Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C, diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO Y APOYO AL CONDUCTOR – EMPREACO E.A.T. Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de controversias contractuales. Defectos fáctico, sustantivo, procedimental absoluto, desconocimiento del precedente judicial y decisión sin motivación. Incumplimiento del requisito de la subsidiariedad SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor (en adelante Empreaco E.A.T.), quien actúa por intermedio de su representante legal, contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 28 de octubre de 2025, la parte actora solicitó al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que se amparen los derechos fundamentales al Debido Proceso y el Derecho de Acceso a la Administración de Justicia de que es titular la sociedad demandante EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO Y APOYO AL CONDUCTOR – EMPREACO E.A.T. con Nit. 900020190-1 domiciliada en la CARRERA 14 NÚMERO 11-30 del Socorro Santander vulnerados por la Sección Tercera Subsección B del Consejo de Estado mediante las decisiones: 1.1.
Sentencia de Segunda Instancia de fecha 2 de agosto de 2024, notificada el 29 de agosto de 2024. 1.2. La Providencia que resuelve la aclaración y adición de sentencia de fecha 18 de noviembre de 2024. 1.3 Así como la providencia que resuelve la Nulidad procesal de fecha 28 de abril notificado el 30 de abril de 2025.
SEGUNDO: Que, como consecuencia de lo anterior, se amparen los derechos invocados y se ordene a la Sección Tercera Subsección B del Consejo de Estado proferir nueva sentencia de Segunda Instancia en la que se amparen los derechos fundamentales vulnerados, fallando de conformidad a los recursos de apelación que fueron presentados y admitidos y fallar con sujeción Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 al principio de consonancia con los hechos de la demanda, las pruebas de la demanda, las pretensiones y excepciones, sin apartarse de lo estrictamente pedido y probado, sin extender ni modificar el decreto de pruebas centrando el análisis a razones contenidas en el recurso de apelación, valorando las pruebas debidamente aportadas, aplicar los principios procesales de congruencia, no desbordar el contenido del recurso de apelación, valorar las pruebas conforme a su contenido y no excederse en la interpretación de la contestación de la demanda”. 2.
Hechos La asociación accionante relató que celebró con la Terminal de Transportes del Socorro S.A., el contrato de prestación de servicios núm. 001 de 1 de diciembre de 2010, cuyo objeto consistió en que “el contratista se compromete para el CONTRATANTE a la ejecución de los procesos, subprocesos (práctica de pruebas de alcohometría a los conductores que estén próximos a ser despachados de la terminal, y efectuar el recaudo de la tasa de uso y prueba de alcohometría que deben pagar los conductores de las empresas de transporte publico intermunicipal por el ingresos a la terminal", el cual fue modificado mediante Resolución núm. 018 de 23 de junio de 2015, a lo que agregó que se suscribieron los otrosíes núm. 003 y 001-2010, con los que se prorrogó el contrato.
Sostuvo que la sociedad contratante expidió la Resolución núm. 24 de 5 de julio de 2016, por medio de la cual suspendió unilateralmente el contrato de prestación de servicios núm. 001 de 1 de diciembre de 2010, por un término de 2 meses, con el fin de obtener información clara y suficiente para determinar si existió omisión de las obligaciones contractuales 1.
Posteriormente, mediante Resolución núm. 40 de 29 de agosto de 2016, terminó unilateralmente el contrato. Afirmó que en ejercicio del medio de control de controversias contractuales presentó demanda contra la Terminal de Transportes de Socorro S.A. 2, con el fin de que se declarara i) la existencia del contrato de prestación de servicios núm. 001 de 1 de diciembre de 2010, ii) que el mencionado acto jurídico fue objeto de modificaciones y prórroga, iii) que Empreaco E.A.T. cumplió a cabalidad el mencionado contrato y que la demandada lo incumplió, específicamente en lo relacionado con la forma de pago, iv) la nulidad de las Resoluciones núm. 24 de 5 de julio de 2016, 040 de 29 de agosto de 2016, 054 de 26 de octubre de 2016, 30 de 1 de marzo de 2017 y 037 de 6 de abril de 2017.
Igualmente, que se le indemnizara por $26.005.080, por concepto de actas parciales pendientes de pago, y $643.565.750, correspondiente al lucro cesante, valores que debían ser indemnizados. Señaló que, el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia de 3 de octubre de 2022, declaró que i) la Terminal de Transportes del Socorro S.A. no incumplió el contrato de prestación de servicios al terminarlo anticipadamente, ii) que la liquidación unilateral del contrato realizada por la demandada, por medio de la Resolución núm. 30 de 1 de marzo de 2017, no surte efectos jurídicos ni tiene efectos vinculantes entre las partes, toda vez que era un acto jurídico regido por el derecho privado, razón por la cual debió respetarse lo pactado por las partes y liquidarse de mutuo acuerdo.
En consecuencia, la parte contratista no tenía la obligación de cancelar la suma por valor de $113.143.120, por concepto de mayor 1 Incumplimiento por parte de EMPREACOT E.A.T. en el pago de la seguridad social de los empleados contratados. 2 Sociedad de economía mixta, cuyo régimen contractual está sujeto al derecho privado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 valor cobrado durante el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 2013 al 17 de julio 2015, y iii) la demandada debe cancelar a favor de Empreaco E.A.T., el valor pendiente por pagar de $26.006.080, razón a que se liquidó judicialmente 3.
Aseguró que las partes interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante fallo de 2 de agosto de 2024 la modificó y revocó, pues aceptó la tacha de falsedad formulada por la demandada respecto del otrosí núm. 3 al contrato de prestación de servicios, alegato que no fue objeto de pronunciamiento por parte del a quo y que consideró acreditada en el expediente 4.
Luego, declaró la terminación unilateral del contrato núm. 001 de 1 de diciembre de 2010 realizada por la Terminal de Transportes del Socorro S.A. no produjo efectos, pues si bien fue un acto valido, lo cierto es que cuando ocurrió ya se encontraba terminado el contrato de prestación de servicio. Asimismo, resolvió que la liquidación unilateral del contrato realizada mediante la Resolución núm. 30 de 1 de marzo de 2017, no surte efectos jurídicos ni es vinculante entre las partes.
Igualmente, consideró que Empreaco E.A.T. no tiene la obligación de cancelar la suma por valor de $113.143.120, por concepto de mayor valor cobrado durante el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 2013 al 17 de julio 2015 y declaró liquidado judicialmente el mencionado contrato. En ese mismo orden, revocó la condena de $26.006.080 impuesta por el Tribunal, pues esta suma se reclamó con base en un supuesto incumplimiento contractual de un negocio jurídico que se encontraba terminado desde el 2 de diciembre de 2015, es decir, antes de los periodos liquidados por el a quo.
Finalmente, negó las demás pretensiones de la demanda. Indicó que solicitó la aclaración y adición de la sentencia, en tanto reprochó el hecho de que fue tenida en cuenta una prueba que no fue pedida ni aportada oportunamente, además que no fue objeto de traslado. Igualmente, se refirió a la falta de valoración de pruebas documentales que demostraban la prórroga del contrato como la Resolución núm. 18 de 23 de junio de 2015.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en auto de 18 de noviembre de 2024 negó las solicitudes de aclaración y adición, por considerar que estas solo cuestionan los medios de prueba tenidos en cuenta al resolver una tacha de falsedad y el valor probatorio que les fue asignado a aquellos. Por último, manifestó que solicitó la nulidad con fundamento en las causales establecidas en los numerales 2 y 5 del artículo 133 5 del Código General del Proceso, por pretermisión integral de la instancia y omisión de las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en proveído de 28 de abril de 2025 la negó, con sustento en que al alegar una nulidad de una sentencia contra la cual no procede recurso 3 Correspondiente a los meses mayo, junio y cinco días de julio de 2016. 4 Se acreditó mediante el cotejo grafológico realizado por la Seccional de Investigación Criminal Santander de la Dirección de Investigación Criminal e Interpol de la Policía Nacional. 5 ARTÍCULO 133.
CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. (…) 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria.
(…) Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 alguno, dichos reproches se debieron proponer en el recurso extraordinario de revisión. Igualmente, explicó que el fallo de segunda instancia fue una decisión complementaria, toda vez que el a quo omitió pronunciarse sobre la tacha de falsedad lo que fue apelado por la parte demandada, a pesar de que en auto de 2 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander la decretó como pruebas sin reproche alguno de Empreaco E.A.T. Además, que el cotejo grafológico fue elaborado por la Seccional de Investigación Criminal Santander de la Dirección de Investigación Criminal e Interpol de la Policía Nacional, cotejo grafológico que se hizo antes de proferirse la sentencia de primera instancia y la ley no prevé un traslado o algún tipo de contradicción especial para estas pruebas. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora aseguró que se cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, toda vez que i) el asunto goza de relevancia constitucional, pues se vulneró el derecho fundamental al debido proceso, así como garantías procesales, ii) se agotaron los medios de defensa judicial, en tanto solicitó aclaración, adición y nulidad, iii) se cumple con la inmediatez, iv) se trata de una irregularidad procesal, v) identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y vi) no se reprocha una providencia dictada en otro trámite tutelar.
Luego, afirmó que se configuró un defecto fáctico, porque abordó la demanda desde una perspectiva errada pues se reconoció que el contrato se estaba ejecutando al momento de la terminación, no obstante, impuso a la parte demandante una forma de pretensión de declaratoria de existencia del contrato, distinta a la que se presentó y así revocar la sentencia de primera instancia. Agregó que “no puede ser lógico que exista autorización mediante una resolución para prorrogar, pero se tenga como no existente el otro si, para sorprender al demandante, e imponerle formular una pretensión diferente, que recae en todo caso en declarar el contrato y sus prorrogas, derivadas entre otras, de esta resolución”.
Indicó que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta pruebas documentales que fueron decretadas y que no fueron tachadas, las cuales demostraban la prórroga del contrato. Sostuvo que se desconocieron “las pruebas y etapas probatorias, para permitir el ingreso y valoración de una prueba, que no fue objeto de decreto, práctica ni contradicción”.
Señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental absoluto, en tanto desconoció las reglas procesales para resolver el recurso de apelación en la segunda instancia, toda vez que la forma de abordar la práctica de pruebas de primera instancia fue errada porque se desconoció la limitación temporal y de contenido frente a las pruebas decretadas, además que decidió bajo la suposición de que la tacha fue tramitada, cuando lo cierto es que la prueba que se decretó de oficio.
Insistió en que se pretermitió la instancia para la práctica de pruebas, “omitiendo las etapas conclusivas, la no aportación ni traslado de la que se intentó allegar pero que a la postre fue determinante, sin auto alguno que la decretara o incorporara”. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Resaltó que se desconocieron “las facultades, competencias y limitaciones del Juez de segunda instancia, en la medida que se excedió en la posibilidad de complementar sentencia, si esto no fue pedido en la apelación”.
Sostuvo que se configuró un defecto sustantivo, pues la autoridad judicial accionada “incurre en error de derecho”, por una indebida aplicación a las reglas de existencia y de validez del contrato. Agregó que el contrato se regía por el derecho privado y, en consecuencia, la continuidad de la ejecución era suficiente para considerar que fue prorrogado, lo cual se omitió en la sentencia objetada, al desconocer que, en virtud de la autonomía de la voluntad, las partes estipularon una forma de terminación, que para este caso no se materializó. Afirmó que la sentencia objetada incurrió en decisión sin motivación, “al resolver el asunto con carencia de justificación interna, porque la conclusión del fallo no es congruente con la motivación expuesta en materia de lo que son los recursos de apelación y lo resuelto en sede de segunda instancia, desviándose sin razón, dejando de abordar el objeto de la apelación, y omitiendo resolver de fondo sobre este tema”.
Para terminar, resaltó que se configuró un defecto por desconocimiento del precedente judicial, con sustento en que “en el evento de desestimar las decisiones del Consejo de Estado sobre el trámite de la tacha de falsedad, la competencia del Juez de Segunda Instancia, las reglas sobre el debido proceso, que en su esencia, son opuestas al trámite surtido en esta instancia”. 4.
Trámite procesal Por auto de 5 de noviembre de 2025, el magistrado sustanciador requirió previamente al señor Óscar Sepúlveda Badillo para que allegara las pruebas que acreditara la calidad de representante legal de Empreaco E.A.T. Una vez se cumplió con el requerimiento, en proveído de 18 de noviembre de 2025, se admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad accionante y a la autoridad judicial accionada.
Asimismo, al Tribunal Administrativo de Santander y a la Terminal de Transporte del Socorro S.A. De igual modo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 176426 a 176431 de 20 de noviembre de 2025 y 177427 de 21 de noviembre de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 5.
Oposición 5.1. Respuesta de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado El magistrado ponente informó que “el expediente del respectivo proceso contiene los argumentos y elementos necesarios para que el juez de la acción de tutela tome la decisión que en derecho corresponda”. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 5.2.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Santander La magistrada ponente de la sentencia de primera instancia del proceso ordinario afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues los reproches planteados en la acción de tutela están relacionados con las actuaciones que se adelantaron en la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 5.3.
Respuesta de la Terminal de Transportes del Socorro S.A. El apoderado de la sociedad solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad o, en su defecto, se nieguen las pretensiones, en tanto no se vulneraron los derechos fundamentales de la parte actora. Sostuvo que la accionante cuenta con el recurso extraordinario de revisión, en el que puede plantear el debate que propuso en la acción de tutela.
Resaltó que no se configuraron los defectos procedimental absoluto, fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial, porque no existe etapa probatoria en segunda instancia y el Consejo de Estado no decretó pruebas nuevas, simplemente valoró las que ya integraban el expediente. Indicó que la sentencia objetada se motivó suficientemente y acorde con los precedentes constitucionales, como las sentencias SU-159 de 2002, T-008 de 2019, T041 de 2018 y T-459 de 2017.
Finalmente, afirmó que la solicitud de amparo reproduce los argumentos del recurso de apelación, las solicitudes de aclaración y nulidad, lo que demuestra la intención de la parte actora de utilizar el mecanismo constitucional como una tercera instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Cuestión preliminar El Tribunal Administrativo de Santander solicitó que se desvinculara de la acción de tutela, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva. Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política, el 5 del Decreto 2591 de 1991 y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que al estudiar la falta de legitimación en la casa por pasiva ha explicado que este requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 transgresión del derecho alegado resulte demostrada” 6, la Sala negará la solicitud de desvinculación, porque ostenta interés directo en el asunto, más aún cuando fue la autoridad judicial que conoció del proceso ordinario en primera instancia. 3.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia a la entidad accionante. 4.
El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela cuando se cuestionan providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción solo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o si, por el contrario, existen otros mecanismos jurídicos que permitan satisfacer los derechos fundamentales del actor.
En relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en particular del requisito de la subsidiaridad, en la sentencia T-016 de 2022 7, la Corte Constitucional recordó que este mecanismo no puede ser utilizado de manera 6 Sentencia T-005 de 2022. 7 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 alternativa, adicional o complementaria a los procesos ordinarios o especiales, por cuanto no es prima facie “el instrumento judicial adecuado para solicitar la protección de los derechos que sean lesionados en un proceso judicial, “pues el ordenamiento jurídico ha diseñado para este efecto la estructura de órganos de la rama judicial, estableciendo un modelo jerárquico cuyo movimiento se activa a partir de la utilización de una serie de mecanismos judiciales que buscan garantizar la corrección de las providencias judiciales” 8.
Con base en ese marco de referencia, la jurisprudencia constitucional ha precisado tres eventos en los que es improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, a saber: i) el asunto está en trámite; ii) el actor no ha agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios para oponerse al proceso judicial; y, iii) la persona recurre al recurso de amparo constitucional para revivir etapas procesales en donde dejó de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico 9.
En relación con el primer supuesto, ha indicado que “si el proceso judicial que el accionante pretende cuestionar está en curso, en principio, la intervención del juez constitucional está vedada, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver asuntos que deben analizarse al interior del trámite ordinario.
En definitiva, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando no ha solicitado el amparo de dichas garantías dentro del proceso 10. Respecto del segundo ha precisado que “si el proceso judicial ya ha concluido y el ciudadano desea controvertir la decisión correspondiente, está en la obligación de acudir de manera preferente a los mecanismos ordinarios y extraordinarios para ello.
Esta exigencia asegura que la acción de tutela no se torne en una instancia adicional en el trámite procesal, ni en un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el Legislador” 11. Finalmente, en lo que atañe con el tercer supuesto ha destacado que dado el carácter exceptivo de la acción de tutela “resulta improcedente cuando el actor pretende revivir etapas procesales que por negligencia, descuido o distracción, se encuentran debidamente resueltos”.
En definitiva, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en punto del cumplimiento del requisito de la subsidiariedad se torna más exigente, cuando no se han agotado los mecanismos de defensa judicial ordinarios y extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, exigencia que “asegura que el recurso de amparo no sea utilizado como una instancia más dentro del trámite jurisdiccional, como un mecanismo que reemplace los demás diseñados por el legislador o, como un instrumento para solucionar errores u omisiones de las partes 8 Sentencia SU-026 de 2012, M.P Humberto Antonio Sierra Porto. 9 A este respecto, ver las sentencias T-396 de 2014, M.P Jorge Iván Palacio Palacio;
SU-115 de 2018, M.P Carlos Bernal Pulido; T-016 de 2019, M.P Cristina Pardo Schlesinger, entre otras. 10 Sentencia C-543 de 1992, M.P José Gregorio Hernández Galindo. 11 Sentencia T-417 de 2010, M.P María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 en los procesos ordinarios” 12. 5.
Estudio y solución del caso concreto La Sala observa que la entidad demandante presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar que incurrió en los defectos fáctico, procedimental absoluto, sustantivo, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente judicial, pues, en su sentir, en el trámite de la segunda instancia se desconocieron garantías procesales, en tanto se realizó una valoración probatoria que no estaba acorde con lo solicitado, la demanda se abordó a partir de una perspectiva errada, no se respetaron los límites del juez de segunda instancia, se omitieron etapas probatorias, se tuvo en cuenta una prueba que no había sido decretada y que en el curso de la segunda instancia se decretó de oficio sin correr traslado y, finalmente, la falta de congruencia entre los argumentos del recurso de apelación y lo resuelto en la sentencia objetada.
Al respecto, se anticipa que se declarara improcedente la solicitud de amparo, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, tal como se expone a continuación: La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
Los artículos 86 de la Constitución Política y 6 del Decreto 2591 de 1991, prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó13: “La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)”.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo 12 Ver T-016 de 2022, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 13 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 contrario, la tutela deviene improcedente.
El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. Descendiendo al caso concreto, se observa que si bien la entidad accionante en las pretensiones solicitada que se dejen sin efectos los autos que resolvieron las solicitudes de aclaración y adición y la nulidad, lo cierto es que los fundamentos de la solicitud de amparo se centran en la sentencia de 2 de agosto de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Por consiguiente, el estudio del caso concreto se abordará a partir de dicha providencia. Por otro lado, se evidencia que la parte actora alega, entre otros argumentos, que la autoridad judicial accionada abordó la demanda desde una perspectiva errada, pues impuso a la parte demandante una forma de pretensión de declaratoria de existencia del contrato, distinta a la que se presentó en el medio de control de controversias contractuales.
Asimismo, señaló que se desconocieron las reglas procesales para resolver el recurso de apelación en la segunda instancia, así como las facultades, competencias y limitaciones del juez de dicha instancia, pues se excedió en complementar la sentencia de primera instancia, toda vez eso no fue pedido en el recurso de apelación. Finalmente, presentó reproches relacionadas con falta de congruencia entre lo pedido en la apelación y lo resuelto por la autoridad judicial accionada, así como la valoración probatoria y la vulneración al debido proceso al decretar de oficio una prueba sin que se corra traslado previo, la cual fue analizada en la decisión reprochada.
Para la Sala los reproches que plantea la accionante en el escrito de tutela se encuadran en una de las causales del recurso extraordinario de revisión, específicamente cuando se ventilan debates relacionados con el desconocimiento del principio de congruencia, más aún cuando considera que la sentencia objetada no se atendió a lo pedido en la demanda, que se modificó una de sus pretensiones para poder revocar la decisión del a quo, no se atendió a lo propuesto en el recurso de apelación, no se respetaron las reglas procesales ni los límites del juez de la segunda instancia y frente a la prueba que se decretó de oficio sin traslado previo.
El recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, procede para reclamar la protección de los principios de congruencia y non reformatio in pejus 14.. Este recurso es un medio de impugnación excepcional contra las sentencias ejecutoriadas, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que suelen resultar desconocidos por hechos externos al proceso judicial.
El artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, enlista las causales por las que procede este recurso, así: “1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 14 Se reitera el criterio mayoritario acogido por la Sala, en sentencias de 26 de octubre de 2023.
Exp- 2023-01023-01, C.P. Wilson Ramos Girón y de 31 de octubre de 2024, radicado No. 11001-03-15-000-2024-05128-00, C.P.: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. Si bien, en principio, la violación de principio de congruencia no está listado como una de las causales para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, a partir de los casos estudiados por las Salas Especiales de Decisión 15, así como de las Salas de Sección del Consejo de Estado 16, cuando resuelven recursos extraordinarios de revisión, han desarrollado una línea jurisprudencial sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión para la protección de este, por la vía de la causal de “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Asimismo, el Consejo de Estado 17 ha precisado que la congruencia puede ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda, es decir, la externa, que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación allegada por la parte demandada.
Sobre este aspecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expresó: “El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa. La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de la (sic) partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en 15 Sala 22 Especial de Decisión, en sentencia de 2 de febrero de 2016, expediente 11001-03-15-000-2015-02342-00;
Sala 14 Especial de Decisión, en sentencia de 5 de abril de 2016, expediente 11001-03-15-000-2008-00320-00; Sala 10 Especial de Decisión, en sentencia del 1 de noviembre de 2016, expediente 11001-03-15-000-2012-00230- 00; Sala 27 Especial de Decisión, en sentencia del 3 de diciembre de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-03791-0; Sala 14 Especial de Decisión, en sentencia del 13 de octubre de 2020, expediente 11001-03-15-000-2019-00119-00;
Sala 8 Especial de Decisión, en sentencia del 14 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2017-00512-00; Sala 9 Especial de Decisión, en sentencia del 14 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2017-00512-00; Sala 9 Especial de Decisión, en sentencia del 7 de octubre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-07530-00; Sala 19 Especial de Decisión, en sentencia del 16 de marzo de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-00921-00. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 20 de marzo de 2018, expediente 11001-03-25-000- 2013-01303-00;
Sala Octava Especial de Decisión, en sentencia del 6 de febrero de 2018, expediente 11001-03-15-000-2016- 01127-00; Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 7 de septiembre de 2018, expediente 11001-03-25-000-2014- 00440-00; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia del 17 de marzo de 2021, expediente 68001-33- 31-006-. 2010-00296-01;
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 7 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-25-000-2014-00507-00. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, Exp. No. 12668, C.P.: Juan Ángel Palacio Hincapié, reiterada en el fallo de 1 de marzo de 2018, radicado No. 11001-03-25-000-2013-00838- 00, C.P.: César Palomino Cortés;
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia del 28 de junio de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03697-00; sentencia del 20 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-02925-00; sentencia del 31 de enero de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2020-03065- 00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar “los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones”.
No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva “deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ”. Dado que con la definición del proceso se busca la certeza jurídica, la norma le impone al juez el deber de claridad respecto de la sentencia, noción que se opone a las decisiones oscuras, ambiguas o dudosas.
La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia” 18. En suma, el principio de congruencia procesal, en aras de garantizar el debido proceso, tiene como finalidad que la providencia se encuentre en concordancia y armonía entre lo probado, lo expuesto por las normas aplicables al caso y lo pedido por las partes tanto en la demanda, en su contestación como en las excepciones y eventualmente en la apelación, cuando esta se presente.
Por lo anterior, esta Sala ha sostenido que el Consejo de Estado, cuando ha resuelto recursos extraordinarios de revisión, acepta la procedencia del recurso para reclamar la protección de los principios de congruencia bajo la causal de nulidad originada en la sentencia. Esa circunstancia, entonces, impide al juez de tutela invadir la competencia del juez del recurso extraordinario de revisión, pues, de lo contrario, se desconocería la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo.
Lo anterior, sin perjuicio de que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez de tutela, lo cual no ocurre en el presente asunto, pues la sociedad demandante se limitó a afirmar que la decisión objetada se dictó en segunda instancia, frente a la cual, en su sentir, no procede recurso alguno, y que radicó solicitud de aclaración y adición de la sentencia, así como la nulidad de esta.
Ahora bien, la Sala no desconoce que la Corte Constitucional en sentencia T-178 de 2023, tuvo por superado el requisito de subsidiariedad en un asunto en el que se alegaba el desconocimiento de los principios de congruencia y non reformatio in pejus. Esa decisión se fundamentó en la disparidad de criterios sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en las Secciones del Consejo de Estado, cuando actúa como juez de tutela.
Sin embargo, para la Sala 19, el análisis de procedencia del recurso extraordinario de revisión para la protección de los principios antes mencionados no debe verse desde las decisiones del juez de tutela, sino a partir de las decisiones de las Salas Especiales de Decisión y de las Secciones del Consejo de Estado, cuando resuelven estos recursos, por cuanto se trata del juez especializado, juez que, se insiste, acepta la procedencia del recurso extraordinario de revisión cuando se alega la violación de ese principio.
En ese orden de ideas, el recurso extraordinario de revisión resulta un mecanismo idóneo, de acuerdo con lo desarrollado por la jurisprudencia, para proponer los reparos propuestos en el escrito de tutela por la parte actora, toda vez que, la entidad demandante propone un debate genuino sobre la vulneración del principio 18 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 16 de agosto de 2002, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, exp.
Nº 12668. 19 Sentencia de 7 de noviembre de 2024, radicado No.: 11001-03-15-000-2024-04529-01, C.P.: Milton Chaves García. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de congruencia o falta de relación entre lo resuelto por la autoridad judicial accionada y lo pretendido en la demanda y en el recurso de apelación. También es un medio eficaz, en la medida en que puede proteger de manera integral los derechos fundamentales vulnerados y se pueden tomar decisiones que restauren de forma suficiente el derecho.
En efecto, si se encuentra fundada la causal, se invalidará la sentencia revisada, se dictará la que en derecho corresponda y se resolverá de acuerdo con los argumentos que se plantearon en la demanda como en la apelación 20. Adicionalmente, en los argumentos relacionados con el defecto fáctico se advierte que la valoración de los hechos y las pruebas es un aspecto que deberá ser objeto de estudio por el juez del recurso extraordinario de revisión, al verificar si en el fallo recurrido se configuró alguna de las situaciones que constituyan una nulidad originada en la sentencia, por ejemplo, lo relativo a la congruencia planteada en la acción de tutela.
Así las cosas, la solicitud de amparo resulta en improcedente, en tanto los argumentos expuestos por la entidad accionante se pueden plantear a través del recurso extraordinario de revisión, mecanismo judicial eficaz e idóneo para ventilar la presunta vulneración del principio de congruencia. En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, habida cuenta de que la misma no cumple con el requisito de la subsidiariedad.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Negar la solicitud de desvinculación formulada por el Tribunal Administrativo de Santander. Segundo.- Declarar improcedente la acción de tutela promovida por la Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor, quien actúa por intermedio de su representante legal, contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.
Tercero.- Reconocer personería al abogado Luis Daniel Sánchez Suárez como apoderado de La Terminal de Transportes del Socorro S.A., en los términos del poder allegado y de conformidad con el artículo 75 del Código General del Proceso. Cuarto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 20 Ibídem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06807-00 Accionante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor – Empreaco E.A.T Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Sexto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx