CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa Demandado: Tribunal Administrativo del Caquetá Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional Derecho Fundamental Invocado: Debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la actora contra el Tribunal Administrativo del Caquetá. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, obrando por medio de apoderada, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 1° de febrero de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 18001-33-33- 001-2015-00526-01, vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa Presupuestos fácticos 2.
Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. La actora presentó demanda contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, en ejercicio del medio de control de reparación directa, con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por los daños y perjuicios ocasionados, como consecuencia de la muerte del señor Ramiro Capiz Elizalde, ocurrida el 4 de junio de 2013, en el momento en que era trasladado desde la ciudad de Florencia - Caquetá hacia el Juzgado Promiscuo de Descongestión de San Vicente del Caguán - Caquetá, para asistir a la lectura de la sentencia absolutoria. 4.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia profirió sentencia de primera instancia el 29 de enero de 2021, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda. 5. El Tribunal Administrativo del Caquetá profirió sentencia de segunda instancia el 1° de febrero de 2023, resolviendo lo siguiente: “[…] PRIMERO MODIFICAR el ordinal tercero de la sentencia proferida el 29 de enero de 20221 por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, el cual quedará asi: «TERCERO. – Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC a cancelar a favor de los demandantes, las siguientes sumas de dinero por concepto de: Perjuicios morales: a) Para la señora NUBIA SANCENO YOSA, en su condición de compañera permanente de la víctima directa, la suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la sentencia. b) Para la señora ROSA ELENA ELIZALDE DE CAPIZ, en su condición de madre de la víctima directa, la suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la sentencia. c) Para la señora MERY CAPIZ ELIZALDE, en su condición de hermana de la víctima directa, la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos 3 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de la sentencia, para cada uno de ellos.» SEGUNDO. En los demás, se CONFIRMA la sentencia proferida el 29 de enero de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Nubia Sanceno Yosa, Rosa elena Elizalde de Capiz y Mery Capuz Elizalde contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, por las razones vertidas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Sin condena en costas por esta instancia. […]” 6. Consideró que: “[…] De acuerdo con esta documental y las demás que reposan en el plenario, no se evidencia que el INPEC haya realizado el análisis correspondiente frente a la situación jurídica de los internos que serían trasladados al Municipio de San Vicente del Caguán, así como la adopción de medidas de seguridad distintas a las armas de dotación de los dragoneantes, las cuales, sin duda, debieron extremarse dadas las complejas condiciones sociales y de orden público que han aquejado al Departamento del Caquetá por años.
Ello, por cuanto era de conocimiento del INPEC la situación de orden público que aquejaba a la vía por la que se iban a desplazar los dragoneantes y reclusos, entre ellos, el señor Ramiro Capiz, pues desde octubre de 2012 le habían advertido al Juzgado Promiscuo Municipal de Descongestión de San Vicente del Caguán que <<no [había] Garantías de Seguridad en las vías del Departamento que permitiera el desplazamiento del interno y las unidades de guardia, riesgo que de asumirse pone en peligro no solo la integridad física de los mismos, sino hasta sus propias vidas>>. […]”. […] “[…] Además, se recuerda que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en que el INPEC debe proteger a los reclusos, toda vez que tiene una posición de garante y cuidado de sus vidas e integridad.
Por citar un ejemplo, en la sentencia proferida el 4 de mayo de 2022 con ponencia al consejero Alberto Montaña Plata (expediente 53991), explicó: […]”. […] “[…] En este hilo de argumentación, mas allá de que se hubiera expedido la boleta de libertad, lo cierto es que era el INPEC el que iba a trasladar al señor Capiz Elizalde, luego debió prestar la debida atención a las condiciones de orden público, tal como lo sostuvo en el oficio dirigido al Departamento de Policía Caquetá, cuando indicó que <<se solicita que se nos brinde seguridad y apoyo monitoreando el desplazamiento (…), para evitar una posible fuga o atentado en contra de los funcionarios o internos de parte de los terroristas y grupo subversivos>>. […]”. […] “[…] La Sala procederá a examinar el reconocimiento de los perjuicios, bajo el presupuesto zanjado por el Consejo de Estado, relacionado con que se podrán revisar <<todos aquellos aspectos que son desfavorables a la entidad demandada y que son consecuencia directa de la declaratoria de su responsabilidad, lo cual incluye 4 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa –en el evento de ser procedente, no solo la condena por perjuicios morales, sino también perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante>>.
Sobre el reconocimiento del lucro cesante cuando ocurre la muerte de un recluso, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 con ponencia del consejero Guillermo Sánchez Luque –expediente 61295-, considero: […]”. […] “[…] Con fundamento en la sentencia transcrita, la Sala modificará el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, con el fin de excluir de la condena la indemnización por lucro cesante, pues en la demanda no se indicó a qué actividad se dedicaba y tampoco se demostró que ejerciera algún oficio lícito. […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 7. La actora solicita en su escrito de tutela: “[…] 1. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso violado a través de la sentencia de fecha 1 de febrero de 2023, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ dentro del proceso de reparación directa adelantado contra el INPEC, bajo el radicado número 18001333300120150052601. 2.
Como consecuencia de la decisión de amparo, decretar la nulidad y/o dejar sin efectos la sentencia de fecha 1 de febrero de 2023, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ dentro del proceso de reparación directa adelantado contra el INPEC, bajo el radicado número 18001333300120150052601. 3. Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, que en el perentorio término de ocho (8) días, profiera la sentencia de reemplazo, atendiendo las previsiones contendidas en esta acción tutelar y las recomendaciones que el Honorable CONSEJO DE ESTADO tenga a bien hacer […]”. 8.
La actora en su escrito de tutela señaló que el Tribunal Administrativo de Caquetá incurrió en un defecto fáctico por omisión en la apreciación de las pruebas. Actuación 9. El Despacho sustanciador, mediante auto de 25 de agosto de 2023; i) admitió la acción de tutela y ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá; y iii) vinculó al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a Rosa Elena Elizalde de Capiz y a Mery Capiz Elizalde, en 5 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 10. El Tribunal Administrativo del Caquetá adujo que: “[…] Así, lo que se observa en la acción de tutela es la inconformidad de la accionante en las resultas del proceso y no una indebida valoración probatoria como se arguye en la acción de tutela, pues en el sub lite es que se alegó la violación al debido proceso con fundamento en interpretaciones de la demandante frente a las pruebas; sin embargo, ello no quiere decir que sea esta la solución, máxime si todas las que fueron aportadas fueron examinadas a la luz del principio de la sana crítica.
En otros términos, la actora pretende convertir el mecanismo de amparo de tutela en una tercera instancia donde se haga eco de sus razones de defensa, pero ello es improcedente, pues este mecanismo no es fase adicional ni una etapa en la que se deba revivir la discusión de un proceso ordinario que está revestido de presunciones de acierto, legalidad y constitucionalidad.
Lo anterior, aunado al hecho de que, contrario a lo señalado por el extremo activo, no se evidencia en la actuación que este Tribunal haya incurrido en alguna vía de hecho que habilite la procedencia del amparo, pues se estudiaron los cargos y pruebas en su totalidad. Dicho de otro modo, la decisión tomada no obedeció a la arbitrariedad ni al capricho de esta Corporación sino a su deber de examinar todas las piezas procesales que militan en el plenario. […]”. 11.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia consideró que: “[…] Las decisiones adoptadas por parte del Despacho fueron tomadas bajo la jurisprudencia aplicable al caso y las pruebas allegadas al proceso, sin que exista vulneración a mandato de optimización alguno en las decisiones emitidas. Comoquiera que, las decisiones proferidas en primer y segunda instancia, fueron registradas en el expediente 180013333001201500526, se adjunta el link de consulta digital, para los fines pertinentes dentro de la Acción Constitucional incoada, dando cumplimiento a lo ordenado en el numeral sexto del auto de fecha 25 de agosto de 2023. […]”. 12.
El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, Rosa Elena Elizalde de Capiz y Mery Capiz Elizalde guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 13.
Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.
Generalidades de la acción de tutela 14. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 15. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de relevancia constitucional. 16.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso, iv) procediendo posteriormente a resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 17.
Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena1, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 18. Esta Sección adoptó2 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20053, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 19.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 20.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 3 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”4 que encaje en dichos parámetros. 21.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 22.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20145. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 23. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.
Acerca del requisito general de la relevancia constitucional 24. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 20146, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.
La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte 4 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 6 Ut supra página 6. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[8]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa dla actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[10].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión dla actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos [7] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 10 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental.
En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11]. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 25.
De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado14: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”15 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses [11] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 14 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 15Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales dla actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”16 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 26.
En ese orden de ideas, el requisito general de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico, ii) cuando la actora en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional. 27.
Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202217 precisó, en relación con el alcance del requisito general de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a 16 Ibidem. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. (…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.
Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».
(Resaltado por la Sala). 13 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 28. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 29.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional18 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Análisis del caso concreto 30. La actora, obrando por medio de apoderada, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 1° de febrero de 2023, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control 18 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 14 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa de reparación directa identificado con el número único de radicación 18001-33-33- 001-2015-00526-01, vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 31.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 32. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en su respectivo escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 33. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 33.1. Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, el 1° de febrero de 2023. Solución del caso concreto Análisis del posible incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional 34.
Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente19: “[…] La Acción de Tutela que se promueve se ajusta a las previsiones contenidas, entre otras, en las sentencias SU-245 de 2015;
SU-461 de 2017 y SU-461 de 2020 proferidas por la Corte Constitucional, siendo Magistrada Ponente la doctora Gloria Stella Ortíz Delgado. 19 Transcripción literal del texto de la solicitud de amparo. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa Para el presente caso afirmo que la violación del derecho fundamental al debido proceso cuyo amparo tutelar se persigue, deviene de la configuración de la siguiente causal específica de procedibilidad de la acción de tutela: Defecto fáctico por omisión en la apreciación de las pruebas. […]”. […] “[…] Claro lo anterior y con el fin de explicar la manera en que el Tribunal Administrativo del Caquetá incurrió en el defecto fáctico que se alega, explico lo siguiente: La sentencia de unificación jurisprudencial exige como requisito para el reconocimiento del lucro cesante que este haya sido pedido en la demanda, lo cual, efectivamente, así se hizo.
Dice la demanda en relación con la solicitud de la indemnización del lucro cesante: Condenar al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIOO “INPEC” pagar a favor de la señora NUBIA SANCENO YOSA los perjuicios materiales por lucro cesante en su doble modalidad de debidos o consolidados o futuros o no consolidados, cuya liquidación deberá hacerse con aplicación de las fórmulas matemáticas aceptadas por el Consejo de Estado.
Se estiman provisionalmente los perjuicios materiales por lucro cesante debido o consolidado en Cien Millones de Pesos ($100.000.000.oo). En consecuencia, en relación con este requisito para el reconocimiento del lucro cesante no hay duda en que se cumple. La sentencia de unificación jurisprudencial no exige que la demanda refiera qué actividad desempeñaba la persona, sin embargo, la actividad que la persona ejercía sí debe ser acreditada en el proceso.
En relación con la actividad que ejercía el señor Ramiro Capiz Elizalde, el Tribunal Administrativo del Caquetá omitió valorar la prueba documental que fue aportada con la demanda correspondiente al escrito de acusación presentado por la Fiscalía General de la Nación en el proceso penal adelantado contra el señor Ramiro Capiz Elizalde.
De haberse apreciado o valorado el documento denominado como “ESCRITO DE ACUSACIÓN” de fecha 20 de febrero de 2012 (Ver folio 25 del cuaderno principal 1), el Tribunal Administrativo del Caquetá habría encontrado que en el acápite “IDENTIFICACIÓN DEL ACUSADO” la Fiscalía General de la Nación logró establecer que la profesión u ocupación del señor Ramiro Capiz Elizalde era la de “OFICIOS VARIOS”, veamos: […]”. […] “[…] Efectivamente, el “ESCRITO DE ACUSACIÓN” aportado con la demanda no fue analizado por el Tribunal Administrativo del Caquetá, pues de haberlo hecho, con seguridad habría advertido que en virtud de la investigación penal que se adelantó, la Fiscalía llegó a establecer que la profesión u ocupación del señor Ramiro Capiz Elizalde era la de desarrollar “OFICIOS VARIOS”. […]”. […] 16 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa “[…] Esta omisión de valoración de la prueba documental aportada con la demanda es la que vulnera el derecho al debido proceso por cuanto tal omisión impidió que el Tribunal Administrativo del Caquetá, luego del respectivo análisis, advirtiera la acreditación de la actividad que desempeñaba el señor Ramiro Capiz Elizalde, completando los requisitos para el reconocimiento de la indemnización del lucro cesante a favor de la señora Nubia Sanceno Yosa. […]”. […] “[…] El tercer requisito que estableció el Consejo de Estado en la sentencia de unificación jurisprudencial del 18 de julio de 2019 es el de la prueba del ingreso base para la liquidación del lucro cesante, el cual, de no probarse obliga a realizar la liquidación del perjuicio con base en el salario mínimo legal mensual vigente para el momento de la sentencia que ponga fin al proceso de reparación directa, siendo este el caso, pues, pese a que se acreditó que el señor Ramiro Capiz Elizalde ejercía por ocupación la realización de oficios varios, no se acreditó la cuantía de sus ingresos, razón por la cual, la liquidación del perjuicio habrá de realizarse con base en el salario mínimo legal mensual vigente para la fecha en que el Tribunal Administrativo del Caquetá dicte la sentencia de reemplazo en cumplimiento del fallo de tutela que ampare el derecho fundamental al debido proceso […]”. 35.
Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales. 36.
Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantean una afectación de un derecho fundamental que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente probatorio, legal y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de reparación directa, y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 37.
Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de 17 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […];
(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 38. La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente probatorios, legales y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 39.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de su derecho fundamental al debido proceso, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico.
Conclusiones de la Sala 40. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo presentada por la actora contra la autoridad judicial accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202304436-00 Actora: Nubia Sanceno Yosa SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.