Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C, dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 76001-23-33-000-2021-01085-01 Accionante: Distrito especial, deportivo, cultural, turístico, empresarial y de servicios de Santiago de Cali Accionado: Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cali Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de habilitación de la acción de tutela – Inmediatez. Sentido del fallo: Se modifica el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 17 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó por improcedente el amparo. I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 5 de noviembre de 2021 el Distrito especial, deportivo, cultural, turístico, empresarial y de servicios de Santiago de Cali interpuso, a través de apoderada judicial, acción de tutela en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cali, con el objeto de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, que consideró vulnerados por la autoridad judicial acusada al proferir los autos del 13 de marzo de 2020 y 11 de marzo de 2021 al interior del ejecutivo de radicado No. 76001-33-33-002-2019-00335-01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- La señora Myriam Murillo de Mejía presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del distrito de Santiago de Cali, mediante la que solicitó el pago y reconocimiento de la prima de servicios establecida en los artículos 58 y siguientes del Decreto 1042 de 1978, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994.
Este asunto fue identificado con el radicado No. 76001-33-33-002-2013-00247-01. 1.1.2.- En primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cali, mediante sentencia del 25 de marzo de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda. Esgrimió que el Decreto 1042 de 1978 consagra la prima de servicios y que de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la obligación de pagarla recae en cabeza de la Nación, por lo que en aplicación del artículo 115 de la Ley 115 de 1994 correspondía a la entidad territorial el pago de la prestación reclamada.
La anterior decisión fue posteriormente confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante fallo del 28 de octubre de 2015. 1.1.3.- Luego, con fundamento en la sentencia dictada en el referido proceso ordinario, la señora Murillo de Mejía adelantó un proceso ejecutivo en contra del distrito de Santiago de Cali, identificado bajo el radicado No. 76001-33-33-002-2019-00335-01. 1.1.4.- Mediante auto del 13 de marzo de 2020 se libró mandamiento de pago en contra del municipio por las sumas de dinero relacionadas en las sentencias ordinarias. 1.1.5.- El Distrito de Santiago de Cali interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión, en el que argumentó que el título aportado no cumplía con la totalidad de los requisitos formales previstos en el artículo 422 del Código General del Proceso, pues el documento no prestaba mérito ejecutivo en contra de la entidad territorial, ya que el pago de la suma de dinero era una obligación que no estaba a su cargo. 1.1.6.- En auto del 11 de marzo de 2021 la autoridad judicial accionada declaró que no prosperaba la excepción previa alegada y condenó al municipio en costas, fijándolas en el 10% del valor de las pretensiones. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte demandante asegura que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cali incurrió en defecto sustantivo al emitir las providencias del 13 de marzo de 2020 y 11 de marzo de 2021, por cuanto: 1.2.1.- Tuvo por cumplidos los requisitos formales del título aportado al proceso ejecutivo a pesar de que la obligación allí contenida no es clara, expresa y exigible en contra del municipio de Santiago de Cali.
Agregó que en sentencia del 13 de febrero de 2020, dictada al interior del proceso 63001-2333-000-2019-00140-00 adelantado por el Departamento del Quindío en contra de la Nación – Ministerios de Educación y de Hacienda y Crédito Público, se reconoció que el origen de la obligación de pago de la prima de servicios de los docentes estaba a cargo del Ministerio de Educación con recursos del Sistema General de Participaciones.
En este punto, aseguró que de una interpretación sistemática de la normatividad que regula la materia, se desprende que “los recursos para financiar los costos de nómina del personal docente y administrativo que presta el servicio educativo en Cali, financiado con recursos del Sistema General de Participaciones, deben ser apropiados para cada vigencia fiscal anual según las previsiones ordenadas por la propia Ley 715 de 2001.
Los artículos 158 y 16 de la ley 715 de 2001, establecen la obligación de asignar los recursos para cumplir con las obligaciones laborales a cargo del Sistema. Así las cosas, las autoridades competentes tienen El deber de prever articuladamente la existencia del recurso para el efecto pertinente. Esta circunstancia, viene siendo arbitrariamente desconocida por el operador judicial accionado, funcionario César Augusto Saavedra Madrid, a pesar de lo argumentado en el recurso que se presentó contra el mandamiento de pago”. 1.2.2.- Mediante proveído del 13 de marzo de 2020 el juez accionado hizo una escueta manifestación frente al reparo relacionado con la ausencia de los requisitos del título.
Además, en el resuelve del auto en mención, se debió indicar que se negaba el recurso de reposición y “no manifestar negar las excepciones previas propuestas toda vez que en el fondo no se resolvió ninguno de los argumentos propuestos con ocasión a las excepciones previas esgrimidas (…) frente al auto que libra el mandamiento de pago”. En virtud de lo anterior, indicó que es evidente que se desconocieron los requisitos formales para la imposición de costas a la luz de lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. 1.2.3.- Finalmente, concluyó que la financiación de la obligación impuesta a través de las sentencias dictadas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por Miriam Murillo de Mejía, deberá ser asumida con recursos del Sistema General de Participaciones, “y si no existe disponibilidad para el efecto, será entonces de cargo de la Nación”. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada elevó las siguientes: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali, vulnerados por el JUEZ SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI, con la decisión proferida en Auto Interlocutorio número 093 del 11 de marzo de 2021.
SEGUNDO: En consecuencia, ordenar dejar sin efecto el Auto Interlocutorio número 093 del 11 de marzo de 2021 proferido por el JUEZ SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI, disponiendo el restablecimiento inmediato y goce pleno de los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Derecho de Defensa del Distrito de Santiago de Cali.
TERCERO: ORDENAR al JUEZ SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI, que resuelva de fondo el recurso de reposición interpuesto contra el Mandamiento de Pago emitido dentro del proceso ejecutivo incoado por MIRIAM MURILLO DE MEJÍA contra el Municipio de Santiago de Cali hoy Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y De Servicios De Santiago De Cali, radicado bajo el número 002-2019-335, considerando cada uno de los motivos de inconformidad y motivando su decisión acorde a las normas y jurisprudencia aplicable al caso.
CUARTO: ORDENAR al Ministerio de Educación Nacional y/o a quien corresponda, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S.A. el cumplimiento de sus obligaciones contenidas no solo en fallos judiciales, sino, en sentencia de tutela, así como también en la normatividad legal que regula la razón de su existencia; en consecuencia, deberá ordenarse a la Fiduprevisora S.A. el pago completo en su proporción al ciento por ciento (100%) de los fallos aludidos en este escrito de tutela como legalmente le corresponde”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 5 de noviembre de 2021 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la tutela, vinculó al Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduciaria la Previsora S.A., y ordenó las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cali aseguró que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez; y que no entraría a discutir sobre temas amparados por la cosa juzgada, como lo pretende la parte accionante.
Agregó que, en el curso del trámite ejecutivo, se limitó a analizar los argumentos expuestos en el recurso de reposición y adoptó la decisión correspondiente. También estimó que el actuar de la parte accionante es temerario y vulnera los deberes de la administración de justicia, por lo que aseguró poner en conocimiento de tal situación a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 2.1.2.- La Fiduprevisora S.A. alegó que la parte actora no fundamentó las causales genéricas y específicas, por lo que asevera que el mecanismo tutelar se está utilizando con el ánimo de invalidar las actuaciones procesales realizadas con anterioridad en el desarrollo del ejecutivo.
También indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues esa entidad no es responsable del presunto quebrantamiento de los derechos fundamentales invocados. Finalmente, refirió que la autoridad judicial accionada actuó conforme a la normativa establecida. Por esto, peticionó declarar la improcedencia del amparo y su desvinculación. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- El 17 de noviembre de 2021 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó por improcedente el amparo incoado. 3.1.1.- Estimó que la acción de tutela no cumplía con el requisito de subsidiariedad debido a que, en la actualidad, se encuentra en trámite el proceso ejecutivo en el que la tutelante funge como parte demandada, debiéndose por tanto esperar el decurso del mismo. 3.1.2.- Resaltó que los proveídos de los cuales depreca la vulneración datan de marzo de 2020 y marzo de 2021, por lo que han transcurrido más de 8 meses desde que se profirió la última providencia. También indicó que lo pretendido por la parte actora es inmiscuirse en el arbitrio y la independencia de las decisiones judiciales, a pesar de que las providencias emitidas están respaldadas por la normatividad aplicable “y por el estudio acucioso que respecto del caso puesto a su consideración, ha efectuado el juez de la causa”. 3.1.3.- Finalmente, anotó que el ente territorial busca crear instancias judiciales a través de la acción constitucional para que se acceda a sus pretensiones por no estar de acuerdo con las decisiones proferidas dentro de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho y del proceso ejecutivo.
Así, reiteró que los jueces competentes no pueden ser sustituidos por el juez constitucional, ni siquiera transitoriamente, “máxime cuando no se vislumbra un perjuicio irremediable que haga viable la intervención del juez de tutela de manera excepcional”-. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la parte accionante impugnó. Reiteró que en tratándose de personal docente al servicio de la educación pública, el pago de la prima de servicios se financia con recursos del Sistema General de Participaciones, por lo que es el Ministerio de Educación el obligado a proveer tales sumas de dinero.
A partir de ello, aseguró que las decisiones judiciales reprochadas vulneran el principio de legalidad del gasto y el debido proceso administrativo, pues el título presentado por la señora Myriam Murillo de Mejía no presta mérito ejecutivo en contra del distrito de Santiago de Cali. De igual forma, censuró que no se ha integrado debidamente el contradictorio en el ejecutivo cuestionado, pues debe citarse al Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S.A. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 5.1.- Mediante auto del 9 de diciembre de 2021 se concedió la impugnación presentada. 5.2.- En auto del 27 de enero de 2022 el Ponente ordenó vincular a Myriam Murillo de Mejía al trámite de la presente acción tuitiva.
El proveído fue debidamente notificado por el Juzgado Segundo Administrativo de Cali. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 17 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales, iniciando por los de subsidiariedad e inmediatez; en caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Verificación del cumplimiento del requisito general de subsidiariedad en el caso concreto Contrario a lo esgrimido por el a quo, la Sala considera que este requisito se encuentra satisfecho, pues la entidad territorial censura el auto del 11 de marzo de 2021, que resolvió el recurso de reposición presentado en contra del proveído del 13 de marzo de 2020 y este último proveído, mediante el que se libró mandamiento de pago.
Frente a tales no procede ningún recurso ordinario o extraordinario. 5.- Verificación del cumplimiento del requisito general de inmediatez en el caso concreto 5.1.- La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, especificó que la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si se interpuso en un periodo razonable, para cuyo efecto fijó como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso”.
Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo, cuando este sea mayor al de 6 meses, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que en cada caso concreto se evalúe este presupuesto, a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela. 5.2.- Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido dos excepciones al requisito de inmediatez, las cuales deben demostrarse y justificarse por el accionante en cada caso particular.
Estas operan cuando: (i) se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese al hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual; y (ii) la especial situación de la persona a la que le han vulnerado sus derechos fundamentales, pues hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros. 5.3.- En el caso sub judice, la Sala encuentra que las providencias objeto de reproche constitucional fueron proferidas el 13 de marzo de 2020 y 11 de marzo de 2021, y notificadas, mediante estados electrónicos del 16 de marzo de 2020 y del 12 de marzo de 2021, respectivamente, según la página web de Consulta de Procesos de la Rama Judicial Entonces, la Sala procederá a revisar si logra superarse el presupuesto analizado, tomando como punto de partida para su cómputo la fecha en la que la providencia cuestionada cobró firmeza, y previendo que dicho término de ejecutoria se predica una vez finiquitado el plazo previsto en el artículo 302 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, que puede ser usado para solicitar la corrección, la aclaración o la complementación de la decisión. 5.4.- Así las cosas, las providencias del 13 de marzo de 2020 y del 11 de marzo de 2021 cobraron ejecutoria, en su orden, el 19 de marzo de 2020 y el 17 de marzo de 2021, de modo que el término de los 6 meses, considerado, prima facie, razonable, feneció el 19 de septiembre de 2020 y el 17 de septiembre de 2021; no obstante, la acción de tutela presentada por el Distrito especial, deportivo, cultural, turístico, empresarial y de servicios de Santiago de Cali, solo fue radicada hasta el 5 de noviembre de 2021, por lo que fuerza concluir que tuvo lugar por fuera del plazo jurisprudencialmente dispuesto. 5.5.- La Sala pone de presente que a pesar de que la falta de inmediatez fue uno de los argumentos sobre los que se fundamentó la decisión del a quo, la parte accionante no hizo referencia alguna a este requisito general en el libelo introductorio o en la impugnación, en cambio, se limitó a exponer sus razonamientos relacionados con el reconocimiento de la prima de servicios a favor del personal docente, el principio de legalidad del gasto y la conformación del litisconsorcio necesario. 5.6.- En este orden de ideas, en el caso bajo estudio no se acredita el requisito de inmediatez y tampoco se demostró la existencia de un motivo que justifique la inactividad del accionante u otros elementos que permitan establecer una suerte de oportunidad o razonabilidad en el tiempo transcurrido entre la firmeza de las providencias acusadas y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo.
Tampoco se acreditó que el ente territorial interesado se encontrara incurso en alguna de las situaciones que exceptúan la aplicación de este presupuesto de procedibilidad. 6.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala procederá a modificar el fallo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela, por las razones aquí decantadas, pues el rechazo es una figura que solo tiene lugar si se dan los presupuestos de los artículos 17 y 38 del Decreto 2591 de 1991.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de tutela del 17 de noviembre de 2021 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala