17001233300020180046502 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., seis (06) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992; procuradora judicial II Reiteración jurisprudencial.

Subtema 1: la prima especial no constituye factor salarial. Subtema 2: reliquidación de las prestaciones sociales. Superación del tope del 80%. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, el 14 de junio de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Marcela Ramírez Carvajal, en su condición de procuradora judicial II, solicitó la reliquidación de sus prestaciones con el 100% de la remuneración básica mensual de cada año, sin descontar el 30% por concepto de prima especial. Además, pidió que se le siguieran liquidando sus prestaciones con este 100%, así como la prima especial equivalente al 30% dejado de percibir que tendrá efectos directos en las prestaciones sociales y en las demás acreencias laborales.

El Tribunal negó el reconocimiento de la prima especial, pero ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales con el 100% del sueldo base. La demandada apela la sentencia en punto a la improcedencia de esta liquidación de prestaciones sociales, derivado de que superan los topes del 80% respecto de lo devengado por un magistrado de alta corte.

Además, refirió que la prima especial no tiene carácter salarial para liquidar las prestaciones. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Marcela Ramírez Carvajal, mediante apoderado judicial, presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la 1 Samai, exp. 17001-23-33-000-2018-000465-02, índice 2, archivo 1, páginas 5 a 40. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Nación, Procuraduría General de la Nación, el 19 de septiembre de 20182, con las siguientes: 2.1.1.

Pretensiones: (i) Declarar la nulidad del Oficio núm. SG-004265 del 6 de junio de 2018, expedido por la Secretaría General de la Nación, Procuraduría General de la Nación. (ii) Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación, Procuraduría General de la Nación a: 1.-Reliquidar y pagar […] el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado a título de salario […] y demás emolumentos prestacionales desde el momento en que mi mandante es procurador judicial hasta que permanezca vinculada a la Procuraduría General de la Nación en dicho cargo, por tal motivo, deberá reliquidar teniendo en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, eso es sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% - o más- por la denominada “prima especial”. 2.-Seguir liquidando a mi mandante la bonificación por servicios, la prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales teniendo como base el 100% de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% - o más- por la denominada “prima especial”. 3.-Pagar la indexación de la mayor diferencia entre los anteriores valores prestaciones y salariales reliquidados y dejados de percibir […]. 4.- Incluir en nómina y seguir pagando la asignación básica mensual más la prima especial de servicios equivalente al treinta por ciento (30%) – o más– dejado de percibir por mi mandante, el cual tendrá efectos directos y consustanciales en las vacaciones, prestaciones sociales ([…]), Seguridad Social Integral (salud, pensión y riesgos laborales) y demás acreencias laborales. […] 6.- Que se declare el pago de las costas y perjuicios que con ocasión de este proceso se generen y en favor del demandante. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) Marcela Ramírez Carvajal ha sido procuradora judicial II, Código 3PJ, Grado EC, del 6 de septiembre de 2016 a la fecha3. (ii) Desde 1993, en adelante, la entidad la liquidado las prestaciones al tomar como base salarial el 70% de la remuneración mensual básica y no el 100% de esta, porque el 30% lo ha considerado prima sin carácter salarial. 2 Samai, exp. 17001-23-33-000-2018-00465-02, índice 2, ED_DEMANDA_17001233300020180046(.zip) NroActua 2, archivo 1, página 1. 3 Sobre los extremos temporales laborados no existe controversia en el proceso como lo afirmó el Tribunal al fijar el litigio.

Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (iii) La prima especial no solo es ingreso laboral sino que tiene carácter salarial, motivo por el cual no existen razones para abstraer esta al momento de liquidar los derechos laborales de los procuradores judiciales II de la Nación, Procuraduría General de la Nación. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, preámbulo y artículos 1, 2, 4, 13, 25, 48, 53, 215.9 y 256.7; Ley 4 de 1992, artículos 2, literal a) y 14; Ley 270 de 1996, artículo 152, numeral 7; Decreto-Ley 546 de 1971, artículos 24, 32 y 35; Decreto 603 de 1977, artículo 9;

Decreto-Ley 244 de 1981, artículo 8; Decreto 1726 de 1973, artículo 2 y Decreto-Ley 1045 de 1978, artículo 32. Además, el Código Sustantivo del Trabajo, artículo 127. 4. Igualmente, enlistó como desconocidos el Decreto 2699 de 1991, artículo 54 y 64; Ley 938 de 2004; Decreto 717 de 1978, artículo 12; Decreto 1042 y 1045 de 1978; Decreto 174 y 230 de 1975;

Decreto extraordinario 3135 de 1968; Decreto 658 de 2008, artículos 6 y 7; Decreto 722 de 2009, artículo 4; Decreto 1388 de 2010, artículo 8; Decreto 1039 de 2011, artículo 8; Decreto 0874 de 2012, artículo 8; Decreto 1024 de 2013, artículo 8; Decreto 194 de 2014, artículo 8 y demás decretos salariales que le resultan aplicables a los procuradores judiciales. 5.

También refirió el Decreto 338 de 2018, artículo 4; Decreto 1003 de 2017, artículo 4; Decreto 234 de 2016, artículo 4, los tratados internacionales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) suscritos por Colombia, como los núms. 87, 95, 98, 100 y 111, entre otros; el convenio núm. 95 de 1949 de la OIT, el artículo 5.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la asamblea de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y las sentencias de nulidad proferidas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 29 de abril de 2014 y el 27 de junio de 2012. 6.

En el concepto de violación, la demandante afirmó que el Gobierno nacional interpretó indebidamente la Ley 4ª de 1992 porque en vez de fijar una prima del 30% del salario, dividió este en dos: un 70% correspondiente al salario y un 30% por concepto de prima especial. De ahí que al momento de liquidar las prestaciones sociales se excluyó este 30% no salarial lo que impactó en el principio de progresividad y no regresividad en materia laboral.

En consecuencia, todos los factores salariales y prestacionales se deben liquidar con la debida aplicación del 100% del sueldo básico. 7. Agregó que el juez tenía el deber de aplicar determinados artículos contenidos en los decretos salariales anuales con fundamento en disposiciones constitucionales y legales, y que estaba prohibido desmejorar los derechos de los trabajadores públicos y privados.

Igualmente, le endilgó al acto administrativo demandado la lesión de las normas supranacionales que integran el bloque de constitucionalidad, en la medida en que se generó una discriminación por razones de empleo. 2.2. Contestación de la demanda 8. La Nación, Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la demanda al considerar que su actuación se ajustó al ordenamiento jurídico.

Indicó que el hecho 13 de la demanda no es cierto, porque a la actora se le ha reconocido la prima especial en un 100% desde que ingresó a la entidad en septiembre de 2016, y hasta la fecha. De ahí que le canceló su salario y demás emolumentos como se evidencia en la certificación del 16 de enero de 2020 emitida por la División de Gestión Humana de la entidad. 9.

Precisó que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado corresponde exclusivamente al Gobierno nacional, razón por la cual los decretos salariales anuales prevén que la remuneración mensual recibida por los procuradores judiciales II, ante los tribunales, se distribuye en asignación básica, en gastos de representación y en prima especial, como se reguló, por ejemplo, en el Decreto 186 de 2014.

En este se estableció que la prima tiene un valor fijo que no corresponde al 30% de la asignación básica. 10. Dispuso que lo anterior servía para demostrar que la demandante percibió durante su desempeño como procuradora judicial II el máximo de ingresos posibles de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente. Por tanto, la entidad le ha cancelado la remuneración mensual en derecho. 11.

Igualmente, manifestó que de acuerdo con la sentencia del 2 de septiembre de 2019 la prima especial es un incremento de la asignación básica y la bonificación por compensación no puede superar el 80% para magistrados y cargos equivalentes, respecto de lo que perciben por todo concepto anualmente los magistrados de altas cortes. 12.

Planteó, como excepciones, la compensación y el cobro de no debido, porque la orden de reliquidar la prima especial afectaría la bonificación por compensación e incidiría en el presupuesto público; y la prescripción. Pidió negar las pretensiones y declarar que el acto administrativo demandado se expidió de conformidad con las disposiciones legales y atribuciones constitucionales.

Además, solicitó que en caso de accederse a las pretensiones se dispusiera una fecha concreta de pago y que se vinculara a la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que habilitara los rubros presupuestales necesarios4. 2.3. Sentencia de primera instancia 13. El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante sentencia del 14 de junio de 2022, resolvió lo siguiente:

PRIMERO. ACOGER de manera integral lo dispuesto en la Sentencia de Unificación - SUJ-016-CE-S2-2019 de 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado.

SEGUNDO: Declárase PROBADA PARCIALMENTE la excepción; (i). Compensación- cobro de lo no debido y; NO PROBADA la excepción de (ii). Prescripción trienal laboral, en consecuencia; 4 Samai, exp. 17001-23-33-000-2018-00465-02, índice 2, ED_DEMANDA_17001233300020180046(.zip) NroActua 2, archivo 2, páginas 31 a 45 del archivo digital. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 TERCERO: DECLARAR la nulidad parcial del oficio SG-004265 de junio de 2018 solo en lo que tiene relación con la reliquidación de las prestaciones sociales y solo frente a lo que tiene derecho.

CUARTO: ORDENAR a la demandada reliquidar las prestaciones sociales de la demandante, tomando como base el 100% del salario base y no el 70% como se viene haciendo, frente a lo que tenga derecho y pagar las diferencias adeudadas, por todo el periodo en que la Dra. Marcela Ramírez Carvajal, ha ocupado el cargo de Procuradora Judicial II y hasta que deje de serlo.

QUINTO: ODERNAR a la demandada reliquidar las cesantías causadas con el 100% del sueldo y consignar al fondo de cesantías las diferencias adeudadas y devolver a la demandante lo correspondiente a los intereses adeudados. Lo mismo debe hacer respecto de los aportes a pensión los cuales deberá consignar las diferencias al fondo de pensiones al cual este adscrita la demandante y por todo el periodo en que la demandante ha ocupado el cargo de Procuradora Judicial II y hasta que deje de serlo.

SEXTO: NO emitir condena en costas de ninguna clase. […] 14. El Tribunal indicó que acogería lo dispuesto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 y que el Gobierno nacional ha expedido anualmente decretos mediante los cuales ha reproducido la previsión relativa a que el 30% del salario de los funcionarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 tiene el carácter de prima especial.

De ahí que se redujo una parte del salario para darle esta denominación en contravía de la ley. 15. Ahora bien, también expresó que la prima especial no tiene carácter salarial según el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sino únicamente para efectos de la pensión de jubilación. Esto, consideró, lo ratificó la Sección Segunda del Consejo de Estado al proferir las sentencias del 12 de septiembre de 2018 y del 2 de septiembre de 2019.

Por tanto, tenía que declarar probada la excepción de cosa juzgada constitucional. 16. En punto a la prescripción trienal, indicó que aunque esta se contaba a partir de la ejecutoria de la primera instancia que anuló la norma que disponía el carácter salarial de la prima especial, debía acoger lo establecido por la Sala de Conjueces y estudiar esta figura al contar 3 años hacia atrás desde la reclamación administrativa.

En este orden, como la demandante presentó reclamación el 26 de febrero de 2018, pero el período reclamado inició en septiembre de 2016, este no prescribió. 17. El Tribunal precisó que el legislador creó una bonificación por compensación mediante los decretos 610 y 1239 de 1998 para los magistrados de tribunal o cargos homólogos. De ahí precisó que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 está incluida en la bonificación por compensación, por lo cual no podría sumarse el porcentaje equivalente a la prima al sueldo de los magistrados de Tribunal y cargos homólogos, porque de hacerlo se superaría el tope máximo del 80% ordenado por la ley. 18.

Destacó que el cargo de la demandante, como procuradora judicial II, equivalía al de los magistrados de la misma categoría, de modo que era improcedente la reliquidación del salario básico y/o asignación básica en tanto no era beneficiaria de la prima especial reclamada. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 19.

Frente a la solicitud de reliquidación de las prestaciones sociales, manifestó que como a la demandante se le extrajo del 100% de su sueldo el 30% que se hizo pasar por prima especial, fijo el salario básico solo en el 70% de este. Por tanto, al momento de liquidar las prestaciones sociales lo hizo sobre este 70%, lo que impone el deber de ordenarle a la demandada reliquidar las prestaciones sobre el 100% para que reconozca las diferencias adeudadas. 20.

Indicó que, aunque las cesantías son una prestación social anual, y no periódica, lo que implica que la administración debe reconocerlas y pagarlas mediante un acto administrativo, y que el beneficiario debe oponerse a través de la reclamación administrativa, así como acudir en sede judicial dentro de los 4 meses siguientes, se genera una expectativa que solo se conoce al momento de obtener el pronunciamiento.

Por tanto, como esta surgió a partir de los pronunciamientos del Consejo de Estado que reconocieron la prima especial como una adición al sueldo era procedente ordenar la reliquidación de las cesantías con la respectiva consignación al fondo de las diferencias adeudadas. 21. El Tribunal ordenó que la entidad demandada debía realizar los aportes a pensión respecto de las diferencias debidas y declaró probada parcialmente la excepción de compensación y cobro de lo no debido.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas5. 2.4. Recurso de apelación 22. El apoderado de la entidad demandada radicó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: 23. Carece de competencia para fijar los salarios de sus funcionarios, pues, esto es una potestad Congreso de la República y del Gobierno nacional. 24.

De igual manera, manifestó que no es procedente atribuirle efectos salariales a la prima especial, pues esta prestación, únicamente, constituye factor de salario para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios previstos en la Ley 4 de 1992: por consiguiente, no es posible reconocerle naturaleza salarial a dicho emolumento para pagar las diferencias salariales y prestacionales reclamadas por la actora. 25.

Asimismo, indicó que la posición del Tribunal controvierte lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, así como la normativa que regula la materia, porque la bonificación por compensación, de conformidad con el Decreto 610 de 1998, es una prestación económica de carácter permanente que tienen los magistrados de tribunal, los procuradores judiciales II y los restantes cargos homólogos.

Esta que, si se suma a la prima especial y a los demás ingresos laborales iguala el 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de altas cortes. 26. Manifestó que la prima especial está incluida en la bonificación por compensación de ahí que no pueda sumarse el porcentaje de esta con el sueldo de los procuradores judiciales II y, en igual sentido, no podría aumentarse para la parte 5 Samai, exp. 17001-23-33-000-2018-00465-02, índice 2, ED_DEMANDA_17001233300020180046(.zip) NroActua 2, archivo 18.

En el caso particular, está demostrado que la señora Marcela Ramírez Carvajal ejerce como procuradora judicial II, Código 3PJ, Grado EC en la Procuraduría Judicial II de Apoyo a las Víctimas en Manizales, de ahí que su cargo se iguala en categoría al de un magistrado de tribunal. En consecuencia, no es procedente ni el reconocimiento de la prima especial ni el incremento de la base salarial para liquidar sus prestaciones sociales, ya que, de realizarse, como lo ordenó la sentencia apelada, se superaría el tope del 80% devengado por los magistrados de altas cortes.

En este sentido, de ordenarse incrementar la liquidación de las prestaciones sociales, al tomar como base tanto la prima especial, como el salario básico, tendría que disminuirse la bonificación por compensación. 28. Así pues, por los motivos expuestos, la entidad solicitó revocar la sentencia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda6. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 29. Mediante auto del 22 de mayo de 20247, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró infundado el impedimento manifestado por los integrantes de la Subsección B de esta corporación, en esa época, y ordenó la devolución del expediente a quien le hubiere correspondido por reparto. 30.

La magistrada ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en auto del 14 de marzo de 20258, en los términos del artículo 247 del CPACA modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Dispuso que no había lugar a correr traslado para alegar de conclusión, salvo si las partes solicitaban la práctica de pruebas en el término de ejecutoria de esa providencia. 2.6.

Concepto del Ministerio Público. Solicitó revocar la sentencia apelada, ya que esta desconoce el tope legal del 80% y no está ajustada al fallo del 2 de septiembre de 20199. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 31. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 6 Samai, exp. 17001-23-33-000-2018-00465-02, índice 2, ED_DEMANDA_17001233300020180046(.zip) NroActua 2, archivo 22. 7 Samai, exp. 17001-23-33-000-2018-00465-02, índice 25. 8 Samai, exp. 17001-23-33-000-2018-00465-02, índice 37. 9 Samai, exp. 17001-23-33-000-2018-00465-02, índice 41.

Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.2. Problema jurídico 32. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Nación, Procuraduría General de la Nación10, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 33.

¿El Tribunal, en la sentencia apelada, reconoció el carácter salarial de la prima especial al momento de ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales? 34. ¿Debe revocarse el restablecimiento ordenado a favor de la parte demandante, para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales, porque supera el tope del 80% devengado por los magistrados de altas cortes? 3.3.

Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 35. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 36.

El gobierno nacional, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 51 de 199311, por medio del cual se fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la rama judicial, del Ministerio Público, de la justicia penal militar, vinculados a partir de su vigencia, en el artículo 9 estableció una prima especial, en los siguientes términos: Artículo 9.

Los funcionarios a que se refiere el artículo 14° de la Ley 4ª de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1° de enero de 1993, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico. La prima a que se refiere el presente artículo es incompatible con la prima a que hace referencia el artículo 7° del presente decreto. 37.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones12, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 10 CGP, artículo 320. 11 «Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones» 12 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.

Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 38. En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al ciento (30%) de la «remuneración mensual». 39. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno Nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»13. 40.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»14. 41.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 42. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictado por el gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07).

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200916. 43. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»17. 44.

En este escenario, la referida sentencia fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007». 16 «[…] es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18).

Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 3.4. Caso concreto 45.

La entidad demandada apeló la sentencia de primera instancia al considerar que no es procedente atribuirle efectos salariales a la prima especial, porque esta únicamente constituye factor de salario para la liquidación de la pensión de jubilación. 46. Sin embargo, revisada la sentencia impugnada, la Sala encuentra que reconoció que la prima especial no tiene carácter salarial según el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sino únicamente para efectos de la pensión de la jubilación. Pese a esto, al encontrar probado que a la demandante se le extrajo del 100% del sueldo el 30% de este que se hizo pasar por prima especial, las prestaciones sociales se liquidaron solo con el 70%, lo que imponía el deber de ordenarle a la demandada la reliquidación de estas diferencias. 47.

De ahí que, en el presente asunto el Tribunal negó el reconocimiento de la prima especial, como incremento del salario, pero accedió a la reliquidación de las prestaciones sociales, no para que estas se hicieran con el 100% del salario básico, más el 30% de prima especial, sino con el 100% del primero. Así, partió de la base de que existió un fraccionamiento en la remuneración mensual de la demandante. 48.

Ahora bien, establecido como ha quedado expuesto, la respuesta al primer problema jurídico es negativa, porque la sentencia apelada no reconoció el carácter salarial de la prima especial, sino que pretendió el reajuste de las prestaciones que legalmente correspondían con ocasión del fraccionamiento. 49. En este punto, la entidad demandada se opone a la reliquidación de las prestaciones sociales, porque considera que va en contravía de lo dispuesto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, así como la normativa que regula la materia, dado que la bonificación por compensación, a la que tienen derecho los procuradores judiciales II, como la aquí demandante, sumada a la prima especial y a los demás ingresos laborales, iguala el 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de las altas cortes.

Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 50. Por este motivo, considera que como la prima especial está incluida en la bonificación por compensación, no puede aumentarse para la parte demandante sus prestaciones sociales, ya que se superaría del tope del 80% previsto. 51.

En consecuencia, defendió la improcedencia del incremento de la base salarial para liquidar las pretensiones sociales, ya que, de realizarse como lo ordenó la sentencia apelada, se superaría el citado límite. En este sentido, pidió que, si se ordenaba incrementar la liquidación de las prestaciones sociales, al tomar como base el salario básico, más la prima especial, tenía que disminuirse la bonificación por compensación. 52.

Al respecto, la Sala considera que al no discutirse la procedencia de la reliquidación derivada del fraccionamiento18 advertido por el Tribunal, esta providencia debe limitarse a confirmar la decisión apelada, siempre que se entienda que el reconocimiento efectuado, esto es, la reliquidación que debe realizar la entidad demandada, debe tener en cuenta que la bonificación por compensación, creada mediante el Decreto 610 de 199819, sumada a la prima especial y a los demás beneficios económicos laborales, no debe superar el límite del 80% de lo percibido por los magistrados de las altas cortes, en los términos que lo dispuso la sentencia del 2 de septiembre de 2019. 53.

De manera que como para los períodos en los cuales la demandante ejerció como procuradora judicial II, a partir de septiembre de 2016, ya se había establecido la bonificación por compensación, que percibió según los certificados que obran en el expediente20, lo recibido de ninguna manera podrá superar el porcentaje establecido. Así lo dispuso la sentencia del 2 de septiembre de 2019: Por ello, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30 %, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera tal que los ingresos laborales de sus destinatarios, a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de tribunales y similares.

Expresado en otras palabras, el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral. 18 La Nación, Procuraduría General de la Nación no discutió como tal la existencia del fraccionamiento, ni mucho menos los porcentajes en que este se efectuó consignados en la sentencia de primera instancia, de ahí que la Sala debe limitarse a los cargos puntualmente discutidos en sede de apelación. Estos, que están alineados con la fijación del litigo, el cual quedó circunscrito, entre otros aspectos, a establecer que procedía la reliquidación de las prestaciones sociales con el 100% del sueldo y no con el 70% como se hizo. 19 «ARTÍCULO 1º.

Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2º del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura». 20 Samai, exp. 17001-23-33-000-2018-00465-02, índice 2, ED_DEMANDA_17001233300020180046(.zip) NroActua 2, archivo 1, página 97 y subsiguientes.

Igualmente, obran en el expediente de primera instancia, índice 2, ED_DEMANDA_17001233300020180046(.zip) NroActua 2, archivo 2, páginas 83 a 87. Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 54.

De manera que, al no ser objeto de apelación que la actora se desempeñó como procuradora judicial II, cargo que goza de una equivalencia con un magistrado de tribunal, la Sala adicionará la sentencia para ordenar que el restablecimiento ordenado no supere el límite del 80% de lo percibido por los magistrados de las altas cortes. En consecuencia, la respuesta al segundo problema jurídico sea negativa, porque no hay lugar a revocar el restablecimiento ordenado, limitado a la reliquidación de las prestaciones sociales, ya que la entidad demandada es quien deberá verificar lo pertinente de manera que no se supere el máximo porcentaje referido. 55.

Con todo, se adicionará la sentencia apelada para ordenarle a la entidad demandada que verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021. 3.5. Conclusiones 67. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que la señora Marcela Ramírez Carvajal tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales, porque esta se deriva del fraccionamiento que la entidad apelante no discutió. No obstante, este debe quedar limitado a que no se supere el tope máximo del 80% de lo percibido por los magistrados de las altas cortes.

La prima especial tiene carácter salarial solamente para la liquidación de la pensión de jubilación, pero esto no implica que no proceda el reajuste de las diferencias causadas en las prestaciones sociales, como consecuencia del fraccionamiento que el Tribunal encontró demostrado. 3.6. Costas 68. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario21 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. 21 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 3.7.

Decisión 69. En este orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia apelada y la adicionará en lo pertinente para que el restablecimiento ordenado en primera instancia se limite al 80% de lo percibido por los magistrados de las altas cortes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, el 14 de junio de 2022, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, por las razones expuestas.

SEGUNDO: Adicionar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, el 14 de junio de 2022, para limitar los valores reconocidos al tope del 80% de lo percibido por los magistrados de altas cortes, así:

NOVENO: La reliquidación de las prestaciones sociales ordenada a favor de la parte demandante, al tomar como base el 100% del salario base y no el 70% de este, así como de las cesantías causadas con el 100% del sueldo, los aportes y, en general, cualquier beneficio económico que reciba la parte demandante como consecuencia de las órdenes dictadas en esta providencia, no podrá superar el límite del 80% de lo percibido por los magistrados de las altas cortes.

Lo anterior, sin perjuicio de que la Nación, Procuraduría General de la Nación verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece el pago de la prima especial.

TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Radicación: 17001-23-33-000-2018-00465-02 (5724-2022) Demandante: Marcela Ramírez Carvajal Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx VMP/SEJV