CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00084-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Personería Municipal de Tunja, Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá Asunto: autoridad competente para adelantar investigación disciplinaria contra un auxiliar de justicia. Inexistencia de conflicto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El 16 de enero del 20203, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Oralidad de Tunja, mediante auto, dispuso «[…] comunicar al Consejo Seccional de la Judicatura -Sala Disciplinaria- sobre los requerimientos efectuados a la liquidadora señora Mayra Lizeth Vega Ostos, así como al Gerente o al Representante Legal de Asacob S.A.S., esto ante la renuencia de la mencionada liquidadora a dar cumplimiento a sus funciones como auxiliar de la justicia», en el proceso de disolución, nulidad y liquidación de sociedades con radicado núm. 150013153004-2014-00197-00. 2.

El 15 de julio de 20224, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá remitió, por competencia, el asunto a la Procuraduría Provincial de Tunja. Lo anterior, por disposición de los artículos 257A de la Constitución Política, 70, 91 y 92 de la Ley 1952 de 2019, los cuales entraron en vigencia, y, por ende, es la Procuraduría la competente para «decidir acerca de la procedencia o no de iniciar investigación»5. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Expediente digital, carpeta 4, documento 1838 de 2022.

Exp. Completo, folios 9 y 58. 4 Expediente digital, carpeta 4, documento 1838 de 2022. Exp. Completo, folio 65 a 69. 5 Expediente digital, carpeta 4, documento 1838 de 2022. Exp. Completo, folio 69. Radicación 11001-03-06-000-2023-00084-00 3. El 29 de septiembre de 20226, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja remitió por competencia el asunto a la Personería Municipal de Tunja.

Lo anterior con sustento en que, si bien la Procuraduría General de la Nación y las personerías municipales son competentes para conocer procesos contra particulares disciplinables, lo cierto es que con sustento en el poder «preferente», y los criterios de inmediación y celeridad procesal, correspondía remitir el asunto a dicha autoridad. 4.

El 14 de febrero de 20237, la Personería Municipal de Tunja promovió un conflicto de competencias ante la Sala entre esa autoridad administrativa, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá. En su concepto, carece de competencia para adelantar un proceso disciplinario contra un auxiliar de justicia, por tratarse de un particular vinculado con una entidad perteneciente a la Rama Judicial y no al municipio de Tunja.

A la vez, la personería solicitó precisar la autoridad competente para adelantar actuaciones disciplinarias en relación con los «particulares que están al servicio de la administración de justicia»8, en los siguientes términos: [S]e solicita que se precise si la competencia para disciplinar a los particulares que están al servicio de la administración de justicia, corresponde a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial como señala el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, si recae en la Procuraduría Provincial, por tratarse de particulares que colaboran para la Rama Judicial; o sí; por el contrario, existe motivación concreta que permita concluir que la competencia sí le corresponde a la Personería, pese a que no existe relación directa con ninguna de las Entidades del Municipio de Tunja II.

ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el edicto 79 el 08 de marzo de 2023, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto9.

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Personería Municipal de Tunja, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, a la Procuraduría General de la Nación, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a la señora Mayra Lizeth Vega Ostos10. 6 Expediente Digital, 4, PMT 1398-2023 Exp Completo, folios 3 a 7. 7 Expediente Digital 4, PMT 1398-2023 Conflicto Comp Neg.firm, folios 1 a 13. 8 Expediente Digital, PMT 14756-2022 Conflicto Competencia Neg, folio 12. 9 Expediente digital, PDF 8. 10 Expediente digital, PDF 8, folio 1.

Radicación 11001-03-06-000-2023-00084-00 En informe secretarial del 21 de marzo de 202311, consta que, dentro del término de fijación del edicto, presentaron consideraciones la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja y la Personería Municipal de Tunja. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.

Mediante Auto del 15 de mayo de 2023, el despacho sustanciador resolvió vincular a las procuradurías delegadas de instrucción12 y comunicar del conflicto a la empresa Asacob S.A.13, para que presentaran alegatos o consideraciones si lo estimaban pertinente. La Procuraduría General de la Nación, mediante oficio del 29 de mayo de 2023, presentó algunas consideraciones14.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1 Procuraduría General de la Nación15 El jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación solicitó que «se decida el conflicto en el sentido de asignar la competencia del presente caso a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, por ser el competente para conocer el mencionado asunto»16.

La autoridad manifiesta que existe una contradicción en la Ley 1952 de 2019, debido a que, por un lado, los artículos 70 y 92 señalan que la Procuraduría General de la Nación es la competente para conocer procesos contra particulares disciplinables. Por otro, el artículo 2 establece que dicha competencia radica en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales.

Sin embargo, en razón de lo dispuesto por la Constitución Política «queda claro que la competencia para ejercer el control disciplinario de los auxiliares de justicia corresponde a la Procuraduría General de la Nación o a las personerías, según el caso». 3.2. Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja17 11 Expediente Digital, PDF 13. 12 Según lo previsto en el artículo 254 ibidem, modificado por el artículo 12 del Decreto 1851 de 2021, compete a las procuradurías delegadas de instrucción investigar disciplinariamente a «[l]os particulares que ejerzan funciones públicas a nivel nacional» [énfasis añadido], como podría corresponder, en principio, en la situación de los auxiliares de la justicia. 13 La señora Mayra Lizeth Vega Ostos, en relación con cuyas presuntas conductas se adelanta la actuación disciplinaria, al parecer es una auxiliar judicial adscrita a ASACOB S.A., 14 Expediente Digital PDF 19, folios 1 a 3. 15 Expediente Digital PDF 19, folios 1 a 3. 16 Expediente Digital PDF 19, folio 6. 17 Expediente Digital PDF 8, folios 1 a 6.

Radicación 11001-03-06-000-2023-00084-00 Mediante escrito de alegatos18, señaló que, por disposición del artículo 50 del Código General del Proceso, ante las faltas de los auxiliares de justicia, el juez debía comunicar al Consejo Superior de la Judicatura, el cual está facultado para sancionarlos, pues tiene el poder coercitivo para la imposición de multas o la exclusión de las listas de los auxiliares de justicia. A la vez, según el artículo 2º de la Ley 1952 de 2019, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, tienen la competencia para ejercer la acción disciplinaria en su contra.

Así mismo, indicó que la potestad general disciplinaria radica en la Procuraduría General de la Nación, que, a través del poder preferente puede asumir conocimiento de un proceso contra particulares disciplinables, misma facultad que radica en las personerías. A la vez, el marco jurídico habilita a la procuraduría para remitir a la personería «cualquier investigación», incluyendo las actuaciones realizadas por particulares en el territorio donde ejerzan sus competencias, sin que necesariamente estén vinculados a la administración municipal, en razón de lo dispuesto en los artículos 3 y 92 de la Ley 1952 de 2019.

En su concepto, ninguno de los factores (territorial, funcional u otros) son suficientes para «evadir»19 la competencia. 3.3. Personería Municipal de Tunja20 Mediante escrito presentado en el término de alegatos, reiteró el rechazó de su competencia, para adelantar la actuación disciplinaria, con sustento en la prevalencia del factor funcional.

Según indicó no es la autoridad competente para conocer de la actuación disciplinaria, dado que esta se adelanta en relación con un auxiliar de justicia, es decir, con un particular en disciplinable, que no está vinculado al municipio, sino a la Rama Judicial. La autoridad destacó que, por disposición del Decreto 1851 de 202121, artículo 22, numeral 1, literal j, las Procuradurías Provinciales de Instrucción, dentro de su circunscripción territorial, conocen las actuaciones disciplinarias hasta la notificación del pliego de cargos o la decisión de archivo, en relación con los «particulares que desempeñen función pública a nivel distrital o municipal».

Eventualmente, según indicó, en aplicación del artículo 2º de la Ley 1952 de 2019, la competencia también podría corresponder a la Comisión Seccional de Disciplina 18 Expediente digital, PDF 12, folios 1 a 6 19 Expediente digital, PDF 12, folio 4. 20 Expediente digital, PDF 12, folios 1 a 13. Los argumentos de la entidad también pueden verse en el PDF 3. 21 «Por el cual se modifican los Decretos Ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasaren a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones».

Radicación 11001-03-06-000-2023-00084-00 Judicial de Boyacá, por tener potestad disciplinaria respecto de los «particulares disciplinables» y demás autoridades que administran justicia. Así mismo, señaló que, por disposición del artículo 178 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 3º, inciso 2º, y en el artículo 86, inciso 3º, sus funciones se restringen, en esencia, a los sujetos disciplinables del nivel territorial o servidores públicos distritales o municipales, así como respecto de «particulares en ejercicio de funciones públicas administrativas no judiciales de igual nivel, aun cuando ambas revistan función pública»22.

Esta entidad afirmó que, de todas maneras, la remisión con sustento en el poder «preferente» realizada por la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja resulta antitécnica, debido a que «es una facultad excepcional que debe ser decidida por la Entidad a la que se le solicita o que de oficio se decide asumir, y que, en todo caso, no es eminentemente discrecional, no puede sustituir la competencia funcional de la autoridad disciplinaria»23. 3.4.

Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá24 No presentó alegatos, no obstante, mediante Auto del 15 de julio de 2022, manifestó que carece de competencia para conocer investigaciones contra auxiliares de justicia, según se despende del artículo 257A de la Constitución Política. Por disposición de los artículos 70, 91 y 92 de la Ley 1952 de 2019, los particulares que ejercen funciones públicas de manera transitoria son sujeto de investigación de la Procuraduría General de la Nación y las personerías.

Igualmente, resaltó que el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, si bien otorgaba competencia a esta autoridad (o su antecesora) para investigar y juzgar a los auxiliares de justicia, lo cierto es que esta disposición fue derogada, en su concepto, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 201, a partir del 29 de marzo de 2022. IV. CONSIDERACIONES 4.

Competencia de la Sala 4.1. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas 22 Expediente digital, PDF 12, folio 8. 23 Expediente digital, PDF 3, folio 9. 24 Expediente Digital, 4, PMT 1398-2023 Exp Completo, folios 65 y 69. Radicación 11001-03-06-000-2023-00084-00 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) 25 regula el «procedimiento administrativo».

Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación o asunto administrativo, de carácter particular y concreto; ii) Que, de forma simultánea o sucesiva, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer la actuación o el asunto; iii) Que, al menos, una de las autoridades inmersas en el conflicto sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades territoriales, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. 25 Ley 1437 de 2011 (enero 18), «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».

Entró a regir el 2 de julio de 2012. Radicación 11001-03-06-000-2023-00084-00 Como se evidenciará más adelante, en el presente caso no se cumplen los presupuestos para que la Sala emita un pronunciamiento de fondo, debido a que una de las autoridades reclamó competencia para continuar la actuación disciplinaria. 4.2. Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»26.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.3 Análisis sobre la competencia de la Sala en el caso concreto Debido a los elementos fácticos y las consideraciones jurídicas estudiadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se abstendrá de resolver el presunto conflicto negativo de competencias, surgido entre la Procuraduría General de la Nación (por conducto de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja), la Personería Municipal de Tunja y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá. En el presente caso, estando en trámite el conflicto de competencias, la Procuraduría General de la Nación, mediante el jefe de la Oficina Jurídica, presentó un escrito, por medio del cual reclamó competencia para que la actuación disciplinaria se surta ante la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, en los términos que disponen los artículos 2 y 92 de la Ley 1952 de 2019, referentes al poder disciplinario de esa entidad y a la calidad del sujeto disciplinable. 26 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. Radicación 11001-03-06-000-2023-00084-00 En reiteradas ocasiones27, la Sala ha señalado que, para que exista un conflicto de competencia administrativa, se requiere que, al menos, dos entidades u organismos de manera expresa reclamen o rechacen simultanea o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada; e, igualmente, ha indicado que, cuando una autoridad asume el conocimiento del asunto o la actuación, el conflicto desaparece, por carencia de objeto y no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo.

Entonces, la Sala concluye que, no se cumple con unos de los requisitos que la habilitan para dirimir el conflicto de competencia administrativa, referente a que las autoridades involucradas rechacen o se disputen la competencia. La Procuraduría General de la Nación reclamó la competencia en este asunto, en ejercicio de sus funciones y en razón de la calidad del sujeto disciplinable, como ya se anotó. Por consiguiente, este cuerpo colegiado debe abstenerse de resolver de fondo.

Finalmente, en el escrito en el que planteó el conflicto, la Personería Municipal de Tunja presentó una solicitud adicional con el fin de que se precise la autoridad competente para adelantar actuaciones disciplinarias en relación con los «particulares que están al servicio de la Administración de Justicia»28. La Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento al respecto, porque solo le es dable resolver las actuaciones o asuntos administrativos particulares y concretos, en el marco de un conflicto de competencias.

Las consultas con alcance general pueden ser absueltas por esta Sala cuando se eleva una solicitud de concepto, por medio del Gobierno29. En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO. ABSTENERSE de decidir, por la inexistencia de un conflicto de competencias administrativas entre la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, y la Personería Municipal de Tunja.

SEGUNDO. RECHAZAR, por improcedente, la solicitud formulada por la Personería Municipal de Tunja, en el sentido de que la Sala defina, de manera general, la competencia para adelantar actuaciones disciplinarias en relación con los 27 Sobre el particular se pueden consultar las decisiones adoptadas en los expedientes radicados con los números:11001-03-06-000-2023-00003-00; 11001-03-06-000-2023-00004-00;11001-03-06-000- 2023-00009-00; 11001 03 06 000 2023 00018 00; 11001-03-06-000-2022-00293 00; 11001-03-06- 000-2023-00093 00. 28 Expediente Digital 4, PMT 1398-2023 Conflicto Comp Neg.firm, folios 12.. 29 Ley 1437 de 2011, artículo 112.

Radicación 11001-03-06-000-2023-00084-00 «particulares que están al servicio de la Administración de Justicia», por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación (nivel central), a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Tunja, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Boyacá, al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Oralidad de Tunja y a la señora Mayra Lizeth Vega Ostos.

CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.