CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Simple nulidad Radicación: 66001-23-33-000-2024-00047-02 (30114) Demandante: Julián David Castañeda Agudelo Demandado: Municipio de Belen de Umbría – Risaralda Tercero: Sociedad Umbraled S.A.S. E.S.P. AUTO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Umbraled S.A.S. E.S.P. contra el auto 5 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó la solicitud de intervención de la sociedad como tercero ad excludendum.

ANTECEDENTES El 13 de febrero de 2024, Julián David Castañeda presentó demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad contra el municipio de Belen de Umbría, previa subsanación del escrito, la parte formuló las siguientes pretensiones: 1. Declarar la nulidad del Acuerdo 06 del 25 de mayo del 2022 “[por medio del cual se deroga el acuerdo 035 del 2001, por el cual se fijan las tarifas del impuesto del servicio de alumbrado público para la vigencia de 2001 y se reemplaza el capítulo séptimo del acuerdo municipal n°014 del 2017 por medio del cual se adopta el código de rentas del municipio de belén de umbría]” 2.

Declarar la perdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que se hayan proferido la alcaldía municipal, en uso de las funciones o facultadas atribuidas mediante el acuerdo citado, por desaparecer el fundamento de derecho de la competencia funcional, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 91 de la ley 1437 de 2011.

El demandante sostuvo que el acto acusado se fundamentó en un estudio técnico de referencia elaborado con base en la Resolución CREG 123 de 2011, la cual había sido derogada por la Resolución CREG 101013 de 2022. En ese sentido, afirmó que tanto el soporte técnico como la exposición de motivos del acto demandado se sustentaron en una normativa inexistente en el ordenamiento jurídico vigente, viciando su validez por falsa motivación. De otra parte, alegó la infracción de las normas en que debía fundarse el acto, al señalar que no se observaron los criterios técnicos y metodológicos vigentes para la Radicación: 66001-23-33-000-2024-00047-02 (30114) Demandante: Julián David Castañeda Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinación del impuesto de alumbrado público, previstos en el Decreto 943 de 2018.

El 31 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la demanda contra el municipio1; y corrió traslado de la medida cautelar. Una vez notificado, el municipio de Belén de Umbría contestó la demanda2 y se allanó a las pretensiones de la demanda. Manifestó que el Acuerdo Municipal 006 del 25 de mayo de 2022, actualizó el sistema tarifario del impuesto de alumbrado público con fundamento en la Resolución CREG 123 de 2011; no obstante, esta regulación no se encontraba vigente.

Aclaró que tal circunstancia posteriormente fue corregida mediante la aplicación de la Resolución CREG 101 013 de 29 de abril de 2022. Afirmó que, al momento de aprobar el acuerdo demandado, el Concejo Municipal de Belén de Umbría incurrió en una infracción de los artículos 2, 4 y 29 de la Constitución Política, del artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 y del artículo 4 de la Ley 1437 de 2011, al sustentar la decisión en una disposición derogada.

En ese sentido, sostuvo que el acto acusado se expidió con falsa motivación, por cuanto se fundamentó en una regulación tarifaria que había perdido vigencia. El 26 de agosto de 2024 la sociedad Umbraled S.A.S solicitó su intervención como litisconsorte necesario. Para sustentar lo anterior, señaló que tenía a su cargo la prestación, administración, operación y mantenimiento del servicio de alumbrado público en el municipio de Belén de Umbría, así como el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las inversiones efectuadas para la modernización y expansión de la infraestructura correspondiente.

Por tanto, una eventual declaratoria de nulidad del Acuerdo Municipal podría afectar la financiación y prestación del servicio, así como las obligaciones asumidas por dicha sociedad.3. El 30 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó la solicitud de intervención como litisconsorte necesario, al considerar que dicha figura procesal no resultaba procedente, toda vez que la sociedad no participó en la expedición del acto administrativo demandado.

No obstante, dispuso su vinculación al proceso en calidad de coadyuvante de la entidad demandada4. El 2 de octubre de 2024, Umbraled S.A.S. E.S.P. solicitó ser reconocida como tercero ad excludendum, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en su solicitud de intervención anterior y agregó que la posición asumida por el municipio demandado, consistente en allanarse a las pretensiones de la demanda y respaldar la suspensión del Acuerdo Municipal 006 de 2022, podía afectar directamente sus intereses5.

AUTO OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto del 5 de febrero de 2025, negó la intervención de Umbraled S.A.S. E.P.S. como tercero ad excludendum.Para el efecto, señaló que el artículo 224 de la Ley 1437 de 2011 no prevé la intervención de 1 Índice 10 SAMAI - Tribunal. 2 Índice 19 SAMAI - Tribunal. 3 Índice 20 SAMAI - Tribunal. 4 Índice 23 SAMAI - Tribunal. 5 Índice 28 SAMAI - Tribunal Radicación: 66001-23-33-000-2024-00047-02 (30114) Demandante: Julián David Castañeda Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co terceros con interés directo en el medio de control de nulidad simple y citó jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual dicho medio de control constituye un mecanismo de control abstracto de legalidad que no tiene por objeto el reconocimiento de derechos subjetivos.

Con fundamento en ello, concluyó que la intervención ad excludendum no resultaba procedente en este tipo de procesos y mantuvo la vinculación de la sociedad como coadyuvante de la entidad demandada, calidad que le había sido reconocida en auto del 30 de septiembre de 2024. RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO DE APELACIÓN La sociedad Umbraled S.A.S. interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación6, con los siguientes argumentos: Sustentó que el ente territorial había renunciado a la defensa del acto administrativo demandado al allanarse de manera incondicional a las pretensiones del actor.

A su juicio, dicha conducta generó un desequilibrio procesal, desvirtuó el control objetivo de legalidad propio del medio de control de nulidad y comprometió la adecuada contradicción dentro del proceso. Asimismo, advirtió que una eventual declaratoria de nulidad del acuerdo podría afectar el interés público, en la medida en que incrementaría las tarifas del impuesto de alumbrado público para algunos usuarios y reduciría la carga tributaria de otros contribuyentes.

Por otra parte, cuestionó la decisión del Tribunal de mantener su intervención únicamente en calidad de coadyuvante de la entidad demandada, al considerar que ello la obligaría a respaldar una posición procesal con la que no coincidía y que, en su criterio, vulneraba su derecho de defensa. Finalmente, aunque reconoció que el CPACA prevé la coadyuvancia como forma de intervención de terceros en los procesos de nulidad simple, sostuvo que dicha regulación no contemplaba la situación derivada del allanamiento de la entidad demandada.

Por lo que, con fundamento en los principios de prevalencia del derecho sustancial y pro actione, solicitó que se revocara la providencia apelada y se admitiera su intervención en la calidad solicitada. AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN Y CONCEDE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto del 28 de abril de 2025, no repuso la decisión, y en consecuencia concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo7, con fundamento en lo siguiente: Señaló que, aun cuando la entidad demandada se había allanado a las pretensiones de la demanda, la procedencia y efectos de dicha actuación debían analizarse conforme a lo previsto en el artículo 176 del CPACA.

Asimismo, reiteró que el medio de control de nulidad simple constituye un mecanismo de control abstracto de legalidad, respecto del cual no procede la 6 Índice 51 SAMAI - Tribunal. 7 Índice 55 SAMAI - Tribunal. Radicación: 66001-23-33-000-2024-00047-02 (30114) Demandante: Julián David Castañeda Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervención de terceros ad excludendum, de conformidad con los artículos 223 y 224 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo de Estado De igual forma, reiteró que el medio de control de nulidad simple constituye un mecanismo de control abstracto de legalidad, respecto del cual no resulta procedente la intervención de terceros ad excludendum.

En ese sentido, precisó que en esta clase de procesos no es viable predicar el cumplimiento de la exigencia prevista en el artículo 63 del CGP, relativa a la pretensión de un derecho controvertido, y que los artículos 223 y 224 del CPACA no contemplan dicha modalidad de intervención. Agregó que esta figura exige la formulación de pretensiones mediante demanda independiente y recordó que la controversia del asunto se circunscribía a la legalidad del Acuerdo Municipal 006 de 2022, expedido por el municipio de Belén de Umbría, entidad que ostentaba la condición de demandada por ser autora del acto acusado.

Finalmente, señaló que el derecho de acceso a la administración de justicia de Umbraled S.A.S. E.S.P. ya se encontraba garantizado mediante su reconocimiento como coadyuvante de la entidad demandada, en atención a su condición de prestadora del servicio de alumbrado público en el municipio. CONSIDERACIONES De acuerdo con la competencia atribuida por los artículos 125, 150 y 243 [6] del CPACA, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 5 de febrero de 2025, a través del cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó la solicitud de intervención de la sociedad Umbraled S.A.S. como tercero ad excludendum.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por UMBRALED S.A.S. E.S.P., corresponde determinar si, dentro del presente medio de control de nulidad, procede reconocer a UMBRALED S.A.S. E.S.P. como tercero ad excludendum o si, por el contrario, su intervención debe limitarse a la calidad de coadyuvante, como lo decidió el Tribunal Administrativo de Risaralda.

Para resolver el asunto, la Sala precisa, en términos generales, que la intervención de terceros constituye un mecanismo que permite la participación en el proceso de sujetos que inicialmente no integraron la relación jurídico procesal, pero que consideran que la decisión a adoptar puede incidir en sus intereses. Para tal efecto, el CPACA8 y CGP9 prevén distintas formas de intervención, entre ellas el llamamiento en garantía, la coadyuvancia, los litisconsorcios y la intervención ad excludendum, cada una con presupuestos, finalidades y efectos diferenciados.

En lo que respecta a la coadyuvancia, el artículo 71 del CPG10 establece que el coadyuvante tiene una relación sustancial con una de las partes, aunque los efectos jurídicos de la sentencia no se extiendan directamente a él; por tanto, constituye una modalidad de intervención de terceros mediante la cual una persona que no ostenta la condición de parte dentro del proceso comparece para respaldar la posición de uno de los sujetos procesales principales, cuando advierte que una eventual decisión desfavorable para este podría repercutir en sus intereses. 8 Capitulo X intervención de terceros 9 Capítulos II y III litisconsortes, terceros y otras partes 10 Disposición aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA Radicación: 66001-23-33-000-2024-00047-02 (30114) Demandante: Julián David Castañeda Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, esta Corporación11 ha considerado que el coadyuvante carece de vocación de parte y que su intervención tiene un carácter subordinado, pues concurre al proceso con el propósito de apoyar a la parte a la que se adhiere y reforzar sus argumentos, sin que le sea permitido formular pretensiones autónomas.

En tal sentido, su actuación se limita a realizar los actos procesales permitidos a la parte que auxilia, siempre que estos no impliquen disposición del derecho en litigio ni se opongan a las actuaciones de esta. De otra parte, la intervención ad excludendum corresponde a quien sostiene ser titular de un derecho propio e incompatible con el que constituye el objeto del proceso.

En consecuencia, no comparece para apoyar a alguna de las partes, sino para hacer valer una pretensión autónoma encaminada a obtener para sí el derecho debatido y, por tanto, se exija la formulación de pretensiones independientes y la existencia de un interés jurídico directo en la controversia12. Ahora bien, el CPACA regula de manera diferenciada la participación de terceros según la naturaleza del medio de control, así: “ARTÍCULO 223.

Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta. […].” “ARTÍCULO 224.

Coadyuvancia, litisconsorte facultativo e intervención ad excludendum en los procesos que se tramitan con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa. Desde la admisión de la demanda y hasta antes de que se profiera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial, en los procesos con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa, cualquier persona que tenga interés directo, podrá pedir que se la tenga como coadyuvancia o impugnadora, litisconsorte o como interviniente ad excludendum.

El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio. En los litisconsorcios facultativos y en las intervenciones ad excludendum es requisito que no hubiere operado la caducidad. Igualmente, se requiere que la formulación de las pretensiones en demanda independiente hubiera dado lugar a la acumulación de procesos.

De la demanda del litisconsorte facultativo y el interviniente ad excludendum, se dará traslado al demandado por el término establecido en el artículo 172 de este Código.” De las disposiciones transcritas se advierte que el legislador estableció un tratamiento diferenciado respecto de la intervención de terceros según el medio de control ejercido.

En efecto, para los procesos de nulidad simple únicamente previó la posibilidad de intervenir en calidad de coadyuvante del demandante o del 11 Sentencia del 24 de octubre de 2013 Exp. 18462 Sección Cuarta. CP: Hugo Fernando Bastidas Barcenas, y Auto del 27 de julio de 2017, Exp 25000-23-41-000-2014-01048-01. Consejo de Estado Sección Primera, C.P: María Elizabeth García González 12 Sentencia del 7 de abril de 2025 Exp 6568-2019.

Consejo de Estado Sección Segunda – Subsección A. C.P. Jorge Iván Duque Radicación: 66001-23-33-000-2024-00047-02 (30114) Demandante: Julián David Castañeda Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado. De otra parte, reservó las figuras del tercero con interés directo, el litisconsorcio facultativo y la intervención ad excludendum para los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, controversias contractuales y reparación directa.

Para la Sala, esta diferencia obedece a la naturaleza de cada medio de control, pues los previstos en el artículo 224 involucran controversias de carácter subjetivo y la definición de situaciones jurídicas particulares, mientras que el medio de control de nulidad tiene por objeto establecer la conformidad del acto administrativo con el ordenamiento jurídico, y no definir la titularidad de un derecho subjetivo.

En ese contexto, la intervención ad excludendum no resultaría compatible con el medio de control de nulidad simple, pues esta figura parte de la existencia de una pretensión autónoma encaminada a hacer valer un interés jurídico propio. Sin embargo, en este escenario no se controvierte un derecho subjetivo susceptible de ser reconocido a alguno de los intervinientes, sino exclusivamente la legalidad del acto administrativo demandado.

En el presente asunto, UMBRALED S.A.S. E.S.P. fundamenta su solicitud de intervención como tercero ad excludendum en que una eventual declaratoria de nulidad del Acuerdo Municipal 006 de 2022 afectaría sus intereses económicos y contractuales derivados de la prestación del servicio de alumbrado público en el municipio de Belén de Umbría, así como en el hecho de que la entidad demandada se allanó a las pretensiones de la demanda.

No obstante, tales circunstancias no modifican el régimen de intervención de terceros previsto en la Ley 1437 de 2011, pues se reitera el legislador únicamente prevé la coadyuvancia en los procesos de nulidad simple, sin contemplar la intervención ad excludendum, previsión que resulta acorde con la naturaleza objetiva de este medio de control.

En consecuencia, la sola afectación que la decisión pueda producir sobre los intereses de la apelante no habilita una modalidad de intervención que el ordenamiento no prevé para esta clase de procesos. Aunado a esto, el hecho de que el municipio demandado se hubiese allanado a las pretensiones de la demanda no conduce a una conclusión distinta, pues la intervención del tercero no depende de la posición procesal asumida por las partes, sino del régimen legal aplicable al medio de control correspondiente.

Por lo expuesto, no prosperan los argumentos de apelación, y se confirmará el auto del 5 de febrero de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el que se negó la intervención de la sociedad como tercero ad excludendum, y en consecuencia se mantiene la vinculación en calidad de coadyuvante del municipio de Belén de Umbría – Risaralda.

Finalmente, en cuanto a la solicitud formulada por la sociedad apelante para que se le reconozca la calidad de tercero interesado con fundamento en el tratamiento que, según afirma, recibió en otro expediente13, la Sala advierte que no hay lugar a emitir pronunciamiento. En efecto, dicha petición desborda el objeto del presente recurso de apelación, el cual se circunscribe a establecer la legalidad del auto que negó el 13 Exp 66001233300020240029000 Radicación: 66001-23-33-000-2024-00047-02 (30114) Demandante: Julián David Castañeda Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento de UMBRALED S.A.S. E.S.P. como tercero ad excludendum14.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1. Confirmar el auto 5 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 2. Devolver el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La integridad de este documento electrónico puede comprobarse en la opción «validador de documentos» dispuesta en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 14 En todo caso, se advierte que la referida solicitud ya fue presentada por la sociedad ante el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante escrito del 3 de diciembre de 2025.

Tal petición fue resuelta mediante auto del 20 de enero de 2026, en el cual el Tribunal recordó que, mediante providencia del 1 de julio de 2025, proferida dentro del proceso con radicado 66001-23- 33-000-2024-00489-00, ya había negado el reconocimiento de la sociedad como tercero interesado y había mantenido su calidad de coadyuvante de la entidad demandada.

En esa medida, tampoco existe razón para que esta Sala emita un nuevo pronunciamiento sobre una cuestión que ya fue objeto de decisión por el juez de primera instancia