1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04672-00 Accionante: ÁNGEL ALBERTO BONILLA PÉREZ Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tema: Tutela contra la providencia judicial – improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 30 de julio de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor Ángel Alberto Bonilla Pérez, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital. 2.

Las anteriores garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia del 29 de mayo de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionado al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Igualmente, se dispuso la vinculación del Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Oralidad, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), el Departamento del Tolima, y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.

Accionante: Ángel Alberto Bonilla Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04672-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segunda, Subsección A, que revocó la decisión de primera instancia dictada el 18 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Oralidad.

Ello, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001-23-33-000-2021-00348-00/01. 3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Se amparen mis derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad social, mínimo vital, conculcados por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A. 2.

Que como consecuencia de la anterior decisión se profiera una orden judicial con destino al CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, en donde se emita una sentencia que confirme la sentencia emitida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima. 1.2. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5.

El señor Ángel Alberto Bonilla Pérez trabajó como docente en el municipio de El Guamo, Tolima, inicialmente mediante prestación de servicios, luego bajo modalidades temporales y, finalmente, fue incorporado de forma oficial como docente al servicio del departamento del Tolima, según consta en la certificación expedida por la Secretaría de Educación Departamental con fecha 6 de marzo de 2021. 6.

En el año 2021, el accionante presentó ante la Secretaría de Educación Departamental del Tolima una solicitud para el reconocimiento de su pensión de jubilación. No obstante, mediante oficio TOL2021EE018017 del 26 de mayo de 2021, la entidad negó la petición. 7. Por lo anterior, radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y el departamento del Tolima, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación. En consecuencia, solicitó: i) que se le reconociera la citada prestación con base en las «Leyes 91 de 1989, 33 y 62 de 1985»; ii) declarar la compatibilidad entre la pensión y el sueldo; iii) indexar las sumas adeudadas y ordenar el pago de los intereses moratorios que se causen sobre ellas; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 de la ley 1437 de 2011; y v) condenar en costas a la parte demandada. 8.

El proceso correspondió al Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Oralidad, con radicado 73001-23-33-000-2021-00348-00/01, que, mediante Accionante: Ángel Alberto Bonilla Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04672-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia del 18 de abril de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda. 9.

Inconforme con la decisión, el FOMAG interpuso recurso de apelación3. La alzada fue resuelta por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que, en providencia del 29 de mayo de 2025, revocó el fallo de primera instancia, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 10. Para fundamentar su decisión, señaló que el actor pertenecía al régimen pensional de la Ley 33 de 1985, aplicable a quienes ingresaron al servicio educativo oficial antes del 27 de junio de 2003, el cual exige demostrar de manera concurrente la edad mínima de 55 años y un tiempo de servicio de 20 años para acceder a la pensión de jubilación. 11.

Asimismo, explicó que, aunque el actor laboró durante varios períodos mediante contratos de prestación de servicios y vinculaciones temporales, figuras utilizadas por la administración para garantizar la continuidad del servicio educativo, solo se reconocieron para efectos pensionales los períodos debidamente certificados mediante contratos o actos administrativos emitidos por las entidades territoriales donde prestó sus servicios.

Por esta razón, al 17 de septiembre de 2021, el accionante únicamente había acreditado 19 años, 4 meses y 26 días de servicio, lo cual resultaba insuficiente para cumplir con los requisitos del régimen y acceder a la pensión de jubilación. 1.3. Sustento de la vulneración 12. El señor Bonilla Pérez sostuvo que la autoridad accionada incurrió en dos defectos al proferir la decisión cuestionada: i) un defecto fáctico, pues, a su juicio, se valoraron de manera incorrecta las pruebas aportadas en el proceso ordinario, y ii) un defecto por desconocimiento del precedente horizontal, sin embargo, no refirió ninguna providencia en específico. 13.

Expuso que el objeto de su reclamación no consistía en obtener el reconocimiento de una pensión sin cumplir con los requisitos exigidos, sino en la determinación del régimen pensional correcto que debía aplicarse para la correspondiente liquidación. Precisó que dicha solicitud podía realizarse «antes de reunir la totalidad de los requisitos exigidos para causar el derecho, como lo había reconocido el Consejo de Estado en fallos relacionados con expectativas legítimas y derechos pensionales en consolidación». 14.

Agregó que el estudio del cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión debía efectuarse conforme a la situación al momento de 3 La entidad sostuvo que el demandante no cumplía con los requisitos del artículo 7 de la Ley 71 de 1988, pues estuvo vinculación como contratista por determinado tiempo, lo cual impedía acumularlos.

Señaló que los contratos de prestación de servicios, al ser de naturaleza civil, no podían equipararse a una relación laboral y que era necesario verificar los aportes realizados para evitar un posible detrimento patrimonial. Solicitó la prescripción de sumas reclamadas fuera de término, cuestionó la invocación de la «pensión por aportes» y rechazó la condena en costas por considerar que actuó de buena fe.

Accionante: Ángel Alberto Bonilla Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04672-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictar la sentencia, y no con base en las condiciones que tenía el solicitante en la fecha en que presentó la petición. Señaló que, como el tiempo de servicio seguía acumulándose durante el trámite del proceso, exigir que los requisitos estuvieran satisfechos desde la presentación de la solicitud imponía una carga formal excesiva que vulneraba el principio de favorabilidad y el derecho a la seguridad social. 15.

Asimismo, manifestó que aportó como pruebas las certificaciones laborales que acreditaban más de veinte años de servicio como docente, en cumplimiento de lo exigido por la Ley 33 de 1985. Sostuvo que estos documentos resultaban suficientes para probar el tiempo laborado y recordó que, según la Sentencia T-396 de 2008, aunque no se aportara el contrato laboral correspondiente, esto no impedía su reconocimiento cuando existían constancias oficiales válidas. 1.4.

Intervenciones 16. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Realizó un recuento de los hechos e indicó que no existió una valoración caprichosa ni arbitraria del acervo probatorio. Asimismo, indicó que, para la fecha en que fue expedido el acto administrativo impugnado, el tutelante no cumplía con el tiempo de servicio exigido para acceder a la pensión solicitada, pues únicamente acreditaba 19 años, 4 meses y 26 días de labor.

Por tal razón, la administración carecía de fundamento legal para reconocerle dicha prestación. 17. Tribunal Administrativo del Tolima. Señaló los hechos y circunstancias que dieron origen a la controversia, concluyendo que la solicitud de amparo del actor es improcedente, dado que lo que realmente se busca es reabrir un debate jurídico ya resuelto dentro del proceso ordinario. 18.

Gobernación del Tolima. Manifestó que no se cumplen los requisitos para que prospere la acción de tutela contra sentencias, los cuales garantizan seguridad jurídica, firmeza constitucional y orden público. En consecuencia, pidió que se niegue el amparo constitucional. 19. La Nación – Ministerio de Educación Nacional. Hizo referencia a los requisitos de procedencia de la tutela y concluyó que, en este caso, el debate procesal se presenta frente a una controversia estrictamente económica y a un litigio que involucra intereses privados.

Aspecto que, excede la competencia del juez constitucional por carecer de absoluta relevancia constitucional, máxime cuando no se evidencia una vulneración palmaria de los derechos fundamentales de la accionante 20. Finalmente, solicitó ser desvinculada de la presente acción constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva.

Accionante: Ángel Alberto Bonilla Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04672-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Manifestación de impedimento de la magistrada Gloria María Gómez Montoya 21. Mediante escrito enviado el 27 de agosto de 2025, la magistrada Gloria María Gómez Montoya manifestó su impedimento para conocer y decidir el presente mecanismo constitucional, con fundamento en la causal contemplada en el numeral 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 22.

Lo anterior, por cuanto sostiene una amistad íntima con el magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, quien suscribió la providencia objeto del presente litigio constitucional. En tal sentido, argumentó que se configura la causal aludida. 23. Por medio del auto del 28 de agosto de 2025, la sala conformada por los magistrados Luis Alberto Álvarez Parra, Omar Joaquín Barreto Suárez y el ponente de esta decisión declararon infundado el impedimento manifestado por la referida consejera de Estado.

II. CONSIDERACIONES 24. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por el señor Ángel Alberto Bonilla Pérez. Para ello, esta Sección explicará las razones por las cuales el asunto objeto de estudio no supera el requisito general de procedencia de tutela contra providencia judicial relativo a la relevancia constitucional. 2.1.

Caso en concreto 2.1.1. La solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 25. El Consejo de Estado4 y la Corte Constitucional5, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales6 y a la configuración de algún defecto especial7 en el que puede incurrir una autoridad judicial.

Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 5 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 6 (i) Legitimación en la causa; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal;

(vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 7 (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Ángel Alberto Bonilla Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04672-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 26.

De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 27.

En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 28. Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 29.

La Sala advierte que el señor Ángel Alberto Bonilla Pérez está legitimado en la causa por activa, porque conformó el extremo pasivo del medio de control en el que se dictó la providencia que se cuestiona en el presente mecanismo constitucional. 30. Asimismo, se evidencia que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido la decisión reprochada mediante el presente trámite constitucional. 31.

Por otro lado, la Nación – Ministerio de Educación Nacional solicitó ser desvinculado del presente trámite constitucional al considerar que no ha vulnerado ninguna garantía fundamental de la parte actora. 32. La Sección negará dicha petición, debido a que la entidad referida no fue vinculada a la acción de tutela en calidad de accionada, sino como tercero con interés. Ello, al ser sujeto procesal al interior del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 73001-23-33-000-2021- 00348-00/01. 33.

Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional8, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se 8 Sentencia SU-215 de 2022.

Accionante: Ángel Alberto Bonilla Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04672-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 34. Como se expuso previamente, la parte accionante cuestiona la sentencia del 29 de mayo de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en la cual se revocó el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones del actor para en su lugar negar el reconocimiento de la pensión de vejez.

Lo anterior, al establecerse que el demandante no acreditó el tiempo mínimo de 20 años de servicio exigido por la Ley 33 de 1985. 35. El tutelante alegó que, la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico al desestimar certificaciones laborales que, en conjunto, demostraban más de veinte años de servicio como docente, así como en un defecto por desconocimiento del precedente horizontal.

Sostuvo que su pretensión no consistía en obtener una pensión sin cumplir los requisitos legales, sino en que se aplicara el régimen jurídico correcto, esto es, el previsto en la Ley 33 de 1985 y no en la Ley 100 de 1993. 36. Asimismo, afirmó que el cumplimiento de los requisitos debía evaluarse al momento de dictar la decisión judicial y no en la fecha de solicitud, pues de lo contrario se impondría una carga excesiva que vulneraría el principio de favorabilidad y el derecho a la seguridad social. 37.

Precisado lo anterior, para la Sala resulta evidente que lo que pretende el señor Bonilla Pérez es reabrir el debate ordinario y constituir una tercera instancia. Lo anterior, porque, contrario a lo afirmado por el actor, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, valoró el material probatorio y concluyó que la norma aplicable al caso era la Ley 33 de 1985, dado que se demostró que su vinculación al servicio educativo oficial se dio antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo que era beneficiario del régimen de transición allí previsto.

Asimismo, luego de valoradas las pruebas del proceso determinó que no acreditó los 20 años de servicio exigidos por la norma para que se le reconociera la pensión de vejez. 38. En este sentido, la autoridad accionada señaló que, al momento de presentar la solicitud de reconocimiento de su pensión de vejez, el actor aún no cumplía con el tiempo mínimo exigido, ya que contaba únicamente con 19 años, 4 meses y 26 días de servicio, mientras que la ley 33 de 1985 requería 20 años. 39.

Además, indicó que el requisito de temporalidad no estaba acreditado, pues algunas de las certificaciones laborales aportadas no constituían prueba suficiente para considerarlo cumplido. En particular, los periodos correspondientes a 2001 y parte de 2002 no podían ser contabilizados, dado que solo se allegaron certificaciones expedidas por entidades privadas (SOPROTOL LTDA y EDUCOOP) y no por la autoridad territorial competente, razón por la cual Accionante: Ángel Alberto Bonilla Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04672-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dichas constancias carecían de idoneidad para acreditar el tiempo de servicio en el ámbito educativo oficial según lo previsto por la ley. 40.

En consecuencia, esta Sección evidencia que los reproches formulados por la parte actora, más allá de pretender demostrar el presunto defecto fáctico en el que incurrió el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, reflejan una mera inconformidad con la decisión del juez de instancia, ya que la sentencia se fundamentó en un análisis integral de las pruebas, en la jurisprudencia vigente y en las normas aplicables al caso. 41.

Ahora bien, en relación con el presunto desconocimiento del precedente es preciso resaltar que esta Sala ha considerado que la parte que invoca este defecto debe cumplir con la carga mínima de identificar: (i) la decisión que considera desatendida; (ii) la ratio aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la Litis anterior y (iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 42.

Sin embargo, aunque el tutelante sostuvo que en el presente caso se configuró un desconocimiento del precedente horizontal, no identificó cuáles providencias habrían sido desatendidas en la sentencia objeto de análisis, ni explicó de manera concreta en qué consistía dicho desconocimiento. 43. En consecuencia, se evidencia que el verdadero propósito del actor al interponer esta acción constitucional no es la protección de derechos fundamentales, sino cuestionar los fundamentos de una decisión judicial que resultó adversa a sus intereses.

Cuestionamientos que giran en torno aspectos de interpretación legal, buscando obtener una decisión favorable a sus pretensiones, sin plantear un debate con relevancia constitucional que justifique la intervención del juez de tutela. 44. Finalmente, debe recordarse que, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia emitida por una alta corte, como órgano de cierre de la jurisdicción en la respectiva materia, el análisis debe ser aún más riguroso.

En estos casos, la parte actora tiene la carga de exponer con suficiencia y claridad los defectos que estructuran la vulneración alegada, de modo que se evidencie una actuación judicial abiertamente arbitraria o que comprometa de manera directa derechos fundamentales. 45. En consecuencia, esta Sección declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por no superar el requisito de relevancia constitucional, por las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Accionante: Ángel Alberto Bonilla Pérez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-04672-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentadas por la Nación – Ministerio de Educación Nacional.

SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por el señor Ángel Alberto Bonilla Pérez contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx