CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 17001-23-33-000-2023-00221-01 (71786) Recurrentes: Personería Municipal de Aguadas Demandado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos TEMAS: PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA – artículo 327 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 37 de la Ley 472 de 1998. – EFECTOS EN QUE SE CONCEDE EL RECURSO DE APELACIÓN – artículo 323 del CGP – sentencia que declara la vulneración de derechos colectivos e imparte órdenes para su restablecimiento – naturaleza declarativa y de condena – procedencia del efecto devolutivo.
AUTO QUE RESUELVE SOBRE EL DECRETO DE PRUEBAS Y OTROS ASUNTOS El Despacho procede a resolver sobre el decreto de las pruebas allegadas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. I.
ANTECEDENTES 1.1. El 3 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia de primera instancia dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos ejercido por la Personería Municipal de Aguadas, mediante la cual: (i) declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio;
(ii) declaró la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad pública y al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público por parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; (iii) ordenó a dicha entidad adelantar las gestiones administrativas, financieras y contractuales necesarias para ejecutar las obras de construcción, reposición o reparación de las redes de alcantarillado, así como las actividades complementarias requeridas en la vía de acceso al sector denominado Pueblito Viejo y las correspondientes labores de pavimentación; y (iv) dispuso la conformación de un comité encargado de verificar el cumplimiento de la providencia1. 1.2.
El 9 de mayo de 2024, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social interpuso recurso de apelación contra dicha decisión y anexó diversos documentos2. 1 Documento contenido en el expediente digital con certificado 2965A7A51226C638 DF3C0EA5E6F4BBD2 57511C8EE454979C 782AFDD9A5E598B2, ubicado en el índice 63 de SAMAI de primera instancia. 2 Índice 67 de SAMAI de primera instancia. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00221-01 (71786) Demandante: Personería Municipal de Aguadas 2 1.3.
El 8 de octubre de 2024, se admitió la alzada formulada por la referida entidad3. 1.4. El 13 de mayo de 2026, se corrió traslado a la parte demandante y al Ministerio Público por el término de cinco (5) días, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 2213 de 20224. 1.5. Vencido el traslado, el expediente ingresó al despacho para fallo5.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 1256 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en lo sucesivo, CPACA), corresponde a la magistrada ponente pronunciarse sobre la admisibilidad y decreto de las pruebas solicitadas en segunda instancia. 2.
Procedencia del decreto de pruebas en segunda instancia 2.1. De conformidad con el artículo 377 de la Ley 472 de 1998, la práctica de pruebas durante el trámite de la segunda instancia se rige por las disposiciones previstas en el Código General del Proceso (en lo sucesivo, CGP). En ese sentido, el artículo 327 ibidem establece que, dentro del término del término de ejecutoria del auto que admite la apelación, las partes podrán solicitar la práctica de pruebas, las cuales únicamente podrán decretarse en los siguientes eventos: (i) cuando sean pedidas de común acuerdo por las partes;
(ii) cuando hubieren sido decretadas en primera instancia y no se practicaron por causas no atribuibles a quien las pidió; (iii) cuando versen sobre hechos ocurridos con posterioridad al vencimiento de la oportunidad para solicitar pruebas en primera instancia, exclusivamente para acreditarlos o controvertirlos; (iv) cuando se trate de documentos que no pudieron aportarse oportunamente por fuerza mayor o caso fortuito o por causa imputable a la parte contraria; y (v) cuando tengan por objeto desvirtuar los documentos a que se refiere el supuesto anterior. 3 Índice 12 de SAMAI. 4 Índice 33 de SAMAI. 5 Índice 37 de SAMAI. 6 “Artículo 125.
De la expedición de providencias. Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja”. 7 “Artículo 37.
Recurso de apelación. […] La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetará, también, a la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil; en el auto que admite el recurso se fijará un plazo para la práctica de las pruebas que, en ningún caso, excederá de diez (10) días contados a partir de la notificación de dicho auto; el plazo para resolver el recurso se entenderá ampliado en el término señalado para la práctica de pruebas”.
Radicado: 17001-23-33-000-2023-00221-01 (71786) Demandante: Personería Municipal de Aguadas 3 Asimismo, el decreto de las pruebas está condicionado al cumplimiento de los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad8. 2.2. En el caso concreto, al interponer el recurso de apelación, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social allegó los siguientes documentos: (i) Copia de la carta suscrita el 13 de octubre de 2020 por el alcalde de Aguadas, mediante la cual presentó ante el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social el proyecto denominado “reposición de la capa de pavimento del Pueblito Viejo del Municipio de Aguadas”9.
(ii) Copia del oficio suscrito el 21 de septiembre de 2020 por funcionarios de Empocaldas S.A. E.S.P., a través del cual se certificó que el referido proyecto contaba con disponibilidad de servicio de acueducto y alcantarillado10. (iii) Copia del contrato 501 FIP del 26 de agosto de 2021, celebrado entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y Proyecta, cuyo objeto consistía en “realizar la gerencia integral a los proyectos de infraestructura vial con el propósito de aportar a la inclusión socioeconómica, la superación de la pobreza, la consolidación de territorios y la generación de espacios para la reintegración, estabilización y reconciliación social en el marco de la convocatoria no. 001 del 2020 y la reactivación económica”11.
(iv) Copia del acta de inicio de dicho contrato, suscrita el 14 de septiembre de 202112. (v) Copia del informe de visita técnica de verificación y diagnóstico del proyecto, realizada el 12 de octubre de 202113. 8 “Artículo 168. Rechazo de plano. El juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles”. 9 Documento contenido en el expediente digital con certificado E3042D04BDD2782A 7D67D0F2EAC1DED0 375706FC4E03F52C 4C4AC6612C3B0BC3, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. 10 Documento contenido en el expediente digital con certificado 17D4655A383DAE16 DC153EF1E064193A 4C9ADE4A00F2719D 3B82EA313C08F60C, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. 11 Documento contenido en el expediente digital con certificado D2573FAA2D33FFC3 8D5F3ABDA7F875B2 ADD9612604452CBA 943980C0BE62787A, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. 12 Documento contenido en el expediente digital con certificado 51B8F0A23F4B77FF 2F9A8F2320B79306 122784A5A1A9535A 42C24DF2806E789F, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. 13 Documento contenido en el expediente digital con certificado 145693BDC240BE0C E29867C1ED8696D1 D4CE3EAFE931A5F1 EC68487486336451, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00221-01 (71786) Demandante: Personería Municipal de Aguadas 4 (vi) Copia del oficio suscrito el 2 de noviembre de 2021 por funcionarios de Proyecta, relacionado con el estado de maduración de la iniciativa14.
(vii) Copia del acta de inicio del contrato de obra núm. 037 de 2021, celebrado entre la Empresa para el Desarrollo Territorial – Proyecta y el Consorcio San Juan-Camilo Andrés Morales Álvarez, cuyo objeto consistía en la “reposición de la capa de pavimento del Pueblito Viejo, municipio de Aguadas-Caldas”, suscrita el 8 de febrero de 202215.
(viii) Copia del acta de suspensión del 24 de marzo de 2022 del contrato de obra núm. 037 de 202116. (ix) Copia del acta de reinicio del contrato de obra núm. 037 de 2021, suscrita el 6 de julio de 202217. (x) Copia del acta de suspensión del 15 de diciembre de 2022 del contrato suscrito entre Proyecta y el Consorcio San Juan-Camilo Andrés Morales Álvarez18.
(xi) Copia del acta núm. 17 del comité técnico de seguimiento y ejecución del contrato 501 FIP de 2021, suscrita el 28 de febrero de 202319. (xii) Copia de varios correos electrónicos intercambiados entre funcionarios de Proyecta y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social entre marzo y septiembre de 2023, junto con sus respectivos anexos20.
(xiii) Copia del memorando suscrito el 9 de mayo de 2024 por el director técnico de Infraestructura Social y Hábitat del Departamento Administrativo para la 14 Documento contenido en el expediente digital con certificado 4C9B140698ADEBA0 5A8807C06771CD65 B48D2C6C747B7B67 9F920AE62293DF47, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. 15 Documento contenido en el expediente digital con certificado 5D5B9E291FC43E17 F8F48E473FDB1895 EE1D7EEE6D68EB45 5784C7107379A3B8, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. 16 Documento contenido en el expediente digital con certificado 62A4A2D29D71AEE4 4EAC5D12EB0AE645 6852174341A30E92 95AEDE40BFC93417, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. 17 Documento contenido en el expediente digital con certificado 4EE865DC08A71140 F649A1CD00E1836F 565D263EB830C135 1171211423DBDB0B, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. 18 Documento contenido en el expediente digital con certificado 0C3428EB992A342D 43A6F9BD742F38B3 9B51FAA332602648 3672D1A2A84B9F8F, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. 19 Documento contenido en el expediente digital con certificado 066E165839218320 47335E5D70F3C466 14F6BF33722643E6 B85B3208D627C151, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. 20 Entre esos: fichas de revisión documental del proyecto “reposición de la capa de pavimento del Pueblito Viejo, municipio de Aguadas, Caldas” y respuestas a observaciones.
Documentos contenidos en el expediente digital con certificado 8F67DE9209507957 E8925AD061A39273 B761C8812534E1A9 0193CDC4E6B7A7E2, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00221-01 (71786) Demandante: Personería Municipal de Aguadas 5 Prosperidad Social, mediante el cual se emitieron consideraciones respecto de la sentencia impugnada21.
Examinados los documentos aportados, el despacho concluye que no se configuran los presupuestos exigidos por el artículo 327 del CGP para su admisión como pruebas en segunda instancia. En efecto, la entidad apelante no invocó ni demostró la configuración de alguno de los supuestos excepcionales previstos en dicha disposición, sino que se limitó a aportar la documentación anteriormente relacionada.
Así, se observa que: (i) la solicitud no fue formulada de común acuerdo por las partes; (ii) no corresponde a pruebas decretadas en primera instancia cuya práctica hubiera sido frustrada por causas ajenas a quien las solicitó; (iii) los documentos identificados entre los numerales (i) y (xii) fueron producidos entre los años 2020 y 2023, esto es, con anterioridad a la contestación de la demanda, presentada el 1 de diciembre de 2023, oportunidad procesal en la que la entidad pudo aportar tales elementos de convicción o solicitar su decreto;
(iv) no se acreditó que hubiese existido fuerza mayor, caso fortuito o actuación de la contraparte que hubiera impedido su incorporación oportuna al proceso; y (v) los documentos allegados no tienen por objeto controvertir otros documentos aportados bajo las circunstancias previstas en el numeral anterior. Por otra parte, respecto del memorando referido en el numeral (xiii), si bien fue elaborado con posterioridad a la sentencia de primera instancia, esto es, el 9 de mayo de 2024, dicho documento no acredita hechos sobrevinientes.
Por el contrario, contiene valoraciones técnicas, fácticas y jurídicas elaboradas por la propia entidad apelante con fundamento en circunstancias y documentos preexistentes, los cuales ya se encontraban a su disposición durante la primera instancia. Adicionalmente, el contenido del memorando está dirigido a controvertir las conclusiones alcanzadas por el juez de primer grado, finalidad que corresponde precisamente al ámbito de argumentación propio del recurso de apelación y no a un supuesto habilitante para el decreto de pruebas en segunda instancia. En consecuencia, comoquiera que los documentos allegados no se enmarcan en ninguno de los eventos taxativamente previstos en el artículo 327 del CGP, no resulta procedente su incorporación como prueba en esta instancia. Con todo, conviene aclarar que algunos de los elementos aportados ya forman parte del expediente22.
Bajo tales consideraciones, el Despacho negará el decreto de las pruebas aportadas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social junto con el escrito de apelación. 21 Documento contenido en el expediente digital con certificado 41C1B11FAA76F0F1 0D6AE8562CFDFE79 7ED5EAA7729BFC4F C62B8A7EE6E5315A, ubicado en el índice 67 de SAMAI de primera instancia. 22 Por ejemplo: el contrato 501 FIP de 2021, junto con el acta de inicio, y el acta de suspensión de diciembre de 2022.
Radicado: 17001-23-33-000-2023-00221-01 (71786) Demandante: Personería Municipal de Aguadas 6 3. Reconocimiento de personería y otras determinaciones 3.1. El abogado Jorge Eduardo Reyes Amador allegó el poder conferido para representar judicialmente al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Asimismo, solicitó que se corrigiera el efecto en el que fue concedido el recurso de apelación, por considerar que este debía tramitarse en el efecto suspensivo y no en el devolutivo. 3.2.
En primer lugar, dado que se cumplieron las exigencias prescritas en el artículo 523 de la Ley 2213 de 2022, se reconocerá personería al abogado Jorge Eduardo Reyes Amador para actuar como apoderado del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en los términos y para todos los efectos del poder que obra en el índice 3124 de SAMAI. 3.3.
En relación con la solicitud de reajuste del efecto en que fue concedido el recurso de apelación, conviene precisar que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos cuenta con una regulación especial contenida en la Ley 472 de 199825, la cual establece las reglas procesales aplicables para su trámite. De conformidad con el artículo 3726 de dicha normativa, el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia se rige, en la forma y la oportunidad, por las disposiciones del CGP.
A su vez, el artículo 32327 del estatuto procesal civil prevé que la apelación de las sentencias se concederá en efecto suspensivo cuando versen sobre el estado civil de las personas, hayan sido recurridas por ambas partes, nieguen la totalidad de las pretensiones o sean simplemente declarativas. En los demás casos, la apelación se concederá en el efecto devolutivo. 23 “Artículo 5.
Poderes. Los poderes especiales para cualquier actuación judicial se podrán conferir mediante mensaje de datos, sin firma manuscrita o digital, con la sola antefirma, se presumirán auténticos y no requerirán de ninguna presentación personal o reconocimiento. En el poder se indicará expresamente la dirección de correo electrónico del apoderado que deberá coincidir con la inscrita en el Registro Nacional de Abogados.
Los poderes otorgados por personas inscritas en el registro mercantil, deberán ser remitidos desde la dirección de correo electrónico inscrita para recibir notificaciones judiciales”. 24 Documento contenido en el expediente digital con certificado B3315BC35C54C430 8433856DEC3C2758 BC8708D7D36771C5 B81D8B8D3773CE3A, ubicado en el índice 31 de SAMAI. 25 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 26 “Artículo 37.
Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil […]”. 27 “Artículo 323. Efectos en que se concede la apelación. Podrá concederse la apelación: […] Se otorgará en el efecto suspensivo la apelación de las sentencias que versen sobre el estado civil de las personas, las que hayan sido recurridas por ambas partes, las que nieguen la totalidad de las pretensiones y las que sean simplemente declarativas.
Las apelaciones de las demás sentencias se concederán en el efecto devolutivo, pero no podrá hacerse entrega de dineros u otros bienes, hasta tanto sea resuelta la apelación […]”. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00221-01 (71786) Demandante: Personería Municipal de Aguadas 7 Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación28 ha sostenido que las sentencias dictadas en acciones populares que, además de declarar la vulneración de derechos colectivos, imponen órdenes encaminadas a su protección o restablecimiento, no pueden calificarse como meramente declarativas, en la medida en que poseen una naturaleza mixta, esto es, declarativa y de condena.
Por su parte, el artículo 32529 del CGP prescribe que, cuando la apelación haya sido concedida en un efecto distinto del legalmente previsto, el superior efectuará el correspondiente ajuste y lo comunicará al juez de primera instancia. Descendiendo al caso concreto, se encuentra acreditado que: (i) mediante sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Caldas amparó los derechos colectivos invocados e impartió órdenes dirigidas a su restablecimiento;
(ii) contra esa decisión, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social interpuso recurso de apelación; y (iii) por medio de auto del 16 de mayo de 2024, el recurso fue concedido en el “efecto devolutivo”. Bajo ese panorama, se concluye que no se configura alguno de los supuestos previstos en el artículo 323 del CGP para que la apelación proceda en el efecto suspensivo.
Ello, en la medida en que la sentencia apelada no versa sobre el estado civil de las personas, no fue recurrida por ambas partes, no negó la totalidad de las pretensiones y tampoco constituye una decisión simplemente declarativa, dado que contiene medidas concretas orientadas a la protección y restablecimiento de los derechos colectivos amparados.
Por consiguiente, no existe fundamento para modificar el efecto en el que fue concedido el recurso de apelación. Ahora bien, el Despacho advierte que, al resolver sobre una solicitud de apertura de incidente de desacato, el Tribunal Administrativo de Caldas indicó que el recurso de apelación había sido concedido en el efecto suspensivo.
No obstante, de la revisión 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 8 de octubre de 2018, Rad. No. 88001-23-33-000-2013-00025-03, M.P. Hernando Sánchez Sánchez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 14 de mayo de 2021, Rad. No. 05001-23-33-000-2020-00034-01, M.P. Hernando Sánchez Sánchez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 24 de mayo de 2021, Rad. No. 15001- 23-33-000-2018-00580-01, M.P. Hernando Sánchez Sánchez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 11 de agosto de 2021, Rad. No. 52001-23- 33-000-2018-00512-03, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 2 de febrero de 2023, Rad. No. 44001-23-40- 000-2018-00089-01, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, autos del 3 de marzo y del 11 de abril de 2025, Rad. No. 25000-23- 41-000-2019-00763-02; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 15 de diciembre de 2025, Rad.
No. 63001-23-33-000-2025-00041- 01, M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. 29 “Artículo 325. Examen preliminar. […] Si no se cumplen los requisitos para la concesión del recurso, este será declarado inadmisible y se devolverá el expediente al juez de primera instancia; si fueren varios los recursos, solo se tramitarán los que reúnan los requisitos mencionados […].
Cuando la apelación haya sido concedida en un efecto diferente al que corresponde, el superior hará el ajuste respectivo y lo comunicará al juez de primera instancia. Efectuada la corrección, continuará el trámite del recurso”. Radicado: 17001-23-33-000-2023-00221-01 (71786) Demandante: Personería Municipal de Aguadas 8 del expediente se evidencia que la alzada fue concedida expresamente en el efecto devolutivo.
Por tal razón, se dispondrá comunicar la presente decisión a dicha corporación para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR el decreto de las pruebas allegadas en segunda instancia por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Jorge Eduardo Reyes Amador, identificado con cédula de ciudadanía 80.505.173 y portador de la tarjeta profesional 94.363, para que represente los intereses judiciales del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en los términos y para los efectos del poder que obra en el índice 31 de SAMAI.
TERCERO: NEGAR la solicitud de reajuste del efecto en que fue concedido el recurso de apelación interpuesto por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
CUARTO: Por Secretaría,
COMUNÍQUESE esta decisión al Tribunal Administrativo de Caldas para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada SP1