Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Demandante: Jhon Emiro Castro Mena Demandada: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Tema: Marco normativo aplicable a la disminución de la capacidad psicofísica y laboral del personal de la fuerza pública.
Valor probatorio de los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez. Valoración probatoria de los dictámenes periciales. Deficiencias probatorias y carga de la prueba. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual se negaron las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Jhon Emiro Castro Mena instauró demanda en contra de la Nación- Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del Oficio Nro. 22080/ARPRE-GRUPE-1.10 del 11 de agosto de 2016, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reconocimiento y pago de la prestación en cuantía del 75% mensual de lo equivalente al salario mínimo legal mensual vigente más el 40%, a partir de la fecha de retiro de la institución. Que se ordene el reconocimiento y pago de la indemnización plena o el reajuste de la indemnización ya reconocida, conforme con la disminución de la capacidad médico laboral dictaminada.
Que se reconozca y pague la suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de reparación de los perjuicios causados. Que se reconozca y pague la suma de quinientos noventa y Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 cuatro mil pesos ($594.000), a título de daño emergente.
Que las sumas reconocidas sean debidamente indexadas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que con ocasión de las labores que ejerció en la Policía Nacional, le fueron diagnosticadas las siguientes patologías: epilepsia, hipoacusia neurosensorial bilateral, hipertensión esencial y trastorno mental no especificado. Que le fue practicado un dictamen por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, donde se determinó que su pérdida de capacidad laboral correspondía al 75.53%.
Que desde su retiro de la institución no recibió tratamiento ni asistencia médica, lo que condujo a un mayor deterioro de sus condiciones de salud. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indicaron como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 29, 48, 49, 53, 228, 229 y 230 de la Constitución Política; el artículo 9 del Código Sustantivo del Trabajo; el artículo 3 de la Ley 923 de 2004; el artículo 32 del Decreto 4433 de 2004; y el artículo 2 del Decreto 1157 de 2014.
En el concepto de violación manifestó que el acto demandando infringió las normas en las que debería fundarse, dado que desconoció el verdadero estado de deterioro de su salud, el cual no se valoró integralmente porque algunas de las patologías que presentaba no fueron estudiadas o revisadas por las autoridades médico- laborales de la Policía Nacional.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Córdoba, por auto del 30 de octubre de 2018, admitió la demanda1. La Policía Nacional se opuso a las pretensiones, al considerar que no está obligada a reconocer o pagar la pensión de invalidez porque el demandante no reunió los requisitos señalados en la ley para tal propósito, así como que el acto demandado se expidió con estricto respecto a las normas que rigen la materia.
Propuso como excepciones las de presunción de legalidad, insuficiencia de material probatorio, inepta demanda, pleito pendiente e innominada o genérica2. Mediante auto del 16 de junio de 2022, se fijó el litigio y se decretaron las pruebas3. Una vez se corrió traslado para alegar de conclusión, se dictó sentencia, la que fue apelada en el plazo oportuno por la parte demandante.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN 1 Véanse los folios 155-156 PDF, ibid. 2 Véanse los folios 166-179 PDF, ibid. 3 Véanse los folios 349-352 PDF, ibid. Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El Tribunal Administrativo de Córdoba, en sentencia del tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023), negó las pretensiones.
Respecto de la indemnización por pérdida de capacidad psicofísica, expresó que no podía pasarse por alto que dicha indemnización fue reconocida mediante Resolución 02354 del 20 de septiembre de 2002, acto que no fue objeto de cuestionamiento, de manera que ello imposibilitaba cualquier pronunciamiento al respecto. En cuanto al reconocimiento de la pensión de invalidez, consideró que era claro, de acuerdo con la normativa sobre la materia, que se requería una pérdida igual o superior al 75% de la capacidad psicofísica y, teniendo en cuenta que la valoración realizada al actor al momento del retiro por las autoridades médico-laborales arrojó que poseía una pérdida de capacidad laboral del 27.10%, se concluía que no tenía derecho a esa prestación. Que el demandante aportó el dictamen 3487 del 21 de junio de 2013, practicado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, el cual estableció que tenía una pérdida de capacidad laboral del 75.53%, el cual fue aclarado y corregido el 7 de mayo de 2014, en orden a precisar que la fecha de estructuración de las enfermedades calificadas era el 28 de febrero de 2001.
Que si bien dicho dictamen estableció una pérdida de capacidad laboral superior a la dictaminada por las autoridades médico laborales de la Policía Nacional, lo que conllevaría al cumplimiento de la exigencia requerida para el reconocimiento de la pensión de invalidez, lo cierto era que no ofreció certeza suficiente para acceder a lo pretendido, al carecer de solidez, exhaustividad y calidad de sus fundamentos, aunado a que no se advirtió una confrontación con la calificación de pérdida de capacidad laboral ratificada por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, que permitiera concluir las razones por las cuales fue superior a la disminución de la capacidad laboral que certificó la Junta Regional.
Que con las pruebas allegadas no se llegó al convencimiento de la estructuración de alguna causal de nulidad del acto administrativo acusado, al no ser posible establecer las razones por las cuales el porcentaje de pérdida de capacidad laboral efectuado por las autoridades medico laborales de policía no se ajustó a derecho y, menos aún, por qué el dictamen de la Junta Regional de Calificación estableció que este ascendía al 75.53%, lo cual resultaba necesario pues, eso era lo que se cuestionaba4.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que manifestó, a grandes rasgos, que resultado de su evaluación médico pericial del 21 de junio de 2013, se le dictaminó una discapacidad del 75.53% por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, la cual superó el 50% exigido por la normativa aplicable, motivo por el cual sí tiene derecho a la pensión de sanidad por invalidez.
Que el Acta Nro. 0262 del 28 de febrero de 2001, emitida por la Junta Médico Laboral, certificó que su pérdida de capacidad laboral correspondía al 27.10%, pero 4 Véase el archivo «25Sentencia1aInst», a índice 2 de SAMAI. Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que se trató de un dictamen sesgado, parcializado y discriminatorio, porque las patologías diagnosticadas por los servicios de neurología, cardiología y medicina interna no fueron calificadas ni cuantificadas.
Que, de igual forma, brillaron por su ausencia, dentro de tal reconocimiento y descripción, las correspondientes a hipoacusia neurosensorial bilateral y trastorno mental no especificado. Que la Junta Médico Laboral redujo o limitó su reconocimiento y valoración a las patologías analizadas por otorrinolaringología, psiquiatría y oftalmología, lo cual denota absoluta deficiencia que, en contraste con lo informado y determinado por la Junta Regional, puede concluirse que esta última sí evaluó, de manera integral, su estado de salud, pues se tomaron en cuenta todas y cada una de las patologías existentes.
Que esa es la explicación de aquella sustancial diferencia de los quantums de discapacidad, a lo cual también contribuyó el tiempo transcurrido de 12 años, 3 meses y 24 días que habrían de comprender la separación de ambas valoraciones, lapso dentro del cual podrían surgir, como en efecto lo fue, consecuencias más funestas y la aparición de otras patologías con el mismo origen, que diesen lugar a dichos resultados.
Que todas y cada una de las patologías reseñadas en el dictamen de la Junta Regional se probaron material y objetivamente en cuanto a su existencia, diagnóstico, gravedad y quantum de discapacidad, que su alcance y naturaleza guardó estricta uniformidad con las tablas y lineamientos del artículo 87 del Decreto 94 de 1989, por lo que no había razón para tildar ese dictamen médico de insuficiente y poca valía y que, no existieron otros medios de prueba de su misma índole que manifestaran lo contrario.
Que en el proceso tampoco existió tacha, improbación o cuestionamiento de este dictamen por las partes y sus intervinientes
5. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 10 de julio de 2023 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriado, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara para fallo6. Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto.
Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico que deberá resolver la Sala consiste en determinar si debe accederse a las pretensiones de la demanda, otorgándole mayor valor probatorio al dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, que certificó un porcentaje de pérdida de capacidad laboral correspondiente al 75.53%. 5 Véase el archivo «27RecursoApelacioncontraSentencia», a índice 2 de SAMAI. 6 Véase a índice 4 de SAMAI.
Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Cuestión previa El 18 de junio del presente año, el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves manifestó su impedimento para conocer del presente medio de control con fundamento en la causal 2 del artículo 141 del Código General del Proceso, debido a que conoció del proceso de la referencia en primera instancia y suscribió la sentencia objeto de apelación en calidad de magistrado del Tribunal Administrativo de Córdoba.
Al respecto, se precisa que el régimen de impedimentos busca garantizar la imparcialidad e independencia en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales. En esa medida, a través de esta figura pretende evitarse que existan situaciones de hecho que puedan comprometer el criterio que asuman los jueces en las providencias que profieran dentro de los asuntos asignados para su conocimiento.
Siendo así, cuando un funcionario judicial advierta que se encuentra impedido, deberá manifestarlo, con el fin de salvaguardar los principios que rigen la debida administración de justicia. Pues bien, una vez verificada la sentencia recurrida, la cual fue dictada el 3 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, se observa que, en efecto, el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves integró la respectiva Sala de decisión y en consecuencia suscribió la providencia controvertida en esta instancia en calidad de ponente.
Por consiguiente, se considera que se presentan elementos subjetivos en la manifestación de impedimento que llevan a considerar que la decisión que llegare a adoptarse en el asunto mencionado comporta para el magistrado una posible afectación de la objetividad e imparcialidad que se demanda de los titulares de la función jurisdiccional.
Por tanto, esta Subsección declarará fundado el impedimento manifestado por el mencionado magistrado, en aras de salvaguardar los principios de imparcialidad y transparencia. Marco normativo aplicable a la disminución de la capacidad psicofísica y laboral del personal de la fuerza pública Con la adopción de la Constitución Política de 1991, a la seguridad social se le atribuyó una doble connotación, esto es, como derecho irrenunciable que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional y como servicio público que debe prestarse bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con plena observancia de los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad.
En lo que se refiere a la seguridad social de los miembros de la fuerza pública, si bien es cierto que la Ley 100 de 1993, en principio, no les resulta aplicable por expresa disposición legal ─artículo 279─, ello no implica que estos no cuenten con un régimen especial que propenda por la salvaguarda de su dignidad e integridad física y moral, con observancia de los mismos principios que informan el sistema general, pues ha sido amplio el desarrollo legal y reglamentario que ha experimentado este sistema para los miembros de la fuerza pública, en vigencia de la Constitución Política de 1991.
Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El Congreso de la República profirió la Ley 578 de 2000, por medio de la cual otorgó al presidente de facultades extraordinarias para, entre otras cosas, expedir el reglamento de aptitud psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
En virtud de esas facultades, se profirió el Decreto 1796 de 2000 que estableció, como organismos médico-laborales, a la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía y al Tribunal Médico-Laboral, para lo cual se dispuso así: «ARTICULO 15. JUNTA MÉDICO-LABORAL MILITAR O DE POLICÍA. Sus funciones son en primera instancia: 1 Valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones o afecciones diagnosticadas. 2 Clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite. 3 Determinar la disminución de la capacidad psicofísica. 4 Calificar la enfermedad según sea profesional o común. 5 Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo por Lesiones. 6 Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello. 7 Las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento. […]
ARTICULO 21. TRIBUNAL MÉDICO-LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICÍA. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado.
PARÁGRAFO 1. El Gobierno Nacional determinará la conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía.
PARÁGRAFO 2. Las normas correspondientes al funcionamiento del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía contenidas en el decreto 094 de 1989, continuarán vigentes hasta tanto se adopte la correspondiente normatividad por parte del Gobierno Nacional» (subrayas fuera de texto). Atendiendo a la remisión que hace la norma en cita, el Decreto 94 de 1989, en su Título Noveno, reguló la clasificación de las lesiones o afecciones que originan incapacidad, para lo cual las agrupó en 10 categorías y determinó que la incapacidad sería medida, según su intensidad, en tres grados, a saber: mínimo ─cuando se tiene una incapacidad permanente parcial en su forma más leve o estado primario─; medio ─estado intermedio de gravedad por sus condiciones definitivas─; y máximo ─mayor incapacidad definitiva que puede dejar determinada lesión o afección─.
Igualmente, atendiendo al grado otorgado, a cada patología se le asigna un índice lesional definido por la norma en mención. Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Ahora, en lo referente al marco normativo aplicable a la pensión de invalidez, se tiene que el Decreto 1796 de 2000, preceptuó: «[ ]
ARTICULO
38. LIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE INVALIDEZ PARA EL PERSONAL DE OFICIALES, SUBOFICIALES, AGENTES, Y PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL. Cuando mediante Junta Médico-Laboral o Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, haya sido determinada una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante el servicio, el personal a que se refiere el presente artículo, tendrá derecho, mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno Nacional, liquidada con base en las partidas establecidas en las normas que regulen la materia y de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan: a. El setenta y cinco por ciento (75%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y cinco por ciento (85%). b. El ochenta y cinco por ciento (85%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%). c. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
PARÁGRAFO 1. Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75%, no se generará derecho a pensión de invalidez.
PARÁGRAFO 2. El personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y el personal no uniformado de la Policía Nacional, vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, continuará rigiéndose, en lo referente a las pensiones de invalidez, por las normas pertinentes del decreto 094 de 1989. [ ]».
La Ley 923 de 2004 previó los elementos mínimos que tendría que considerar el Gobierno nacional cuando reglamentara la materia, estableciendo lo siguiente: «ARTÍCULO 3o. ELEMENTOS MÍNIMOS. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE exequibles> El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: […] 3.5.
El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos Médico- Laborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral.
En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro. Podrá disponerse la reubicación laboral de los miembros de la Fuerza Pública a quienes se les determine de conformidad con el estatuto de la capacidad Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 sicofísica, incapacidades e invalideces, una disminución de la capacidad laboral que previo concepto de los organismos médico-laborales militares y de policía así la ameriten, sin perjuicio de la indemnización a que haya lugar. […]».
Como consecuencia de las disposiciones contenidas en la anterior ley, se expidió el Decreto 4433 de 2004 que, sobre el reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez, estableció: «Artículo 30. Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, al personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional se les determine una disminución de la capacidad laboral igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan según lo previsto en el presente decreto: 30.1 El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 30.2 El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 30.3 El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1°. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio, será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Policía Nacional. Parágrafo 2°. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000 serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público.
Parágrafo 3°. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el pensionado por invalidez requiera del auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición esta que será determinada por los organismos médico laborales militares y de policía del Ministerio de Defensa Nacional, el monto de la pensión se aumentará en un veinticinco por ciento (25%).
Para efectos de la sustitución de esta pensión, se descontará este porcentaje adicional». No obstante, en sentencia del 28 de febrero de 2013, dentro del proceso radicado 11001-03-25-000-2007-00061-00 (1238–2007), la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de la expresión «igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%)» contenida en la anterior norma pues, con base en lo regulado en el numeral 3.5 del artículo 3° de la Ley 923 de 2004, se concluyó que el Gobierno nacional había excedido la competencia que le fue otorgada para regular la materia, al fijar un parámetro distinto del 50%.
Posteriormente, en fallo del 23 de octubre de Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2014, en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2007-00077-01 (1551-07), esta Sección precisó el alcance de aquella sentencia y declaró la nulidad de todo el articulado.
Ante la ausencia de reglamentación en la materia que resultó de estos pronunciamientos, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1157 de 2014, que dispuso lo siguiente: «Artículo 2°. Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Acta de Junta Médico-Laboral y/o Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, realizada por los organismos médico-laborales militares y de policía, se determine al Personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares y Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional, una disminución de la capacidad laboral igual o superior al cincuenta por ciento (50%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público, les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan, según lo previsto en los Decretos 4433 de 2004 y 1858 de 2012, así: 2.1.
El cincuenta por ciento (50%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al cincuenta por ciento (50%), e inferior al setenta y cinco por ciento (75%). 2.2. El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%), e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 2.3.
El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%), e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 2.4. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1°. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Armada Nacional, Fuerza Aérea y Policía Nacional. Parágrafo 2°. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000, serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público.
Parágrafo 3°. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el pensionado por invalidez requiera el auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición ésta que será determinada por los organismos médico-laborales militares y de policía del Ministerio de Defensa Nacional, el monto de la mesada pensional se aumentará en un veinticinco por ciento (25%).
Para efectos de la sustitución de esta pensión, se descontará este porcentaje adicional». Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De acuerdo con lo anterior, el precepto llamado a reglar la pensión de invalidez del demandante, se encuentra contenido en el artículo 38 del Decreto 1796 de 2000, que dispone que el derecho a la pensión de invalidez de los miembros de la Fuerza Pública surge cuando se presenta una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 75% en hechos ocurridos durante el servicio.
Adicionalmente, esta Corporación ha señalado, que, por vía de excepción, es viable inaplicar las disposiciones de los regímenes especiales de seguridad social cuando estos impliquen un trato desfavorable y discriminatorio al reconocido por el sistema general contenido en la Ley 100 de 19937. Valor probatorio de los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez El Decreto 94 de 1989 dispone, en su artículo 19, que la capacidad psicofísica del personal de que trata ─esto es, oficiales y suboficiales de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional─ será determinada, únicamente, por las autoridades médico-militares y de policía, a saber: médicos generales, médicos especialistas y odontólogos al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional;
Junta Médica Científica; Junta Médico- Laboral; y Tribunal Médico Laboral de Revisión. En el mismo sentido, el Decreto 1796 de 2000 dispuso que la Junta Médico Laboral Militar o de Policía y el Tribunal de Revisión Militar y de Policía son las autoridades competentes para establecer la disminución de la capacidad psicofísica, así como para calificar la enfermedad como de origen profesional o común. Por su parte, el Decreto 1352 de 2013 «Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez» exceptuó de su ámbito de aplicación, en el parágrafo del artículo 1°, al «[…] régimen especial de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, salvo la actuación que soliciten a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez como peritos».
Y en el artículo 28 reguló quiénes pueden solicitar la valoración de la Junta, a saber: «Artículo 28. Presentación de la solicitud. La solicitud ante la junta podrá ser presentada por: 1. Administradoras del Sistema General de Pensiones. 2. Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte. 3. La Administradora de Riesgos Laborales. 4.
La Entidad Promotora de Salud. 5. Las Compañías de Seguros en general. 6. El trabajador o su empleador. 7 Como ejemplo se cita la sentencia del 3 de mayo de 2018, radicado: 76001-23-31-000-2012-00059-01 (3189- 17) de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 7.
El pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario o la persona que demuestre que aquel está imposibilitado, en las condiciones establecidas en el presente artículo. 8. Por intermedio de los inspectores de Trabajo del Ministerio del Trabajo, cuando se requiera un dictamen de las juntas sobre un trabajador no afiliado al sistema de seguridad social por su empleador. 9.
Las autoridades judiciales o administrativas, cuando estas designen a las juntas regionales como peritos. 10. Las entidades o personas autorizadas por los fondos o empresas que asumían prestaciones sociales en regímenes anteriores a los establecidos en la Ley 100 de 1993, para los casos de revisión o sustitución pensional. 11. Las entidades o personas autorizadas por las Secretarías de Educación y las autorizadas por la Empresa Colombiana de Petróleos. 12.
Por intermedio de las administradoras del Fondo de Solidaridad Pensional, las personas que requieran la pensión por invalidez como consecuencia de eventos terroristas. Parágrafo. La solicitud se deberá presentar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez que le corresponda según su jurisdicción teniendo en cuenta la ciudad de residencia de la persona objeto de dictamen» (cursivas y negrillas originales, subrayas fuera de texto).
Visto lo anterior, la competencia para determinar la capacidad psicofísica de los miembros de la fuerza pública corresponde a las autoridades militares; no obstante, los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez tienen la calidad de peritajes que auxilian la valoración del juez sobre el estado de salud del interesado. Valoración probatoria de los dictámenes periciales El artículo 226 del Código General del Proceso dispone que la prueba pericial «[…] es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos»; así como que el juez «[…] apreciará el dictamen de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, y las demás pruebas que obren en el proceso» ─artículo 232 ibidem─.
Así las cosas, el estudio del dictamen supone la referencia obligada al sistema de la libre apreciación de las pruebas, en el que se faculta al juez a hacer una evaluación del material probatorio de manera amplia, sin estar sujeto a tarifa alguna, de ahí que en el artículo 176 de la normativa procesal se haya dispuesto que las pruebas deben apreciarse en conjunto y acorde con las reglas de la sana crítica.
De manera que, tratándose de la valoración médico-laboral de los miembros de la fuerza pública, el juez puede tener en cuenta los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, los cuales serán valorados con fundamento en el sistema de libre apreciación de las pruebas. Resolución del caso concreto Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Se tiene que el 28 de febrero de 2001, la Junta Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía determinó, mediante Acta Nro. 0262, que el demandante presentaba una disminución de su capacidad laboral correspondiente al 27.10%, teniendo en cuenta los siguientes antecedentes médicos: sorderas parciales, síndrome compulsivo e hipertensión arterial8.
Posteriormente, mediante Acta Nro. 1889 del 31 de agosto de 2001, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía ratificó lo decidido por la Junta Médico Laboral, al no haber evidenciado modificación alguna en el estado de salud del demandante9. Ahora, no se desconoce que, con la demanda, se aportó el Dictamen Nro. 3487 del 21 de junio de 2013, proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, con base en el que sustentó la apelación, el cual concluyó que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral correspondía al 75.53%, dicho dictamen tuvo en cuenta los siguientes antecedentes médicos: epilepsia, hipoacusia neurosensorial bilateral, hipertensión esencial primaria y trastorno mental no especificado10.
Este dictamen fue aclarado y corregido mediante escrito del 7 de mayo de 2014, en el que se indicó que la fecha de estructuración era el 28 de febrero de 2001, por corresponder a la fecha en la que se le realizó la Junta Médico Laboral11. No obstante, se pone de presente que el Consejo de Estado ha otorgado valor probatorio a los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez solo cuando se han decretado en el curso de los procesos presentados por miembros de la fuerza pública.
En otras palabras: las autoridades judiciales pueden valorar dichos dictámenes, aun cuando el interesado pertenezca al régimen especial de las fuerzas armadas, siempre y cuando se decreten y practiquen como prueba pericial, y se le haya garantizado el derecho de defensa a la contraparte. Lo que se observa es que el señor Castro Mena manifestó, en el escrito de la demanda, que se tuviera en cuenta al dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar como anexo; no obstante, mediante auto del 16 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Córdoba resolvió tener como pruebas documentales a los documentos aportados por las partes.
Entonces, como el dictamen que profirió la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar no fue decretado como prueba pericial dentro del proceso, no podía valorarse, como tal, en la decisión de primera instancia. Por ende, se advierte que en el proceso judicial hubo deficiencias probatorias, en la medida que no se aportaron pruebas idóneas que dieran cuenta, objetivamente, sobre el verdadero estado de pérdida de capacidad laboral del demandante.
De ese modo, ante la ausencia de este material, las pretensiones no tienen vocación de prosperar, por cuanto su estudio exigía la demostración, más allá de toda duda razonable, de un grado de incapacidad, relacionado con el desempeño de la actividad policial, que le impidiera valerse naturalmente para cubrir sus necesidades básicas, lo cual obedece a lo dispuesto por el artículo 167 del Código General del 8 Véase a folios 206-208 PDF, del archivo «01ExpedienteDigitalizado», a índice 2 de SAMAI. 9 Véase a folios 228-230 PDF, ibid. 10 Véase a folios 20-22 PDF, ibid. 11 Véase a folios 18-19 PDF, ibid.
Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Proceso, conforme con el cual incumbe «[…] a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». Es que, al no acreditarse los hechos que constituyen la causa de la demanda, no es posible acceder a lo solicitado por el recurrente, ya que el porcentaje que determinó la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, al no haberse sometido a contradicción, no aportó credibilidad, ni peso o fuerza probatoria y, al analizarse como prueba documental, puede concluirse que con las cualidades y con la forma en la que fue realizado, no era posible determinar si se valoró, completa e integralmente, el estado de salud del accionante, teniendo presente todos los aspectos médicos que se habían consignado en la historia clínica y ocupacional de este, así como los parámetros médicos de las fuerzas militares.
Por ese motivo, el único dictamen que puede ser valorado y que determina el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral del demandante, es el de la Junta Médica Laboral Militar y de Policía, que le dictaminó una pérdida de la capacidad laboral del 27,10%. De conformidad con el marco normativo referenciado, se hace necesario destacar que el régimen aplicable en el reconocimiento de la pensión de invalidez, es el vigente a la fecha de estructuración12, en esta medida, podría decirse que el que se ajusta al caso del demandante es el especial contenido en el Decreto 1796 de 2000, cuyo artículo 38 exige una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, sin embargo, en este caso, es viable valerse, por favorabilidad, del régimen general de pensiones, que prevé una merma de la capacidad laboral superior al 50% para ser beneficiario de la pensión de invalidez; pero, ese presupuesto, el demandante no lo acreditó, por cuanto le fue dictaminada una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 27.10%, En este sentido, la decisión de la entidad de negar la pensión de invalidez y la sentencia de primera instancia al negar las pretensiones de la demanda, se encuentran ajustadas a derecho.
En estas condiciones, puede concluirse que el Tribunal de primera instancia obró conforme a derecho, al resolver que con las pruebas allegadas no se llegó al convencimiento de la estructuración de alguna causal de nulidad del acto administrativo acusado, por lo que se confirmará la sentencia proferida el tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Córdoba.
De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202113 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte 12 Subsección B. radicado: 68001-23-33-000-2015-00114-01(3259-16).
Tesis reiterada por la Subsección A en sentencias del 15 de agosto de 2019, radicado: 25001-23-42-000-2012- 01404-01(4267-15); del 13 de septiembre de 2021, radicado: 08001-23-33-000-2017-01393- 01(5256-19) y del 14 de octubre de 2021, radicado: 76001233300020130057201 (2029- 2019); entre otras. 13 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Radicado: 23001-23-33-000-2018-00278-01 (4027-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR FUNDADO el impedimento presentado por el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves.
Por tanto, se le separa del conocimiento del presente proceso. Segundo. CONFIRMAR la sentencia proferida el tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual se negaron las pretensiones. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Con impedimento JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente