CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO TESIS: SE CONFIRMA EL AUTO RECURRIDO.
LA RESOLUCIÓN DEMANDADA NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL, HABIDA CUENTA QUE CORRESPONDE A UN ACTO DE EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS A TRAVÉS DE LAS CUALES SE DECLARÓ LA EXTINCIÓN DE DOMINIO DE UNOS BIENES INMUEBLES. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la providencia de 30 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca1, que rechazó la demanda por considerar que el acto demandado no era susceptible de control judicial.
I.
ANTECEDENTES La señora INÉS RODRÍGUEZ LASSO, actuando en nombre propio, promovió demanda ante los juzgados administrativos del Circuito de 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Santiago de Cali, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 2077 de 5 de octubre de 2021, “la cual ordena el ejercicio directo de las facultades de policía administrativa para la entrega real y material de un activo”, expedida por la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.AS. - SAE.
La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Santiago de Cali que, mediante providencia de 10 de agosto de 2022, declaró la falta de competencia para conocer del proceso y ordenó su remisión al Consejo de Estado. La Sección Primera de la Corporación, en proveído de 16 de febrero de 2024, adecuó el medio de control incoado por la actora al de nulidad y restablecimiento del derecho, declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente al TRIBUNAL.
El TRIBUNAL, en auto de 14 de junio de 2024, inadmitió la demanda para que se aportara copia de la constancia de notificación del acto demandado y prueba de que se había agotado el requisito de 2 En adelante CPACA. 3 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial.
La parte actora, mediante escrito de 10 de julio de 2024, manifestó subsanar la demanda. II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El TRIBUNAL, por auto de 30 de agosto de 2024, rechazó la demanda por considerar que la Resolución núm. 2077 de 5 de octubre de 2021 no era susceptible de control judicial. Señaló que la resolución demandada correspondía a un acto de ejecución expedido por una entidad de economía mixta del orden nacional, autorizada por la Ley, de naturaleza única y sometida al régimen privado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y patrimonio propio, que tiene por objeto administrar bienes especiales que se encuentran en proceso de extinción o que se les haya decretado extinción de dominio.
Indicó que, conforme con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos administrativos de ejecución de órdenes judiciales no son actos definitivos que creen, modifiquen o extingan situación jurídica alguna, por lo que no son susceptibles de control judicial ante 4 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Explicó que la resolución demandada se limitaba a dar cumplimiento a las órdenes impartidas en las sentencias de 6 de octubre de 2014 y de 25 de septiembre de 2019, proferidas por el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Descongestión y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, respectivamente.
Indicó que la resolución demandada tampoco contenía decisiones diferentes que produjeran efectos jurídicos por sí mismas, toda vez que no decidió directa o indirectamente aspecto alguno relacionado con la extinción de dominio proferida por los jueces competentes. III-.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO III.1. El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación contra el auto de 30 de agosto de 2024, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, argumentando para ello lo siguiente: Señaló que dio cumplimiento a lo requerido por el TRIBUNAL en el auto inadmisorio de la demanda, toda vez que presentó el escrito a través del cual el Ministerio Público le informó que el asunto no era susceptible de conciliación y puso de presente que la resolución demandada no fue debidamente notificada. 5 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que, a su juicio, la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S. - SAE abusó de sus funciones debido a que sus funcionarios ordenaron “allanamiento de morada, violación de domicilio, ruptura de chapas y candados, ocultamiento de documentación de la empresa Monumental de la Pradera” sin la presencia del alcalde o del inspector de policía. Manifestó que el acto demandado sí era susceptible de control judicial, por cuanto no fue parte del proceso de extinción de dominio, los jueces penales no fueron quienes practicaron la diligencia de secuestro del inmueble y el TRIBUNAL no tuvo en cuenta las irregularidades en que incurrieron los funcionarios de la entidad demandada al momento de practicar las diligencias de recuperación del inmueble.
III.2. El TRIBUNAL, mediante providencia de 1o. de noviembre de 2024, concedió el recurso de apelación. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, contra el auto que rechaza la demanda es procedente el recurso de apelación y su resolución le corresponde a la Sala en 6 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atención a lo establecido en el artículo 125, numeral 2, literal g), ibidem.
Caso concreto En el presente caso la parte actora solicita revocar la providencia de 30 de agosto de 2024, por medio de la cual el TRIBUNAL rechazó la demanda al considerar que la Resolución núm. 2077 de 5 de octubre de 2021 no era susceptible de control judicial. Para sustentar lo anterior, adujo que cumplió con la carga impuesta por el TRIBUNAL en el auto inadmisorio de la demanda; que la resolución demandada sí es susceptible de control judicial, debido a que no fue parte del proceso penal que culminó con las sentencias de 6 de octubre de 2014 y de 25 de septiembre de 2019, proferidas por el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Descongestión y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que ordenaron la extinción de dominio objeto de controversia; y que la diligencia de recuperación del bien no fue adelantada por un funcionario judicial y quienes la llevaron a cabo se excedieron en sus funciones ocasionándole un daño patrimonial. 7 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, corresponde a la Sala determinar si estuvo bien rechazada la demanda en el caso concreto, como lo sostuvo el TRIBUNAL en la providencia cuestionada.
Sea lo primero precisar que respecto del argumento expuesto por la recurrente en lo que tiene que ver con que no debía rechazarse la demanda habida cuenta que cumplió con las cargas impuestas por el a quo en la providencia de 14 de junio de 2024, a través de la cual se inadmitió la demanda, no hay lugar a emitir pronunciamiento alguno, toda vez que de la revisión integral del auto de 30 de agosto de 2024, -providencia objeto del presente recurso-, no se advierte que el TRIBUNAL haya fundado el rechazo de la demanda en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 169 del CPACA, esto es, “cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida”, sino en la causal establecida en el numeral 3 ibidem que hace referencia a cuando el asunto no es susceptible de control judicial.
Precisado lo anterior y con miras a resolver sobre si la Resolución núm. 2077 de 5 de octubre de 2021 es o no susceptible de control judicial, la Sala observa que el acto demandado es del siguiente tenor: “Resolución No. 2077 8 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “La cual ordena el ejercicio directo de las facultades de policía administrativa para la entrega real y material de un activo” El suscrito Presidente de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. En cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 1708 de 2014, Decreto 2136 de 2015, Ley 1849 de 2017
CONSIDERANDO
Que la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. - S.A.E. S.A.S., es una sociedad de economía mixta de orden nacional autorizada por la Ley, de naturaleza única y sometida al régimen del derecho privado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, con autonomía administrativa, presupuestal y patrimonio propio.
Que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 90 de la Ley 1708 de 2014, el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y lucha contra el Crimen Organizado FRISCO, es una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. Que en virtud de lo establecido en el parágrafo 3° del artículo 22 de la Ley 1849 de 2017, el cual modifica el artículo 91 de la Ley 1708 de 2014, “El administrador del Frisco tendrá la facultad de policía administrativa para la recuperación física de los bienes que se encuentren bajo su administración”.
Que la ley 1437 de 2011 establece los principios de eficacia, economía y celeridad, en virtud de los cuales las autoridades administrativas deben buscar que los procedimientos logren su finalidad, evitar dilaciones o retardos, garantizar austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas, a través del impulso oficioso de los mismos, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas.
Que mediante Sentencia de primer grado del 06/10/2014, el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Descongestión, dentro del RAD 2501 E.D., ordenó declarar la Extinción de Dominio entre otros, de los bienes inmuebles relacionados en el Cuadro No. 01, ubicados en el municipio de Jamundí, de la Oficina de Registro Instrumentos Públicos de Cali (Valle del Cauca). 9 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala de Decisión Penal de Extinción del Derecho de Dominio, a través del fallo proferido el 25/09/2019, confirmó la decisión ordenada en primera instancia quedando debidamente ejecutoriada el 17/10/2019.
CUADRO 1 Que a través del Zeus C/2021-010375, la Gerencia Regional Sur Occidente, solicitó por intermedio a la Vicepresidencia Jurídica de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S, se inicien las acciones a que haya lugar, tendientes a la recuperación material entre otros, de los bienes inmuebles relacionados en el Cuadro No. 01, indicando que mediante visitas realizadas se evidenció que los inmuebles se encuentran ocupados de manera irregular por terceros.
Que en razón de lo anterior, los actuales ocupantes de los inmuebles no poseen título alguno emanado por la Sociedad de Activos Especiales SAS, que legitime su permanencia y explotación sobre el mismo, la manifestación de su renuencia a salir del inmueble desconoce abiertamente el fallo de extinción de dominio que ya se encuentra ejecutoriado.
Que la tradición de los bienes inmuebles señalados anteriormente ubicados en el municipio de Jamundí, registrados, 10 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Oficina de Registro Instrumentos Públicos de Cali (Valle del Cauca), dispuesta en la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Descongestión y ratificada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá - Sala de Decisión Penal de Extinción del Derecho de Dominio, a favor del Estado Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 112 del CGP y en lo que atañe a la entrega real y material de la misma conlleva implícita la orden de allanar, si fuere necesario.
Que es de advertir, que la sentencia de extinción de dominio produce efectos erga omnes y en consecuencia la entrega no admite oposición alguna, dado que esta debió adelantarse dentro del trámite judicial en que resultó afectado el bien antes referido, según lo dispuesto en el artículo 18 de Ley 793 de 2002 en concordancia con el artículo 218 de la Ley 1708 de 2014.
Que, en cumplimiento de lo consagrado en las mencionadas normas, se debe requerir a los actuales ocupantes y/o demás personas que se encuentren en los bien inmuebles relacionados en el Cuadro No. 01 ubicados en el municipio de Jamundí, de la Oficina de Registro Instrumentos Públicos de Cali (Valle del Cauca) para que efectúen la entrega real y material del mismo a favor de la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAS.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: EJERCER LA FUNCION DE POLICIA ADMINISTRATIVA con el fin de materializar la presente resolución para la entrega real y material de los inmuebles relacionados en el Cuadro No. 1, ubicados en el municipio de Jamundí (Valle del Cauca), respecto del cual la autoridad judicial ordenó la extinción del derecho de dominio a favor del Estado, decisión que se motiva teniendo en cuenta el ejercicio de la función de policía administrativa.
ARTÍCULO SEGUNDO: HACER efectiva la orden de entrega real y material del inmueble identificado en el artículo anterior, el cual recibirá materialmente la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S.
ARTICULO TERCERO: Prevenir a los ocupantes del inmueble ya mencionado y/o demás personas que se encuentren en el lugar, cualesquiera que sean, que, en caso de no producirse la entrega real y material del inmueble antes mencionado, se procederá a hacer efectiva la entrega del mismo con el apoyo de la fuerza 11 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pública, si fuere necesario.
ARTÍCULO CUARTO: Para el cumplimiento de lo señalado en el artículo tercero de la presente resolución se ordena al Gerente de la Regional Sur Occidente designar un(os) funcionario(s), para ejercer la función de policía de índole administrativa y realizar la entrega material de los bienes inmuebles objeto de esta resolución a la Sociedad de Activos Especiales SAE SAS ARTÍCULO QUINTO: COMUNICAR el contenido de la presente Resolución a la Gerencia Regional Sur Occidente, para que coordine las acciones necesarias para materializar el presente acto administrativo con las autoridades que, de acuerdo a las particularidades del caso, se requiera de su concurrencia, tales como: […]
ARTÍCULO SEXTO: Advertir que, contra la presente resolución por tratarse de un acto de ejecución, no proceden los recursos por la vía administrativa […]”. Del contenido del acto administrativo acusado resulta evidente que el asunto objeto de controversia no es susceptible de control judicial debido a que la resolución demandada corresponde a un acto de ejecución que no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna relacionada con el proceso de extinción de dominio adelantado frente a los predios pertenecientes a la urbanización la Pradera, ubicados en el Municipio de Jamundí, departamento del Valle del Cauca.
Aunado a lo anterior, de la revisión en conjunto de la demanda y de la Resolución núm. 2077 de 5 de octubre de 2021, se advierte que la parte actora se encuentra inconforme con el procedimiento judicial adelantado por el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Descongestión y por el Tribunal Superior 12 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Distrito Judicial de Bogotá que culminó con la declaratoria de extinción de dominio de un bien inmueble respecto del cual alega ser poseedora, por lo que, a su juicio, debió ser vinculada en la etapa judicial correspondiente, situación jurídica que fue definida a través de las sentencias de 6 de octubre de 2014 y de 25 de septiembre de 2019, providencias judiciales que no son susceptibles de un nuevo debate jurisdiccional a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ahora, el hecho de que la parte actora en su recurso estime que en la actividad de recuperación del bien inmueble desplegada por la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S. - SAE se presentaron irregularidades que, a su juicio, vulneraron sus derechos fundamentales, dicha circunstancia no hace que la resolución demandada sea susceptible de control judicial, pues no se cuestiona su legalidad por haber excedido lo ordenado en las sentencias de 6 de octubre de 2014 y de 25 de septiembre de 2019, sino que se invoca la presunta ocurrencia de un daño antijurídico con ocasión de una actuación de la administración propia de otro medio de control, como es el de reparación directa.
Por lo precedente y comoquiera que le asistió la razón al TRIBUNAL al rechazar la demanda por considerar que la Resolución núm. 2077 13 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 5 de octubre de 2021 corresponde a un acto administrativo de ejecución que no es susceptible de control judicial, la Sala confirmará la providencia recurrida, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 30 de agosto de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 5 de diciembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ 14 Número único de radicación: 76001-23-33-000-2024-00142-01 Actora: INÉS RODRÍGUEZ LASSO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.