Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: MANDATO DEL PROGRAMA DE EPSS LIQUIDADO DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Acción ejecutiva. Defecto sustantivo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte accionante, quien actúa mediante apoderado judicial, contra la sentencia de 5 de octubre de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La parte actora relató que, la Superintendencia Nacional de Salud mediante la Resolución No. 000167 del 16 de marzo de 1995, autorizó el funcionamiento del “Programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, con el fin de organizar y garantizar la prestación del Plan Obligatorio de Salud de sus afiliados”.

Sostuvo que el director del programa de Epss de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, en escrito radicado NURC 1-2011-099878 de 21 de noviembre de 2011, informó “que se había tomado la decisión de retirar al programa de la administración del Régimen Subsidiado”. Expuso que por lo anterior, mediante Resolución No. 0808 del 2 de abril de 2012, la Superintendencia Nacional de Salud, decidió: “• Ordenó la revocatoria del certificado de habilitación y toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para liquidar del PROGRAMA DE EPS-S DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, entidad identificada con el NIT. 890.900.842-6. • Nombró al señor Mario Fernando Calle Uribe, como Agente Especial Liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 • Estableció que el régimen aplicable a la liquidación sería el establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”.

Señaló que el agente liquidador del Programa Epss en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia en Resolución No. 095 del 16 de septiembre de 2014, liquidó una deuda por concepto de administración del régimen subsidiado en contra del municipio de San Juan de Urabá por concepto de Unidades de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado.

Agregó que el acto administrativo fue debidamente notificado y que adquirió firmeza. Afirmó que el 10 de abril de 2018, suscribió un acuerdo de pago con el municipio de San Juan de Urabá por valor de $122.130.527, en el cual la entidad territorial reconoció las deudas derivadas de los contratos celebrados entre el 1 de junio de 2010 y el 31 de marzo de 2011 y se comprometió a realizar el pagó en noviembre de 2018.

Indicó que inició acción ejecutiva contra el municipio de San Juan de Urabá Antioquia que correspondió en reparto al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo Antioquia con radicado No. 05837-33330012020-00149-01. Sostuvo que mediante auto de 7 de abril de 2021, el mencionado despacho judicial no libró el mandamiento de pago, por lo que interpuso recurso de apelación en el que indicó que el acuerdo de 10 de abril de 2018, en el cual se reconocen las obligaciones contenidas en la Resolución No. 095 de 16 de septiembre de 2014, “no era un título judicial, además gozaba de presunción de legalidad del artículo 244 del CGP, es decir, que no necesitaba ser aportado en original o en copia autenticada para ser un título ejecutivo simple de una obligación clara, expresa y exigible, y por cuanto los documentos exigidos por el juzgado no aportaban elementos adicionales para la determinación de la obligación objeto de cobro”.

Finalmente, manifestó que la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por auto de 24 de febrero de 2023, confirmó la providencia del juez de primera instancia. 2. Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se ampare el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con la providencia de 24 de febrero de 2023, mediante la cual se confirmó el auto de primera instancia que negó el mandamiento de pago.

En primer lugar, el accionante adujo que la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos de procedencia de subsidiaridad e inmediatez. Luego, afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo porque interpretó de manera errónea el numeral 3 del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, al concluir que: “para el cobro de la obligación adeudada por parte del Municipio de San Juan de Urabá debía acompañarse, además del acuerdo de pago, copia del contrato, facturas, acta de liquidación, acto que declarara su incumplimiento y el acto que declarara el incumplimiento del acuerdo de pago que se pretendía ejecutar”.

Señaló que en el caso concreto se desconoció que el título ejecutivo es el acuerdo de pago de 10 de abril de 2018, suscrito con el municipio de San Juan de Urabá, en aplicación del último inciso del numeral 3 del artículo 297 del CPACA, que establece Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 que “cualquier otro acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles”.

Además, agregó que el mencionado acuerdo goza de la presunción de autenticidad prevista en el artículo 244 del Código General del Proceso que aplica en este caso en virtud del artículo 306 del CPACA y presta mérito ejecutivo siempre que cumplan los requisitos del artículo 422 CGP. Finalmente, manifestó que el documento tiene una obligación clara y expresa porque “contiene el valor de la obligación, las partes, la causa e incluso las condiciones de pago; además es exigible toda vez que no ha operado el término de prescripción y se viene adelantando un proceso para ejecutarla a favor del acreedor.

Mismo proceso que se ha visto gravemente afectado por la interpretación inadecuada de la norma, que finalmente acaba vulnerando el derecho fundamental de Comfenalco Antioquia al libre acceso a la administración de justicia”. 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formularon las siguientes: “1- Se ampare el derecho fundamental al acceso efectivo a la administración de justicia del Mandato de EPSS Liquidado de Comfenalco Antioquia, por las razones expuestas a lo largo de este escrito. 2- Que, como consecuencia de la anterior petición, deje sin efectos el auto proferido el 24 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual confirmó la decisión de primera instancia de negar el mandamiento de pago solicitado por el Mandato de EPSS Liquidado de Comfenalco Antioquia, dentro del proceso ejecutivo iniciado en contra del Municipio de San Juan de Urabá, con radicado 0583733330012020- 00149-01. 3- Que, como consecuencia de la petición anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia dictar una nueva decisión mediante la cual resuelva el recurso de apelación formulado por el Mandato de EPSS Liquidado de Comfenalco Antioquia contra el auto que negó el mandamiento de pago en el marco del proceso ejecutivo contra el Municipio de San Juan de Urabá con radicado No. 0583733330012020- 00149-01, ajustada a derecho y atendiendo a los parámetros jurisprudenciales previstos por la Corte Constitucional en materia del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”. 4.

Pruebas relevantes Obra en el expediente el auto de 24 de febrero de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera 5. Trámite procesal Por auto de 30 de agosto de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a la autoridad judicial accionada, así como al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Turbo y al alcalde del municipio de San Juan de Urabá, como terceros con interés. 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo, Antioquia El titular de ese despacho solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, porque no vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la parte accionante. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Efectuó un relato sobre las actuaciones judiciales desarrolladas en el proceso ejecutivo e indicó que la obligación que se pretende ejecutar deviene de una relación contractual, por lo que no son de recibo los argumentos de la demandante tendientes a indicar que el acuerdo de pago del 10 de abril de 2018 es un título simple.

Explicó que el Consejo de Estado ha indicado que los títulos complejos están conformados por el contrato y otros documentos elaborados por la administración y el contratista, sin embargo, el demandante no aportó la copia del contrato, prórrogas y otros si, facturas, acta de liquidación o el acta que declara el incumplimiento del acuerdo de pago, por lo que el acuerdo del 10 de abril de 2018 no contiene una obligación clara, expresa y exigible.

Afirmó que actuó según el procedimiento establecido y de conformidad con las pruebas aportadas, las cuales no demostraron la existencia del título ejecutivo complejo por lo que no se pudo librar mandamiento de pago de conformidad con el artículo 430 del CGP. Por último, resaltó que el juez no puede ordenar la corrección de la demanda, y que se allegue al expediente documentos para integrar el título ejecutivo base de recaudo, pero si puede actuar “i) Librando mandamiento de pago cuando los documentos allegados con la demanda presentan una obligación clara, expresa y exigible, ii) Negando mandamiento de pago cuando la parte ejecutante no aporta el título ejecutivo simple o complejo o iii) Disponiendo la práctica de las diligencias previas cuando las solicitan y una vez practicadas determinar si se libra mandamiento de pago o negarlo”, como lo establece el Consejo de Estado. 6.2.

El Tribunal Administrativo de Antioquia y el municipio de San Juan de Urabá guardaron silencio pese a que fueron notificados en debida forma. 7. Sentencia de tutela impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado por sentencia de 5 de octubre de 2023, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.

Afirmó que la controversia planteada por la parte actora es de naturaleza puramente probatoria y económica y, además, no gira en torno a la vulneración de derechos fundamentales. Indicó que la parte demandante acude al juez constitucional buscando la corrección del criterio jurídico del juez natural y reabrir un debate probatorio y económico concluido que escapa de la órbita de competencia del juez constitucional.

Además, indicó que, pese a que se alega la vulneración del derecho al acceso a la administración de justicia, no se acreditó la presunta amenaza. Finalmente, sostuvo que alegar un presunto desconocimiento de los derechos fundamentales no es suficiente para habilitar la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara el Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 fallo que declaró la improcedencia de la acción y, en su lugar, que se accediera al amparo constitucional solicitado.

Manifestó que contrario a lo afirmado por el juez de primera instancia, en el escrito de tutela sí explicó de manera detallada y contundente la vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y el defecto sustantivo en el que incurrió el tribunal accionado. Mencionó que el debate planteado no es puramente legal ni económico en el que pretenda imponer una interpretación alternativa de las normas que regulan el título ejecutivo, sino que en el caso concreto, la autoridad judicial accionada realizó una interpretación errónea del numeral 3 del artículo 297 del CPACA al considerar que el acuerdo de pago celebrado con el municipio de San Juan de Urabá no era título ejecutivo, sino que debía venir acompañado de otros documentos para que la obligación fuera clara, expresa y exigible.

Reiteró que Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera desconoció que el Acta del acuerdo de pago de 10 de abril de 2018, contiene una obligación clara, expresa y exigible que puede ser oponible al deudor y además, goza de la presunción de autenticidad según el artículo 244 del CGP porque “existe certeza sobre quien elaboró y firmó el documento y a quién se le atribuye”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 5 de octubre de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, y de superarse los restantes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera en el auto de 24 de febrero de 2023, vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, al incurrir, supuestamente, en el defecto sustantivo, por la indebida aplicación del numeral 3 del artículo 297 del CPACA, al no librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo que instauró contra el municipio de San Juan de Urabá, Antioquia. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico6;

(ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el 1 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo13 y de la Corte Constitucional14. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. El asunto bajo estudio cumple el requisito de relevancia constitucional y los restantes generales de procedencia, por lo que se debe revocar la decisión del a quo 4.1.1. La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 5 de octubre de 2023, declaró la improcedencia de la acción de tutela al considerar que no cumplió el requisito general de relevancia constitucional, porque la parte accionante plantea un debate estrictamente probatorio y económico, el cual fue expuesto y decidido por el juez natural, motivo por el cual, estimó que el mecanismo constitucional no puede ser utilizado como una instancia adicional. 4.1.2.

Contrario a la conclusión que arribó el a quo, la acción de tutela sí cumple la relevancia constitucional, pues la Sala ha precisado que este requisito general de procedencia se puede configurar respecto de los siguientes supuestos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar 13 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 14 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.1.3.

Para la Sala, el requisito de relevancia constitucional se encuentra cumplido porque (i) si bien resulta del trámite de un proceso ejecutivo en el que en principio los debates que allí se formulan son de contenido económico, lo cierto es que no se trata de una discusión económica o de mera legalidad que escape de la competencia del juez de tutela pues la solicitud de amparo constitucional se dirige a cuestionar el desconocimiento del numeral 3 del artículo 297 del CPACA ya que advierte que se vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Igualmente, (ii) la providencia objetada se dictó en el marco del recurso de apelación, por lo que la accionante no cuentan con otro mecanismo de defensa judicial;

(iii) la solicitud de amparo se instauró dentro de un plazo razonable15 precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional 16; (iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. La autoridad judicial demandada incurrió en el defecto sustantivo alegado 4.2.1.

La parte demandante señala que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera en la providencia de 24 de febrero de 2023, vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia al incurrir supuestamente, en el defecto sustantivo, por la indebida aplicación del numeral 3 del artículo 297 del CPACA, al no librar el mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo que instauró contra el municipio de San Juan de Urabá, Antioquia.

Sostuvo que el acuerdo de pago celebrado el 10 de abril de 2018, goza de la presunción de autenticidad, según el artículo 244 del Código General del Proceso que aplica en este caso en virtud del artículo 306 del CPACA y presta mérito ejecutivo siempre que cumplan los requisitos del artículo 422 CGP. En primera instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 5 de octubre de 2023, declaró la improcedencia de la acción de tutela al considerar que no cumplió el requisito general de relevancia constitucional.

En el escrito de impugnación, el accionante afirmó que el asunto goza de relevancia constitucional, teniendo en cuenta que la autoridad judicial accionada vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia al incurrir en el defecto sustantivo, por la indebida aplicación del numeral 3 del artículo 297 del CPACA, pues considera que el acta del acuerdo de pago de 10 de abril de 2018, contiene un obligación clara, expresa y exigible que puede ser oponible al deudor y goza de la presunción de autenticidad, según el artículo 244 del CGP porque “existe certeza sobre quien 15 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. 16 La providencia atacada se profirió el 24 de febrero de 2023 y se notificó por correo electrónico el 3 de marzo de 2023. La acción de tutela se instauró el 25 de agosto de 2023, es decir, dentro del plazo razonable.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 elaboró y firmó el documento y a quién se le atribuye”, que aplica en este caso en virtud del artículo 306 del CPACA y presta mérito ejecutivo siempre que cumplan los requisitos del artículo 422 CGP. 4.2.2.

El defecto sustantivo se materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconoce, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede darse en los siguientes casos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional.

(ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes.

En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.

(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”17. Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”18 (Negrillas y subrayas de la Sala). 4.2.3.

Descendiendo al asunto bajo examen, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera en la providencia de 24 de febrero de 2023, confirmó la decisión de primera instancia que negó librar el mandamiento de pago, al considerar que la obligación que se pretende ejecutar deviene de una relación contractual, por lo que además del acuerdo de pago celebrado con el municipio de San Juan de Urabá, el ejecutante debió aportar copia del contrato, facturas, acta de liquidación, acto que declare el incumplimiento para que se trate de una obligación clara, expresa y exigible.

En ese sentido expuso lo siguiente: “Revisados los documentos obrantes en el plenario se advierte que, la obligación que pretende ejecutar tiene su origen en un contrato celebrado en el año 2010, que 17 Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 18 Ibíd. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 presuntamente fue liquidado de mutuo acuerdo y del cual la ejecutada adeuda la suma inmediatamente referida correspondiente a la Unidad de Pago por Capitación -UPC- con ocasión de los servicios prestados en el régimen subsidiado.

Teniendo en cuenta lo anterior, no hay duda que la obligación que se pretende ejecutar deviene de una relación contractual, en el que aparentemente la entidad ejecutada adeuda un saldo por la ejecución del mismo. Por lo anterior, no es de recibo el argumento del recurrente cuando afirma que el título base de recaudo es simple porque está constituido únicamente por el acuerdo de pago del 10 de abril de 2018, por cuanto ello sería desconocer la naturaleza y origen de la probable obligación que pretende ejecutar.

Teniendo en cuenta lo anterior, se verifica que en el expediente no obra ningún documento para la conformación del título complejo, por cuanto, el ejecutante no aportó copia del contrato, facturas, acta de liquidación, acto que declare su incumplimiento, como tampoco el acto que declare el incumplimiento del acuerdo de pago que pretende ejecutar, de manera que, se descarta que se trate de una obligación, clara, expresa y exigible.

En relación con el valor probatorio de las copias simple, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013 sostuvo que “( ) En efecto, existirán escenarios –como los procesos ejecutivos– en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor etc.).

Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contenciosos administrativos.” La anterior posición ha sido reiterada por el Consejo de Estado en el sentido de indicar que tratándose de títulos ejecutivos contractuales complejos, la parte ejecutante debe cumplir con el requisito de autenticidad para efectos de que los documentos que aporte constituyan título ejecutivo en contra del deudor, precisando que es necesario que los mismos sean allegados al proceso en original o copia auténtica.

Siendo ello así, no puede pretender la parte actora que se libre mandamiento de pago de un documento allegado en copia simple en el que aparentemente se acuerda el pago de una deuda, comoquiera que la obligación que pretende cobrar se trata de un título complejo que no cumple lo señalado por la ley y la jurisprudencia. Por las consideraciones expuestas, se advierte que no se cumplen los requisitos establecidos en la ley para librar mandamiento de pago, razón por la cual, se confirmará la decisión del a quo”.

Con la demanda, el Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia allegó la Resolución 095 de 16 de septiembre de 201419, la cual dispone: “

RESUELVE

PRIMERO. ORDENAR EL PAGO a favor del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, con domicilio en la ciudad de Medellín, identificada con el NIT 890900842-6, y en contra del municipio de SAN JUAN DE URABÁ, identificado con el NIT 8000136767, representada por el ALCALDE MUNICIPAL o quien haga sus veces al momento de la notificación del presente acto, del cumplimiento de la obligación establecida en el presente acto administrativo, pagando a favor de PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, en el término de cinco (5) días, la suma CUATROCIENTOS DIEZ Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y UN MIL CIENTO NOVENTA Y TRES PESOS ($419.761.193) moneda legal colombiana, por concepto de Unidades de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado (UPC-S), conforme a los conceptos y periodos señalados en la parte motiva de la presente Resolución. 19 “Por medio del cual se liquida una deuda por concepto de administración del régimen subsidiado en favor del Programa EPS- S en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia y se ordena su pago”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 PARAGRAFO: Conforme a lo dispuesto en el artículo primero, ordénese la consignación de la suma adeudada en la cuenta corriente número 00223194451 del BANCOLOMBIA a nombre de CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, identificada con el NIT 890900842-6.

Como constancia del cumplimiento de la obligación señalada, el deudor remitirá a PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA copia Integra original del recibo de consignación o comprobante de transferencia bancaria a la Carrera 50 No.53-43 de la Ciudad de Medellín. (…)

PARAGRAFO: Adviértase al obligado que, la liquidación generada en este acto constituye a favor del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA título ejecutivo, toda vez que contiene una obligación clara, expresa y exigible: en consecuencia, una vez en firme el presente acto administrativo, prestará mérito ejecutivo en virtud de los mandatos contenidos en nuestra legislación civil y comercial vigente, asÍ como de sus normas concordantes y en especial las contenidas en los artículos 23 y 24 de la Ley 100 de 1993, los cuales disponen que la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado presta mérito ejecutivo.

(…)». (Negrillas y subrayas de la Sala). Así mismo, aportó el acuerdo de pago celebrado el 10 de abril de 2018 entre el municipio de Urabá y la entidad demandante, en el que consta lo siguiente: Bajo el escenario expuesto, la Sala observa que la Resolución 095 de 16 de septiembre de 201420, aportada con el acuerdo de pago de 10 de abril de 2018, constituye un título ejecutivo, pues en la parte resolutiva del mismo indica que “la liquidación generada en este acto constituye a favor del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA título ejecutivo, toda vez que contiene una obligación clara, expresa y exigible: en consecuencia, una vez en firme el presente acto administrativo, prestará mérito ejecutivo”, por lo que cumple con lo establecido en el numeral 3 del Artículo 297 del CPACA21. 20 “Por medio del cual se liquida una deuda por concepto de administración del régimen subsidiado en favor del Programa EPS- S en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia y se ordena su pago”. 21 3.

Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Lo expuesto es suficiente para concluir que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, incurrió en defecto sustantivo al realizar una indebida interpretación del numeral 3 del artículo 297 del CPACA, pues la Resolución 095 de 16 de septiembre de 2014 es un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible que puede ser oponible al deudor y presta mérito ejecutivo.

En el mismo sentido se pronunció la Sala en sentencia de 6 de julio de 202322, que determinó que “la Sala observa que, pese a que la Resolución (…), acto administrativo que fue presentado como título ejecutivo en los términos del numeral 4 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, y que su contenido no genera dudas frente a la obligación allí contenida, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad exigiera la conformación de un título ejecutivo complejo, en franco desconocimiento del parágrafo final del acto administrativo, el cual, debe decirse no fue objeto de control judicial y se encuentra en firme”.

Así las cosas, la Sala revocará la sentencia objeto de impugnación proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en su lugar, accederá al amparo del derecho de acceso a la administración de justicia del Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia. En consecuencia, se dejará sin efecto el auto de 24 de febrero de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, y se le ordenará a esa autoridad judicial que, en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una nueva decisión, conforme con las consideraciones expuestas.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- REVÓCASE la sentencia de 5 de octubre de 2023, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones expuestas. En su lugar, Segundo.- AMPÁRASE el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del Mandato del Programa de EPSS Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia.

Tercero.- DÉJASE SIN EFECTOS el auto de 24 de febrero de 2023, dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, en el marco del proceso ejecutivo radicado bajo el No. 05837-33-33-001-2020-00149-01. Cuarto.- ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, que en el término de los diez (10) días siguientes a la notificación de este fallo, profiera una nueva decisión, conforme con las consideraciones expuestas en esta providencia. Quinto.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 22 Expediente N°. 11001-03-15-000-2023-01086-01 M.P.: Milton Chaves García. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04574-01 Demandante: Mandato del Programa de Epss Liquidado de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Sexto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

Séptimo.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN