión con el fin de que atiendan labores de estos, o permitir que respecto de los asociados se generen relaciones de subordinación o dependencia con los contratantes, y en tal caso, sus directivos serán solidariamente responsables por las obligaciones económicas que se causen a favor del trabajador asociado.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 27 de abril de 2016, así: En la práctica, el trabajo asociado en algunos casos se ha utilizado como instrumento para escapar a la legislación laboral y así eludir las obligaciones para con los trabajadores dependientes o subordinados. Por ello, el Legislador consagro la prohibición de que las Cooperativas de Trabajo Asociado actúen como empresas de intermediación laboral, dispongan del trabajo de los asociados para suministrar mano de obra temporal a usuarios o terceros beneficiarios, remitan a los asociados como trabajadores en misión con la finalidad de que atiendan labores propias de un usuario o tercero beneficiario del servicio, o permitan que respecto de los asociados se generen relaciones de subordinación o dependencia con terceros contratantes; y como consecuencia, estableció que el asociado que acuda a estas prácticas se considerara trabajador dependiente de la persona natural o jurídica que se beneficie con su trabajo.
De tal manera que el tercero contratante, la Cooperativa y sus directivos serán solidariamente responsables por las obligaciones económicas generadas a favor del trabajador asociado. Sin perjuicio de que queden incursas en causal de disolución y liquidación y que les sea cancelada la personería jurídica. Por su parte, la Corte Constitucional, en fallo T-442 de 13 de julio 2017, reiteró: […] si durante la ejecución del contrato de trabajo asociado, la cooperativa de trabajo asociado infringe la prohibición consistente en que estas organizaciones solidarias no pueden actuar como empresas de intermediación laboral, ni disponer del trabajo de sus asociados para suministrar mano de obra a terceros beneficiarios, o admitir que respecto de sus asociados se susciten relaciones de subordinación, se debe dar aplicación la legislación laboral, y no la legislación civil o comercial porque bajo estas hipótesis confluyen elementos esenciales que dan lugar a la existencia de un contrato de trabajo simulado por el contrato cooperativo.
Así las cosas, se concluye que se defrauda la finalidad con la que se creó este tipo de asociaciones cuando, a través del funcionamiento de una cooperativa de trabajo asociado, se encubre el desarrollo de relaciones de labor dependiente, es decir, cuando el cooperado presta sus servicios con el propósito de atender funciones propias de un tercero beneficiario bajo los tres elementos del contrato de trabajo, cuales son: (i) prestación de un trabajo o una labor en forma personal, (ii) subordinación y (iii) contraprestación por la función desarrollada. 2.2.2.
Hechos probados i) La ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata (Huila) y la señora Rosa María Caguano Guacho suscribieron los siguientes contratos, cuyo objeto fue «prestar servicios como auxiliar de enfermería»: ii) La Empresa de Servicios Temporales Human Resources Managment SA y la ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata (Huila) celebraron los siguientes contratos de prestación de servicios, con el objeto de que la primera suministrara a la segunda personal para ejecutar actividades en las áreas asistencial y administrativa, incluidos auxiliares de enfermería: A su turno, la Empresa de Servicios Temporales Human Resources Managment S A efectuó pagos denominados «deducciones de nómina» y realizó cotizaciones a seguridad social a nombre de la señora Rosa María Caguano Guacho, a través de la Cooperativa Latinoamericana de Ahorro y Crédito Utrahuilca, por los meses de diciembre de 2007 a agosto de 2008. iii) La Cooperativa de Trabajo Asociado Unidos en Salud (Unisalud) y la ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata (Huila) suscribieron los siguientes contratos de prestación de servicios asistenciales en salud, para la ejecución de procesos y subprocesos en las áreas de urgencias, consulta externa, rehabilitación, farmacia, radiología y laboratorio clínico, entre otras: La mencionada Cooperativa de Trabajo Asociado Unisalud aportó con la contestación al llamamiento en garantía certificados de aportes a seguridad social hechos a favor de la demandante entre julio de 2010 y noviembre de 2011, relación de las compensaciones efectuadas de junio de 2010 a octubre de 2011 y carta de 10 de noviembre de 2011, por medio de la cual la actora les comunica su decisión de retiro como asociada. iv) Con la demanda, la actora aportó los cuadros de rotación de turnos de enfermería que cumplió en la ESE accionada (en los servicios de cirugía - sala de partos y urgencias), correspondientes a octubre y noviembre de 1998, enero de 1999, junio a diciembre de 2009; enero a mayo, julio y septiembre a noviembre de 2010; febrero, marzo, noviembre y diciembre de 2011; y febrero a septiembre de 2012.
Asimismo, allegó los acuerdos de junta directiva y resoluciones del gerente general de la ESE y las ordenanzas de la asamblea departamental del Huila que entre 1998 y 2013 establecieron, crearon y modificaron la planta de personal de la Empresa Social del Estado Hospital San Antonio de Padua de La Plata (Huila), en la que siempre existió el empleo de auxiliar de enfermería. v) La señora Rosa María Caguano Guacho rindió interrogatorio de parte en la audiencia de pruebas, en el que relató que en algunos lapsos de la relación laboral que reclama, para poder prestar servicios, tuvo que afiliarse a las cooperativas de trabajo asociado que le imponía la ESE accionada, pero en el desarrollo de su actividad como auxiliar de enfermería siempre estuvo supeditada al personal del Hospital (jefe de enfermeras), quienes asignaban las actividades, turnos, horarios y permisos y suministraban insumos y capacitaciones. vi) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de los señores Rafael Luna Joya, quien señaló que trabaja en la ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata (Huila), en el área de talento humano, y conoce a la demandante porque ella prestó servicios como contratista y a través de cooperativas de trabajo asociado que contrataba la ESE para el desarrollo de procesos y subprocesos; que las labores que ella ejercía correspondían a la atención de pacientes y de ayuda a las actividades médicas, pero en general desconoce las condiciones en las que desempeñaba sus funciones porque a él le compete lo referente a la relación laboral de auxiliares de enfermería de planta y no de los contratistas;
Miriam Mora Vera, médico cirujana de planta de personal de la accionada, quien conoce a la demandante por cuanto trabajaron juntas desde 1999 y afirmó que le consta que las funciones que ella cumplía, en condición de auxiliar de enfermería, eran idénticas a las del personal de planta, que trabajaba en sistema de turnos, usaba los elementos del Hospital y estaba supeditada a las órdenes de los médicos de planta; manifestó que a ella, por ser empleada de planta, le han llamado la atención sus superiores por rendir testimonio en procesos en los que se ventilan situaciones en contra de cooperativas de trabajo asociado, como la que es objeto de litis;
Rosa Elena Sánchez Plaza, quien dijo que fue compañera de la demandante en la ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata (Huila) desde 1998, hace aproximadamente 22 años, y pese a que es empleada de planta y la actora fue contratista, sus funciones eran iguales, pero a diferencia suya que recibía todas las prestaciones de ley, a ella «le tocaba por lo que la cooperativa la contrate» (sic); que la actora cumplía órdenes de los médicos y jefes de cada servicio;
Gloria Isabel Argüello Calvache, quien fue compañera de trabajo de la accionante desde el 2000, también como contratista, mencionó que ambas desarrollaban oficios de enfermería como el trato de pacientes, hacer las historias clínicas, administrar medicamentos, cumplir órdenes médicas y de las enfermeras jefes, que cumplían turnos y horarios y debían afiliarse a cooperativas de trabajo asociado, so pena de no ser vinculadas; y Jorge Alexánder Castañeda Montoya, quien fue coordinador de la Cooperativa de Trabajo Asociado Unisalud, expresó que habían coordinadores generales y jefes de servicio que pertenecían a la cooperativa, que las funciones desempeñadas por las auxiliares de enfermería de planta y las de las cooperativas de trabajo asociado eran las mismas, solo se distinguían porque el uniforme era diferente, que los elementos que utilizaban en el desarrollo de la labor eran del Hospital, pero las dotaciones las daba la cooperativa.
Actuación administrativa i) Mediante escrito de 24 de julio de 2014, la señora Rosa María Caguano Guacho reclamó de la ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata (Huila) que declarara la existencia de una relación laboral desde el 1° de octubre de 1998 hasta el 30 de septiembre de 2012 y le reconociera las correspondientes prestaciones sociales y acreencias laborales. ii) A través de oficio ESA-OJ-147-2014 de 30 de octubre de 2014, la Empresa Social del Estado Hospital San Antonio de Padua de La Plata (Huila) puso en conocimiento de la demandante el acta 5 del 24 de los mismos mes y año, por la cual del comité de conciliación de esa ESE negó la anterior solicitud porque el vínculo entre las partes fue de carácter contractual y no laboral. 2.2.3.
Caso concreto La señora Rosa María Caguano Guacho prestó servicios como auxiliar de enfermería para la ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata (Huila), entre el 1° de octubre de 1998 y el 30 de septiembre de 2012, vinculada mediante contratos de prestación de servicios y en algunos lapsos por intermedio de la Cooperativa de Trabajo Asociado Unisalud.
Acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación del acto administrativo por medio del cual la accionada le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral desde el 1° de octubre de 1998 hasta el 30 de septiembre de 2012 y le reconociera las correspondientes prestaciones sociales y acreencias laborales.
Respecto de los períodos en que la demandante estuvo vinculada a través de la Cooperativa de Trabajo Asociado Unidos en Salud (Unisalud), los cuales fueron reconocidos por el a quo y constituyen uno de los aspectos de inconformidad de la parte recurrente, la Sala reitera que, según lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 4588 de 2006, compilado en el 2.2.8.1.5 del Decreto 1072 de 201536, el objeto social de las cooperativas de trabajo asociado consiste en «generar y mantener trabajo para los asociados de manera autogestionaria, con autonomía, autodeterminación y autogobierno. En sus estatutos se deberá precisar la actividad socioeconómica que desarrollarán, encaminada al cumplimiento de su naturaleza, en cuanto a la generación de un trabajo, en los términos que determinan los organismos nacionales e internacionales, sobre la materia».
Sin perjuicio de ello, las normas que regulan la materia y la jurisprudencia han sido enfáticas en las prohibiciones de (i) enviar a un asociado a que preste servicios a una persona natural o jurídica en labores propias de esta, por lo que se considerará trabajador dependiente de la que se beneficie con su trabajo; y (ii) desnaturalizar el propósito para el que se crearon estas empresas de intermediación. Ahora bien, se encuentra acreditado que la actora prestó de manera personal el servicio, comoquiera que fue contratada directamente por la ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata y en unos períodos a través de la Cooperativa de Trabajo Asociado Unisalud, para que realizara labores de auxiliar de enfermería, es decir, dicha actividad fue ejecutada por ella y no por otra persona, lo que se halla demostrado con los contratos de prestación de servicios, la certificación emanada de la oficina de talento humano de la ESE y las demás pruebas recaudadas (documentos, testimonios e interrogatorio de parte).
En lo concerniente a la contraprestación económica, según la certificación y los contratos de prestación de servicios allegadas, se observa que percibió unos honorarios, en contraprestación por los servicios prestados, que eran pagados de manera mensual, conforme a la suma acordada en cada contrato y a las compensaciones recibidas por la Cooperativa de Trabajo Asociado Unidos en Salud.
Así, está comprobada la remuneración como segundo elemento de la relación laboral. Respecto de la subordinación y dependencia, contrario a lo aducido por la demandada, se configuró este elemento por cuanto se probó que la labor que la señora Rosa María Caguano Guacho desempeñó en la ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata era la de auxiliar de enfermería, lo que implicaba, entre otras funciones, la atención a pacientes, elaborar historias clínicas, administrar medicamentos, cumplir órdenes emanadas de los médicos y de las enfermeras jefes y cumplir turnos y horarios, lo que significa que no hubo autonomía e independencia. En efecto, de la totalidad de los testimonios recaudados (incluso de los decretados a favor de la parte demandada) y del interrogatorio de parte rendido por la actora, se desprende que ella debía cumplir un horario, recibía llamados de atención y, en general, tenía las mismas obligaciones, deberes y responsabilidades que los empleados de planta de la ESE; pese a esto, no contaba con los mismos beneficios que ellos, pues no se le pagaban prestaciones sociales.
Sumado a lo anterior, se debe mencionar que la ESE Hospital San Antonio de Padua de La Plata tiene como misión «el mejoramiento de la calidad de vida y la salud de la población del sur occidente del departamento del Huila y Nororiente Caucano», que, sin duda, guarda relación con las labores desempeñadas por la accionante como auxiliar de enfermería, las que, además, desarrolló en forma interrumpida por casi 14 años.
Así las cosas, para la Sala se encuentra probado que la prestación de los servicios profesionales por parte de la actora en la ESE demandada contó con el elemento de la subordinación y dependencia, lo cual se desprende de los testimonios, interrogatorio de parte y los documentos arrimados al expediente. En este orden, desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, y probados los elementos de la relación laboral en el asunto sub examine, esto es, la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración y la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad, concluye la Sala que la demandada utilizó equívocamente la figura contractual y la intermediación de una cooperativa de trabajo asociado para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, por lo que se configura en este caso el contrato realidad, en aplicación de los principios constitucionales consagrados en los artículos 13 y 53 superiores, pues la actora atendió funciones inherentes al funcionamiento de la Empresa Social del Estado Hospital San Antonio de Padua de La Plata, en iguales condiciones a las de otros empleados públicos.
En cuanto al carácter temporal o excepcional de la labor contratada, debe precisarse que este requisito también se encuentra desvirtuado, pues en el presente caso las labores de auxiliar de enfermería desempeñadas por la demandante por casi 14 años, en forma discontinua, están referidas a las que de manera sucesiva e ininterrumpida debía adelantar la ESE como propias u ordinarias para su funcionamiento.
Lo anterior permite colegir que las conclusiones a las que arribó el Tribunal de instancia para declarar la existencia de una relación laboral entre las partes cuentan con soporte fáctico, probatorio y jurídico, por lo que se confirmará la sentencia apelada, ya que, se insiste, en el sub lite se probaron los tres elementos configurativos de un contrato realidad, quedando demostrado que la Empresa Social del Estado Hospital San Antonio de Padua de La Plata evadió las obligaciones laborales respecto de la demandante, toda vez que ejerció atribuciones propias de un empleador a través de órdenes dirigidas al desempeño de funciones ínsitas de la entidad, que, además, no fueron temporales o excepcionales.
En lo atinente a la extinción de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de la relación laboral, en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, esta Sección estimó: [ ] quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual (…) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad [se resalta].
Ahora bien, en la mencionada sentencia del 9 de septiembre de 2021 de la sección segunda de esta Corporación, sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, se determinó que la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de comprobar si se presentó o no solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de examinar si hubo o no la ruptura del vínculo que se reputa laboral.
En el asunto sub judice se tiene que, por una parte, el a quo solo tuvo en cuenta 16 de los contratos de prestación de servicios suscritos directamente entre la demandante y la accionada, pese a que, según lo probado en el expediente, fueron 19, no obstante, como la parte accionante no interpuso recurso de apelación, en aplicación del principio de non reformatio in pejus, que prohíbe agravar la situación del apelante único, no se modificarán los períodos por los cuales se declaró la existencia de la relación laboral; y, por otra, aunque en el escrito de alzada la ESE acusada pide no tener en cuenta los lapsos contratados por medio de cooperativas de trabajo asociado, se encuentra plenamente demostrado que, a pesar de que la vinculación entre el 1° de junio de 2010 y el 31 de octubre de 2011 se dio a través de Unisalud CTA, en dicho interregno las condiciones en las que laboró la señora Rosa María Caguano Guacho fueron idénticas a aquellas a las que contrató directamente con el Hospital San Antonio de Padua de La Plata, es decir, que la cooperativa de trabajo asociado solo actuó como empresa de intermediación laboral.
Ahora bien, como se advirtió en precedencia, la relación contractual tuvo varias interrupciones significativas y como la demandante formuló la reclamación ante la entidad el 24 de julio de 2014, tal como lo dispuso el Tribunal de instancia, solo es dable reconocer las prestaciones sociales de carácter legal causadas por los contratos suscritos entre el 1° de junio de 2010 y el 30 de septiembre de 2012 (lapso durante el cual no se evidencian interrupciones), puesto que con antelación a ese interregno el último vínculo que se tuvo por probado fue el contrato 874 de 2007 y entre la finalización de este (30 de noviembre de 2007) y la reclamación administrativa (24 de julio de 2014) pasaron más de tres años, por ende, operó el fenómeno jurídico de la prescripción, excepto por los aportes a pensión que se reconocen por la totalidad de contratos entre el 1° de octubre de 1998 y el 30 de septiembre de 2012, dada su imprescriptibilidad.
Lo anterior es suficiente para expresar que la sentencia apelada será confirmada. Sin embargo, debe decirse que en el caso de las relaciones laborales encubiertas, el criterio de esta Subsección en lo referente a los salarios y prestaciones objeto del restablecimiento del derecho es que deben reconocerse teniendo como referencia el salario devengado por el empleado de planta que desarrollaba iguales funciones.
Esta consideración se hace a partir del principio de “…a trabajo igual salario igual…”. Sin embargo, este análisis no puede hacerse en este fallo en atención a que la alzada fue propuesta por la demandada y quebrantaría la no reformatio en pejus. Sobre la condena en costas Con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo, en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse; y ii) valorativo, en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Como quiera que la Sala no observa en la actuación de la parte demandada que haya estado prevalida de actos temerarios que evidencien mala fe, no le impondrá condena en costas. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión) que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 22 de marzo de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Huila (sala cuarta de decisión) accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS