CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 25000-23-41-000-2018-00656-01 N.º Interno: 1169-2023 Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Villavicencio en liquidación. Demandado: Nación- Ministerio del Trabajo Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Apelación auto–Requisito de procedibilidad- Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 9 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho porque el accionante no agotó la actuación administrativa como requisito de procedibilidad.
ANTECEDENTES Mediante la Resolución 003513 de 9 de diciembre de 2016, la coordinación del grupo de resolución de conflictos y conciliación del Ministerio de Trabajo sancionó con multa a la empresa Institución Auxiliar del Cooperativismo G.P.P. Servicios Integrales Villavicencio por valor de $6.894.540. Contra la mencionada resolución procedían los recursos de reposición en subsidio apelación, bajo la condición de demostrar de manera previa la consignación de la multa impuesta, conforme a lo previsto en el numeral 2º del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo.
El 13 de febrero de 2017, la apoderada judicial de la entidad accionante presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución 003513 de 9 de diciembre de 2016. A través de Resolución 002070 de 28 de julio de 2017, la coordinación del grupo de resolución de conflictos y conciliación del Ministerio de Trabajo rechazó por improcedentes los recursos interpuestos por la apoderada de la parte demandante.
Inconforme con lo anterior, la empresa Institución Auxiliar del Cooperativismo G.P.P. Servicios Integrales Villavicencio interpuso recurso de queja contra la citada resolución, la cual fue resuelta por el Ministerio del Trabajo, a través de la Resolución 000626 de 9 de febrero de 2018, en el sentido de confirmar el anterior acto administrativo.
La IAC GPP Servicios Integrales Villavicencio en liquidación, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación- Ministerio del Trabajo, solicitando la anulación de las Resoluciones 003513 de 9 de diciembre de 2016, 002070 de 28 de julio de 2017 y Resolución 000626 de 9 de febrero de 2018.
Como pretensiones solicitó las siguientes: “(…) PRIMERA: Que se DECLARE la NULIDAD TOTAL en virtud de los vicios contenidos en la Resolución 3513 del 9 de diciembre 2016, por medio de la cual se sanciona a mi representada y se indica que ha violado los derechos de asociación sindical de la organización UNITRACOOP SEGUNDA: Que se DECLARE la NULIDAD TOTAL en virtud de los vicios contenidos en la Resolución 2070 del 28 de julio 2017, 12 de septiembre de 2017 de febrero de 2017, por medio de la cual se confirma la sanción a mi representada y se indica que ha violado los derechos de asociación sindical de la organización UNITRACOOP. TERCERA: Que se DECLARE la NULIDAD TOTAL en virtud de los vicios contenidos en la Resolución 626 del 9 de febrero de 2018, notificada el 12 de septiembre de 2017, por medio de los cuales se confirma culmina la vía gubernativa respecto de la sanción a mi representada por presunta violación a los derechos de asociación sindical de la organización UNITRACOOP. CUARTA: A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordene al MINISTERIO DE TRABAJO a: • Cancelar en favor de mi representada todos los costos de defensa judicial en los que ha incurrido en las etapas de vía gubernativa y en la instancia de lo contencioso administrativo para demostrar la ilegalidad de las resoluciones indicadas.
Emitir una resolución en donde se aclara a todos los trabajadores de la entidad, que la misma nunca vulneró los derechos de asociación de los mismos indicando que efectivamente existió un proceso de negociación colectiva que derivó en una situación de no acuerdo entre las partes (…)”. 1.1 La providencia recurrida Mediante proveído de 9 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, al encontrar que la parte demandante no agotó los recursos en la actuación administrativa, porque no cumplió con la obligación de pago contenida en numeral 2º del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, toda vez que, para interponer los recursos legales contra las resoluciones de multa, el interesado deberá consignar previamente su valor a órdenes del SENA. 1.2 Del recurso de apelación El apoderado judicial de la entidad demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, al considerar que: “(…) En relación con esta interpretación sobre la finalidad del mismo artículo 433. la Corte va más allá al indicar, como se resaltó previamente, que la carga establecida en el numeral 2° del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, sólo será procedente cuando no existan dudas serias y fundadas acerca del incumplimiento de la obligación de recibir a los trabajadores, e iniciar las conversaciones de arreglo directo.
En ese contexto, resulta necesario tener en cuenta el hecho debidamente demostrado, de que efectivamente durante el momento en el cual se dio inicio a la etapa de negociaciones, el empleador recibió a los trabajadores comenzando la fase de arreglo directo con ellos, y aunque en este acápite no se entrará puntualmente a analizar la forma en la cual dicha recepción se concretó, es preciso poner de presente que el material probatorio allegado durante toda la fase de investigación, por lo menos, en gracia de discusión, tiene la vocación de generar la inquietud en el operador jurídico en cuanto a que los trabajadores sí fueron recibidos por el empleador, siendo para este caso concreto la duda razonable que impide la aplicación de la carga prevista en la norma, y que no puede pasar inadvertida, simplemente porque dichas reuniones no fueron protocolizadas con una determinada formalidad, cuando ni siquiera el precepto normativo que se pretende aplicar lo exige.
En últimas, el material probatorio allegado durante el proceso investigativo tiene la virtualidad de generar en el operador jurídico, la duda seria y fundada, acerca de la verdadera realización de las conversaciones entre las partes, tal como lo indica la Corte Constitucional. Ratifica lo planteado, que en el momento en el cual se aportaron las pruebas dentro de la investigación, también se allegaron correos dirigidos a los miembros de la organización sindical estableciendo fechas de reunión, y también copias de los tiquetes aéreos sufragados para algunos miembros de la Comisión designada para adelantar el proceso de negociación, copias de las facturas que evidenciaban el pago del alojamiento de los negociadores, e incluso, copia de un borrador de acta de instalación sin firmar, remitido por el asesor jurídico del sindicato y demás material probatorio que por lo menos tenía la potencialidad de generar en el juzgador, la duda sobre la realización de las negociaciones en etapa de arreglo directo, faltando tan solo certeza en la forma en la cual estas avanzaron y se legalizaron.
Ante esta duda, el proceder respecto de la imposición de la sanción y sobre todo en el aspecto puntual que se debate, que es el requisito de pago previo para ser escuchado en la vía gubernativa, no puede ser otro que inaplicar el contenido de la mencionada norma, en función de analizar con mayor detenimiento el material probatorio aportado, y como tal, arrojar luz y claridad sobre a duda generada en el operador jurídico.
Lo anterior, lejos de constituirse en una solicitud descabellada ante una autoridad, hace parte incluso de los mecanismos jurídicos para cuestionar un acto administrativo, en virtud del cual la propia autoridad, una vez consciente de los defectos o falencias de sus decisiones, inaplica una norma jurídica y constitucionalmente válida, en función no sólo de los criterios de razonabilidad proporcionalidad indicados por la Corte Constitucional, sino para evitar los nefastos y nocivos efectos que dichos actos puedan tener para el interés colectivo (…)”.
CONSIDERACIONES 2.1. Cuestión previa El presente asunto fue repartido a la Sección Primera del Consejo de Estado y correspondió al Magistrado Hernando Sánchez Sánchez, quien mediante auto de primero (1) de agosto de 2022 remitió por competencia el expediente, por considerar que “en el caso sub examine, se demanda la nulidad de unos actos administrativos por medio de las cuales la parte demandada impuso una sanción por el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, sobre iniciación de conversaciones en la etapa de arreglo directo dentro de los conflictos colectivos de trabajo: este Despacho considera que el conocimiento le corresponde a la Sección Segunda de esta Corporación, de conformidad con las reglas de repartimiento y el criterio de especialidad establecidos en el artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 2.2.
Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 104, 125, 150, 243 (numeral 1) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra el auto de 9 de mayo de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda por no haberse interpuesto en debida forma los recursos que procedían en sede administrativa 2.3.
Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar la providencia de 9 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, mediante la cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la empresa Institución Auxiliar del Cooperativismo G.P.P. Servicios Integrales Villavicencio, al considerar que la accionante no agotó la actuación administrativa como requisito de procedibilidad, en el sentido de cumplir con la obligación de pago contenida en numeral 2º del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, previo a la interposición de los recursos de ley. 2.3 Caso concreto En el sub examine se pretende la nulidad de las Resoluciones 3513 de 9 de diciembre de 2016, 2070 del 28 de junio de 2017 y 626 de 9 de febrero de 2018, por medio de las cuales el Ministerio de Trabajo impuso a la demandante una multa por haber violado los derechos de asociación sindical de la organización UNITRACOOP, al no haber instalado de manera oportuna la etapa de arreglo directo con esta última, en los términos del artículo 433 del C.S.del T.; se confirmó la sanción y se culminó la vía gubernativa.
Lo primero que precisa la Sala es que el numeral 2º del artículo 161 del CPACA consagra como requisito de procedibilidad, necesario para interponer una demanda que “cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberá haberse ejercicio y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios”; no obstante, hay una excepción a esa disposición, consistente en la configuración del silencio negativo en relación con la primera petición, situación que permitirá acceder a la jurisdicción demandando el acto presunto.
Ahora bien, el Ministerio de Trabajo es el encargado de la vigilancia y control del cumplimiento de las normas consagradas en el Código Sustantivo del Trabajo, entre ellas las que tienen que ver con las garantías sindicales, y en ejercicio de tal función tiene asignadas unas atribuciones de autoridad de policía que le permiten imponer sanciones a causa del incumplimiento de tales disposiciones.
Es por ello, que el inciso artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, establece: “(…)
ARTICULO 433. INICIACION DE CONVERSACIONES. <Artículo modificado por el artículo 27 del Decreto 2351 de 1965. El nuevo texto es el siguiente:> 1. El {empleador} o la representante, están en la obligación de recibir a los delegados de los trabajadores dentro de las veinticuatro horas siguientes a la presentación oportuna del pliego de peticiones para iniciar conversaciones.
Si la persona a quién se presentare el pliego considerare que no está autorizada para resolver sobre él debe hacerse autorizar o dar traslado al {empleador} dentro de las veinticuatro horas siguientes a la presentación del pliego, avisándolo así a los trabajadores. En todo caso, la iniciación de las conversaciones en la etapa de arreglo directo no puede diferirse por más de cinco (5) días hábiles a partir de la presentación del pliego. 2. <Numeral modificado por el artículo 21 de la Ley 11 de 1984.
El nuevo texto es el siguiente:> El {empleador} que se niegue o eluda iniciar las conversaciones de arreglo directo dentro del término señalado será sancionado por las autoridades del trabajo con multas equivalentes al monto de cinco (5) a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto por cada día de mora, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.
Para interponer los recursos legales contra las resoluciones de multa, el interesado deberá consignar previamente su valor a órdenes de dicho establecimiento”. (subraya fuera de texto). Así las cosas, para que el interesado pueda interponer los recursos administrativos contra el acto sancionatorio, debe haber consignado el importe de la multa, carga procesal que fue estimada como constitucionalmente admisible a través de sentencia C-741 de 23 de octubre de 2013, tras ser sometida a un examen moderado de proporcionalidad que la calificó como adecuada, en atención a su propósito de garantizar el derecho de negociación colectiva, y necesaria, sin que implicara el sacrificio desmedido de algún derecho fundamental.
Explicó la Corte: “(…) Por el contrario, ésta no niega al interesado el derecho a impugnar el acto administrativo sancionatorio, sino simplemente condiciona la interposición de los recursos a la consignación del valor de la multa impuesta por el incumplimiento de una exigencia razonable y que no impone una carga desproporcionada para el empleador.
En efecto, la actividad que debe ser desplegada por el patrono para no ser objeto de dicha sanción administrativa es recibir a los delegados de los trabajadores dentro de las veinticuatro horas siguientes a la presentación oportuna del pliego de peticiones para iniciar conversaciones en la etapa de arreglo directo. Para esta Corte, la exigencia hecha al interesado en impugnar el acto administrativo que impone la multa, en nada desconoce el núcleo esencial de su derecho al debido proceso, pudiendo éste- el patrono- fácilmente evitar la imposición de la sanción, si recibe a los trabajadores en el término consagrado.
El objeto que pretende resguardar la norma, explica y sustenta en forma fehaciente la imposición de la carga adicional que para el ejercicio de los recursos de la vía gubernativa debe soportar el empleador como consecuencia del incumplimiento de sus deberes en relación con el derecho a la negociación colectiva, consagrado constitucionalmente en el artículo 55.
(…) No obstante, y tal como se señaló al estudiar el alcance que ha dado la jurisprudencia a estas cargas procesales, la aplicación del numeral 2 del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, debe basarse en criterios de justicia, equidad y proporcionalidad, y por tanto, el operador jurídico está obligado a aplicarlos de conformidad con las circunstancias del caso, y siempre garantizando la prevalencia de los derechos de las partes.
Ello implica que debe impedir los posibles excesos que se podrían derivar de la aplicación mecánica de los preceptos a circunstancias cuya especificidad no fue prevista por el legislador. Es decir, dicho operador debe analizar las características de cada caso para determinar el alcance de la aplicación de dichas normas en estas circunstancias específicas y excepcionales.
De igual manera, esta carga a cargo del patrono, sólo es procedente cuando no existan dudas serias y fundadas del incumplimiento de la obligación de recibir a los trabajadores e iniciar las conversaciones de arreglo directo”. Analizado el aparte constitucional, esta Sala reitera el criterio adoptado por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia de 6 de febrero de 2020, en la cual se discutió un asunto de idénticas características, así: “(…) En línea con la citada providencia, el pago previo de la multa para poder recurrir un acto sancionatorio proferido con fundamento en el artículo 433 del CST ha sido avalado por la Corte Constitucional como una limitación proporcionada del derecho al debido proceso, por lo que preliminarmente resulta aplicable a todas las actuaciones relacionadas, salvo que circunstancias excepcionales releven al interesado de satisfacerlo por resultar excesivo o existan dudas «serias y fundadas» en torno a si cumplió al obligación de iniciar conversaciones con los trabajadores.
Al respecto, la recurrente sostiene que el requisito de consignación previa no puede serle exigido, porque no existe certeza de haber omitido la iniciación de conversaciones para el arreglo directo y el monto de la sanción es excesivo, en atención a su facturación mensual. En cuanto a lo primero, asevera que los documentos aportados durante la investigación administrativa, como correos electrónicos, pasajes aéreos, facturas de alojamiento y un borrador de acta sin firmar, tienen «la potencialidad de generar en el juzgador la duda sobre la realización de las negociaciones en etapa de arreglo directo».
Sin embargo, los mensajes a que alude datan de entre el 7 de octubre de 2014 y el 21 de noviembre de 2016 (ff. 85 a 115) y las facturas por alojamiento dan cuenta de que el servicio pagado se suministraría entre el 6 y el 7 de noviembre siguientes (f. 1'), es decir, más allá de los 5 días hábiles concedidos por el legislador para iniciar conversaciones con el sindicato Unitracoop, que finalizaron el 1° de octubre de 2014, comoquiera que el pliego de peticiones fue presentado el 24 de septiembre del mismo año, y no obran en el expediente los tiquetes aéreos de los que habla, por lo que no se plantea duda alguna frente a que en dicho período se hubieran iniciado efectivamente las conversaciones, sin que un borrador de acta sin firmas (f. 18) agregue consideración alguna al respecto, de tal manera que las piezas allegadas no tienen la entidad suficiente para plantear incertidumbre en torno a si cumplió o no oportunamente la obligación de que trata el artículo 433 del CST.
Asimismo, la simple afirmación de resultar excesiva la multa carece tanto de respaldo probatorio en cuanto a la situación contable de la demandante, si se tiene en cuenta que, según dice, asciende al 462% de su facturación en enero de 2017, como de argumentación acerca de por qué el juicio de proporcionalidad debe atender a ese rubro mensual y no a otros componentes de su patrimonio.
Lo anterior conduce a la Sala a concluir que pese a que a la demandante le correspondía acreditar que recibió a los representantes de Unitracoop entre el 24 de septiembre y el 1° de octubre de 2017 para iniciar conversaciones, no aportó medios de convicción que plantearan si quiera dudas en torno a que lo haya hecho, lo que, sumado a las carencias demostrativas y argumentativas en cuanto al carácter excesivo de la multa, resulta insuficiente para relevarla de su pago, de tal manera que no satisfizo el requisito de ejercer en debida forma el recurso de apelación contra la decisión sancionatoria que somete a control.
A partir de las consideraciones esgrimidas, se concluye que la accionante no agotó el procedimiento administrativo especial en los términos de los artículos 433 del CST y 161 (numeral 2) del CPACA, por lo que se confirmará el auto que rechazó la demanda, por cuanto este asunto no es susceptible de control judicial, en los términos del numeral 3 del artículo 169 del CPACA (…)”.
En virtud de lo expuesto, se estima que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca al rechazar la demanda, por encontrar que el accionante no acreditó el pago de la obligación contenida en el inciso 2º del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo como requisito previo para agotar los recursos en vía gubernativa contra las decisiones que impusieron una sanción a la demandante en el marco del pliego de peticiones presentado por el sindicato Nótese que del análisis de la actuación administrativa, se advierte que si bien la entidad demandante interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución 003513 de 9 de diciembre de 2016, lo cierto es que no existen medios de convicción que permitan establecer la intención real de la parte accionante de iniciar las conversaciones en el marco del pliego de peticiones elevado por el sindicato, de allí que al no efectuar el pago de la multa previo a interponer los recursos legales contra el acto administrativo acusado no se agotó en debida forma el requisito de procedibilidad, conforme lo previsto en el artículo 433 de del CST, en consonancia con el numeral 2 del artículo 161 del CPACA.
Así las cosas, esta Sala confirmará la providencia de 9 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho porque el accionante no agotó la actuación administrativa como requisito de procedibilidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar la decisión contenida en el auto de 9 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA