Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra la sentencia del Veintiocho (28) de Febrero de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Demanda. 1.1.1 Pretensiones. La señora Adriana de Pilar Rodríguez Rodríguez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitando: Estarse a lo dispuesto en la sentencia de 9 de junio de 2014 proferida por Consejo de Estado, dictada dentro del proceso 11001032500020070008700 que declaró la nulidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional durante los años 1993 a 2007, que fijaron el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial (se elimina);
Que se inapliquen por ilegales e inconstitucionales las siguientes normas: artículo 7° del Decreto 567 de 1998; art. 8° del Decreto 723 2009; artículo 8° del Decreto 1388 de 2010; art 8° del Decreto 1039 del 2011; artículo 4° del Decreto 848 de 2012; artículo 4° del Decreto 1034 de 2013, artículo 8° del Decreto 194 de 2014; artículo 4° del Decreto 1105 de 2015; artículo 4° del Decreto 246 de 2016, artículo 4° del Decreto 980 de 2017.
Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución 2945 del 20 de abril de 2016, mediante la cual, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá negó a Adriana del Pilar Rodríguez Rodríguez la reliquidación salarial y prestacional solicitada; acto ficto o presunto, que confirmó la Resolución 2945 del 20 de abril de 2016.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a su favor, a partir del 27 de agosto de 2013 y en adelante hasta su retiro, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales como prima de navidad, prima de servicio, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, así como, el pago al sistema de seguridad social en pensiones y cesantías, teniendo como base para su liquidación el 100% del salario básico devengado; el 100% del salario, sin extraer del mismo el 30% como lo venía haciendo la demandada; además que, adicional al 100% de la asignación básica se siga pagando el 30% que corresponde a la prima especial de servicios;
Que se actualicen todos los valores producto de las condenas que se impongan y se reconozcan los intereses correspondientes. Que se condene en costas y agencias del derecho a la demandada. 1.1.2 Hechos Se afirmó que, Adriana del Pilar Rodríguez Rodríguez ha estado vinculada a la Rama Judicial ejerciendo varios cargos así: Juez Primero Civil de Ejecución del Circuito de Bogotá, desde el 27 de agosto de 2013 hasta el 17 de diciembre del 2015;
Juez Dieciocho de Familia de Circuito de Bogotá, desde el 18 de diciembre de 2015 hasta el 31 de octubre del 2018. Desde su vinculación, la demandada le viene descontando el 30% de su salario básico, dándole la denominación «prima especial sin carácter salarial», por ello, lo excluye de la liquidación de todas las prestaciones sociales de la demandante.
El 9 de marzo de 2016 la señora Rodríguez Rodríguez pidió a la Rama Judicial el reconocimiento y pago del 100% del salario más las consecuencias prestacionales, relativas al errado cálculo que venía haciendo sobre la retribución establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, incluidas las primas de vacaciones, navidad, las cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, bonificaciones y las demás a que haya lugar; petición que fue resuelta de manera negativa a través de los actos acusados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante invocó como normas infringidas las siguientes: De la Constitución Política los artículos 1-6, 25, 48, 53 y 93. De la Ley 4.a de 1992 los artículos 2, 10 y 14. De la Ley 270 de 1996 el numeral 7 del artículo 152. Expuso que, la prima especial de servicios fue creada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, factor que debió adicionarse al salario básico; sin embargo, la entidad demandada lo que hizo fue interpretar la norma y consideró que aquella hacia parte de la asignación básica, disminuyendo así el salario en un 30% y, con ello, las prestaciones sociales que se liquidan con base en aquellas, en las cuales se tuvo como asignación básica solo el 70% del citado factor. 1.2.
Contestaciones de la demanda. Manifestó que, conforme a las reglas fijadas en la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 los jueces tienen derecho a que se les reconozca y pague las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales y laborales con base en el 100% del salario básico mensual más el 30% adicional por concepto de prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, este último, sin carácter salarial.
Luego, expuso que la entidad se encuentra en imposibilidad presupuestal para cumplir con los reajustes salariales y prestacionales pretendidos, dado que no les ha sido otorgado aval por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Ante ello, considera que, no es posible acceder a lo pretendido. Finalmente, como excepciones propuso las que denominó: «imposibilidad presupuestal para reconocer los derechos reclamados» y la «innominada o genérica».
Adicionalmente, solicitó la vinculación como litisconsortes necesarios de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública, solicitud que fue negada por el A-quo en la audiencia inicial llevada a cabo el 10 de noviembre de 2022. Sentencia de primera instancia. La Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia dictada el Veintiocho (28) de Febrero de Dos Mil Veintitrés (2023), accedió parcialmente a pretensiones de la demanda, sin condena en costas, y dispuso: «PRIMERO.- Estese a lo resuelto en la Sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, dentro del expediente n° 2007-0087-00.
C.P. María Carolina Rodríguez Ruíz, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, por las razones expuestas.
SEGUNDO. - Estese a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de Unificación SUJ-016 CE-S2-2019 del 2 de septiembre del 2019, con ponencia de la Conjuez Carmen Anaya de Castellanos, por las razones expuestas en el caso concreto de esta sentencia. TERCERO.- Declarar de oficio la excepción de prescripción trienal extintiva de los valores pedidos por la demandante, causados con anterioridad al 9 de marzo de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO. - Declarar la nulidad de los actos administrativos, la resolución n° 2945 del 20 de abril del 2016, emitida por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca y, el Acto Administrativo Presunto producto del silencio administrativo negativo, respecto del recurso de apelación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO. - Condénase a la Nación – Rama Judicial, a reconocer y pagar a la demandante ADRIANA DEL PILAR RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 9 de marzo del 2013, en adelante, y hasta cuando funja como Juez de la República, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
(…)». El A-quo indicó que, en el plenario se acreditó que la entidad demandada le pagó a la demandante los valores correspondientes a sus prestaciones, liquidándolos sobre el 70% de su asignación básica; así como, que la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la incluyó dentro del 100% de la referida asignación básica, cuando debió ser adicional a ella; dicha interpretación de la norma generó y detrimento en la remuneración mensual y las prestaciones sociales de la actora; ante ello, accedió a las pretensiones.
Posteriormente, conforme lo establecido en el Decreto 3135 de 1968 y el Decreto 1848 de 1969, junto con las sentencias del 29 de abril de 2014 y del 29 de abril de 2019, dio aplicación a la figura de la prescripción trienal y dispuso que se encontraban prescritos los derechos causados con anterioridad al 9 de marzo de 2013. 1.4. Recurso de apelación. La apoderada Rama Judicial, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia bajo los siguientes argumentos: Expuso que, no es presupuestalmente viable para la entidad pagar las diferencias salariales y prestaciones causadas con anterioridad al 1 de enero de 2021, toda vez que no cuentan con la apropiación presupuestal por parte del Ministerio Hacienda y Crédito Público.
Por otro lado, afirmó que ni en la petición ni en la demanda se solicitó tener en cuenta la prima especial de servicios para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones y salud durante toda la relación laboral del demandante, de modo que, se vulneró el principio de congruencia de la sentencia, el principio de justicia rogada y el derecho al debido proceso de la entidad al concedérsele esta pretensión. Sumado a lo anterior, el recurrente considera que no se motivó correctamente la sentencia al incluir como factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación a la parte actora (sic) y aportes a seguridad social la prima especial de servicios. 1.5.
Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021. Con auto del 10 de febrero de 2025, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se prescindió de la etapa de alegaciones. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
La Sala se pronunciará de los argumentos expuestos por el apelante. CUESTIÓN PREVIA Revisado el expediente se observa que, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado presentó en cuatro oportunidades el mismo memorial solicitando se unifique jurisprudencia en el sentido de «precisar el carácter salarial de la prima especial para determinar el ingreso base de liquidación de aportes tanto al Sistema General de Seguridad Social en pensiones como en salud, así como si se configura o no el fenómeno de prescripción frente a estos rubros y el término aplicable».
Respecto de aquella es preciso indicar que, el artículo 271 del CPACA consagra la posibilidad que el Consejo de Estado unifique jurisprudencia cuando se requiera precisar el alcance de las providencias o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Para ello se requiere que, el asunto esté pendiente de fallo o de decisión interlocutoria.
Asimismo, la norma en cita establece que, dicho conocimiento podrá asumirse de manera oficiosa, por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Cuando quien solicite la unificación de jurisprudencia sea la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como ocurre en este evento, la norma en mención consagra una serie de requisitos, a saber: i) la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo; ii) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso; adicionalmente, se indica que tales solicitudes deben contener una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica, trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Revisada la solicitud, se logra advertir que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino previamente a la solicitud que elevó tendiente a que se unificara la jurisprudencia, aquella intervención fue justamente mediante memorial allegado el día 7 de marzo de 2025, por tanto, no se cumplen con los requisitos en mención; ante lo cual, no se accederá a lo deprecado.
Aclarado lo anterior, se pasa a analizar el presente asunto. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala: Determinar si es posible ordenar la reliquidación de los aportes a salud y pensión de la demandante teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, sin deducir el 30% de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4.a de 1992; o si por el contrario acceder a tal pretensión vulnera el principio de congruencia de la sentencia, el principio de justicia rogada y el derecho al debido proceso de la entidad.
Así como, establecer si el déficit presupuestal que aduce la entidad demandada es una justificación para denegar las pretensiones de la demanda. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial, 2.3. Hechos probados; 2.4. Caso concreto y 2.5. Condena en costas. 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades.
Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, literal e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
En cumplimiento de la mencionada competencia constitucional, el legislador expidió la Ley 4 de 1992, la cual, en el artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de Guerra y jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Posteriormente, el Gobierno nacional mediante el Decreto No. 57 de 1993, estableció un nuevo régimen salarial y prestacional para los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar en Colombia, por lo que, en su artículo 2 otorgó a dichos funcionarios la posibilidad de optar, por una sola vez y dentro de un plazo determinado, por acogerse a las nuevas condiciones establecidas.
Por su parte, el artículo 6 del referido decreto sostuvo que: «se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los jueces de la República, de los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, los auditores de guerra y jueces de Instrucción Penal Militar».
Vale recordar que, el Gobierno nacional ha expedido una serie de decretos salariales (entre ellos los Decretos N° 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996 y así sucesivamente hasta el 594 de 2025), mediante los cuales reafirmó que la prima especial del 30% otorgada a ciertos funcionarios judiciales no tiene carácter salarial. Esta prima, establecida conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se reconoció como un pago adicional al salario básico de magistrados, jueces, fiscales del Tribunal Superior Militar y otros cargos judiciales y administrativos, sin que formara parte del salario para efectos de liquidar cesantías o prestaciones sociales.
De igual manera, los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995 y 36 de 1996 dispusieron que para determinados servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, tales como el secretario general, magistrado auxiliar, jefe de control interno, directores (administrativo, de planeación, del Registro Nacional de Abogados, de unidad), secretario de sala o sección y relator; de la Dirección Nacional de Administración Judicial, directores nacional, administrativo y seccional; y de los tribunales judiciales, abogado asesor; el treinta por ciento (30 %) de la remuneración mensual tendría la naturaleza de prima especial sin carácter salarial.
De acuerdo con este contexto, surgió una primera interpretación que sostenía que la prima especial creada por el Congreso de la República en virtud de la Ley 4 de 1992 equivalía al 30 % de la asignación básica, suma que debía considerarse adicional al 100 % de dicha asignación, resultando en un total del 130% [producto de adicionar la prima al salario básico]; y, una segunda interpretación que, afirmaba que la asignación mensual básica debía entenderse como el 70% del ingreso, siendo el 30% restante el valor correspondiente a la prima especial de servicios recientemente instituida, de modo que ambos componentes conformaban el 100 % de la remuneración laboral del servidor público; es decir que, se deducía del total el porcentaje reconocido como prima.
Atendiendo a las diferencias interpretativas sobre el alcance de la mencionada prima especial, esta Sección, a través de la sentencia proferida el 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, al considerar que, «de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2 de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». Con posterioridad, esta vez a través de la Sala de Conjueces, la Sección Segunda de la Corporación, profirió la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019, en la cual, analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, precisando que, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se fijaron las siguientes reglas de unificación, que sirven de parámetro de interpretación para definir los casos en los que se discute el reconocimiento de dicha prima especial. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso.
Hechos probados. Según las pruebas allegadas tenemos acreditado que: Conforme lo indicado en la Resolución 2945 del 20 de abril de 2015, la demandante ejerció el cargo de jueza municipal y de circuito entre el 27 de agosto de 2013 y el 18 de diciembre de 2015. A través de apoderada, la señora Rodríguez Rodríguez agotó la reclamación administrativa ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cundinamarca, el nueve (9) de marzo de dos mil dieciséis (2016).
La entidad demandada dio respuesta negativa a la petición de la demandante, mediante Resolución 2945 del 20 de abril de 2015. La actora interpuso recurso de apelación en contra del anterior acto administrativo, a través de escrito que radicó el 11 de mayo de 2016. Por último, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cundinamarca concedió el recurso de apelación interpuesto por el demandante a través de la Resolución 4630 del 16 de mayo de 2016, sin que se hubiera decidido de fondo el recurso vertical; por tanto, se configuró el silencio administrativo negativo previsto en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011. 2.4.
Caso concreto Tenemos que, la entidad demandada presentó recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Cundinamarca, el veintiocho (28) de febrero de dos mil veintitrés (2023), que accedió parcialmente a las pretensiones. De las pruebas allegadas al plenario se logra acreditar que, la señora Adriana del Pilar Rodríguez Rodríguez se desempeñó como juez municipal y de circuito entre los años de 2013 y 2015; no habiendo discusión en que aquella es cobijada por el régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 57 de 1993, pues se vinculó con la demandada posterior a la entrada en vigor del citado decreto.
Asimismo, se comprobó que la señora Rodríguez Rodríguez agotó la reclamación administrativa mediante petición del nueve (9) de marzo de dos mil dieciséis (2016), siendo negadas sus peticiones en sede administrativa a través de los actos administrativos acusados. Aclarado lo anterior, pasa la Sala a abordar el primer motivo de inconformidad formulado por la entidad demandada, esto es, que el reajuste y pago de los aportes o cotizaciones a pensión y salud no fue parte de la pretensión de la demandante; a pesar de ello, el Tribunal los ordenó vulnerando el principio de congruencia. Para la Sala, en principio, decidir sobre cuestiones que no estuvieron en debate en el curso del proceso comporta una vulneración al principio de congruencia de la sentencia, establecido en el artículo 281 del Código General del Proceso; sin embargo, en este caso no está probado que se hubiera desatendido aquel; lo anterior por cuanto: Revisado el texto de la petición que dio inicio al procedimiento administrativo, se observa que la demandante solicitó la reliquidación y pago de sus acreencias laborales así: «prima de navidad, prima de servicios, prima de productividad, prima de vacaciones, cesantías, bonificación por actividad judicial y demás prestaciones laborales y emolumentos que se puedan ver incididos y que en el future (sic) se establezcan y causen […]» Posteriormente, en su demanda la señora Rodríguez Rodríguez formuló varias pretensiones declarativas, entre ellas, en la pretensión cuarta expresamente indicó: «[…] a título de restablecimiento del derecho se condene a […] a reconocer y pagar […], a partir del 27 de agosto de 2013 hasta la fecha de presentación de la demanda y en adelante hasta su retiro, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales como prima de navidad, prima de servicio, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, así como el pago al sistema de seguridad social en pensiones y cesantías y todo emolumento laboral […]».
(Se destaca) Así las cosas, a pesar de que en la reclamación administrativa no se indicó de forma expresa que se solicitaba el reajuste de sus aportes a la seguridad social, si se pidió que se reconociera y pagara toda las prestaciones y emolumentos que se derivaran del reajuste pretendido, dentro de lo cual, se considera, puede estar incluido la referida seguridad social.
No obstante, debe señalarse que, en la demanda incoada de forma puntual se solicitó el reajuste de los aportes a la seguridad Social en pensión. En este punto debe indicarse que, el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 dispuso que la prima especial de servicios tendría el carácter salarial solamente para efecto de aportes al Sistema General de Pensiones, más no estableció que esta retribución adicional también lo fuera para cotizaciones al sistema de Salud.
Dicha obligación – pago de aportes a la salud sobre la prima especial de servicios – solo vino a ser regulada por el artículo 1 del Decreto 272 de 2021. Entonces, como dentro de la demanda no se solicitó el pago de aportes a la seguridad social en salud, se considera que, el cargo de apelación propuesto por la entidad demandada prospera parcialmente, esto, respecto de la orden de pagar dichos aportes; no sucede lo mismo, con los aportes a pensión dado que, aquellos por estar ligados al derecho pensional tienen el carácter de imprescriptibles e irrenunciables; además que, en tal sentido se presentaron las pretensiones.
En ese sentido, se recuerda que, la sentencia proferida por la Sala de Conjueces de esta corporación el 2 de septiembre de 2019, también concluyó que dicho factor sería salarial para efectos de pensión de jubilación. De otro lado, en cuanto al segundo argumento de inconformidad, esto es, la falta de presupuesto para reconocer y pagar el reajuste ordenado debe indicarse que: Este argumento no tiene ánimo de prosperidad por cuanto, la falta de presupuesto de una entidad no es justificación para que no se reconozcan los derechos salariales y prestacionales de sus trabajadores.
Recordando que, el salario hace parte del derecho fundamental al trabajo, el cual está ligado con el también derecho fundamental al mínimo vital, los cuales deben ser garantizados por el Estado. De tiempo atrás, ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional que la situación económica del empleador no justifica el incumplimiento al deber legal y constitucional de retribuir en debida forma y oportunamente el trabajo que ofrecen sus trabajadores.
En ese sentido, la Corte Constitucional también ha señalado que el desorden administrativo, las deficiencias presupuestales o económicas no eximen al empleador público de responder por sus acreencias laborales. En esa dirección, sobre este reparo la Subsección se remite a lo indicado recientemente en otro proceso con los mismos contornos al aquí discutido: “43.
En lo atinente a la imposibilidad presupuestal para incluir en la nómina el pago adicional correspondiente a la prima especial, es del caso señalar que las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para negar el reconocimiento de un derecho salarial debidamente causado. 44. Lo anterior, porque el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 prevé claramente la obligación de reconocimiento y pago de la prima especial, la cual forma parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. En ese marco, la denegación de reconocimiento y pago de la prima especial con el argumento de la imposibilidad presupuestal, además de desconocer el derecho salarial establecido en la citada norma, también afecta los aportes que por mandato de la misma norma se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 45.
Por tanto, la entidad demandada tiene el deber de gestionar los recursos necesarios para cumplir la obligación impuesta en la ley, sin que sea válido desconocer el derecho laboral y prestacional que la Constitución Política protege (arts. 48 y 53), bajo el argumento de la planificación presupuestal, máxime porque el aporte para pensión constituye un derecho irrenunciable e imprescriptible.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales». 46. Por tanto, la denegación del derecho laboral y prestacional por la imposibilidad de establecer una partida presupuestal involucra la planeación de recursos que en ningún caso puede incidir en el reconocimiento de la prima especial que se analiza en este caso, tampoco condicionar su pago, menos aún afectar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Así, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa.” Por lo expuesto, se desestima los reparos formulados con el recurso, debiéndose confirmar en este aspecto la sentencia recurrida. No obstante, debe precisarse que, la Sala Transitoria ordenó la prescripción de los derechos a partir del 9 de marzo de 2013; sin embargo, revisadas las pruebas se observa que, la demandante se vinculó a la entidad demandada desde el 27 de agosto de 2013, la reclamación administrativa fue incoada el 9 de marzo de 2016.
Ante ello, confrontadas estas dos fechas se evidencia que el fenómeno jurídico en cita no se configuró; lo anterior, en el entendido que la prescripción operaria sobre las pretensiones causadas con anterioridad al 9 de marzo de 2013, momento para el cual la señora Rodríguez Rodríguez no formaba parte de la llamada a juicio y como tal no era acreedora de la prima especial de servicios aquí deprecada.
En ese orden de ideas, se deberá revocar el numeral tercero que declaró probada la prescripción y, en su lugar, se declarará no probada; la anterior decisión se toma, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA que consagra la obligación del juzgador de revisar todas las excepciones propuestas. Cabe indicar que, a pesar de que la entidad demandada es apelante único, con esta orden no se está modificando la decisión en perjuicio de la parte demandante – no apelante.
Sumado a lo anterior, se precisa que, el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado se deberá llevar a cabo hasta cuando la entidad llamada a juicio de aplicación a lo dispuesto en el Decreto 272 de 2021, si para aquel momento la demandante continuaba prestando el servicio a la entidad en cargos que le hiciera acreedor de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, o en su defecto hasta su desvinculación. 2.5 Condena en costas.
Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o male fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por tanto, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia del Veintiocho (28) de Febrero de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en el presente proveído.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral tercero de la sentencia del Veintiocho (28) de Febrero de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de prescripción; para en su lugar indicar:
TERCERO: DECLARAR no probada la excepción de prescripción, conforme lo expuesto.
TERCERO: MODIFICAR el numeral quinto de la sentencia del Veintiocho (28) de Febrero de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedará así: QUINTO.- Condénase a la Nación – Rama Judicial, a reconocer y pagar a la demandante ADRIANA DEL PILAR RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 27 de agosto de 2013, en adelante, y hasta cuando funja como Juez de la República, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
(…)».
CUARTO: ADICIONAR la sentencia del Veintiocho (28) de Febrero de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo cual se modificará el orden de sus ordinales finales, así:
SEXTO: El reajuste salarial y prestacional aquí ordenado se deberá llevar a cabo hasta cuando la entidad llamada a juicio de aplicación a lo dispuesto en el Decreto 272 de 2021, si para aquel momento el demandante continuaba prestando el servicio a la entidad en cargos que le hiciera acreedora de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, o en su defecto hasta su desvinculación.
SÉPTIMO: Ordenar que los valores a pagar sean actualizados de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva.
OCTAVO: Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 195 del C.P.A.C.A.
NOVENO: Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 195 del C.P.A.C.A., acatando lo ordenado en Sentencia C - 188 de 1999.
DÉCIMO: No condenar en costas en primera instancia.
UNDÉCIMO: Expídase por secretaría y entréguese a la demandante, copia de esta sentencia con la constancia de su notificación y ejecutoria, y de ser la primera en que presta mérito ejecutivo, de conformidad con el artículo 114 del C. G. del P.
DUODÉCIMO: Ordénese que por Secretaría se proceda a liquidar los gastos ordinarios del proceso, y entréguese a la demandante el remanente a que hubiere lugar.
QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SEXTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.