CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: nulidad Radicación: 11001 03 25 000 2022 00706 00 (6542-2022) Demandante: Víctor Hugo Banguero Guaza y otros Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil y municipio de Guachené (Cauca) Temas: Recursos de reposición AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide el despacho el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 13 de julio de 2023, por medio del cual se denegó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados.
Antecedentes Las pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por conducto de apoderada judicial, los señores Víctor Hugo Banguero Guaza, Luis Adolfo Aponza Banquero, Sandra Lorena Ambuila Ararat, Rodrigo Lasso Mina, Yamile Mina Paz, Nelly Zapata Perea, Lina María Angola Ortiz, Sulma Rosa Lasso Cantoñi, María Nohemí Díaz Navas, Rovier Ambuila Charat, Maribel Paz Peña, Ayda Ester Guaza, Yicely Saavedra Guaza, Yurley Viáfara Quintero, Marlín Moreno Orejuela, Magali Ramos Rentería, Diana Mercedes Guaza Ramos, Dadiana Palacios Idrobo, Luciela Aponza Cantoní, Yenni Edith Carbajal Rivas, María Yenni Aponza Loboa, Jairo Dinas Bermúdez, Daira Liceh Domínguez Viáfara, Juan Pablo Cantoñi Vidal, José Isito Vidal Mina, César Augusto Aponza Larrahondo, Mary Yiseth Chará González, Alezander Chará, Yara Patricia Peña Zapata, Ana Debia Zúñiga Mina, Cindy Yulieth Banquero Quintero, María Yaneth González Zapata, Marisabel Cantoñi Mina, Yeinis Hitta Gómez, Beatriz Helena González Lugo, Víctor Adolfo González Huazá, María Yenis Valencia Cantoñi, Ana Francisca Cantoñi de Caicedo, Nancy Molina Lenis, Edna Rocío Cabal Tovar, Merlyn Villegas Rodríguez, Beatriz Elena Ararat Berrillo, Yuli Marcela González González, José Danilo Bonilla Guaza, Almeris Valencia Aponza, Baldemir Banguero González, Milency Gómez Lasso, Vilma Mary Lasso Carabalí, Diana Paola Cajiao Lucumí, Óscar Hernando Tovar Vidal, Aldemir Abonia, Ana Marcela Rodríguez Alfaro y Juan Carlos Possu Moreno formularon demanda en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Acuerdo cnsc 20191000000946 del 4 de marzo de 2019, emitido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, «[p]or el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección por mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de guachené (cauca), Convocatoria No. (sic) 1072 de 2019 – territorial 2019». ii) Decreto 001 de 2016, «[p]or el cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal de Municipio de Guachené Cauca».
El auto recurrido Mediante auto del 13 de julio de 2023, el despacho denegó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados, por las razones que se resumen a continuación: i) Los accionantes formularon varios de sus reparos de manera general, sin realizar un ejercicio argumentativo y probatorio sólido y suficiente que permitiera considerar la necesidad de suspender los efectos de los actos acusados para asegurar la vigencia del orden jurídico.
Por ejemplo, con los reproches relacionados con a) la necesidad de haber actualizado el manual de funciones y competencias laborales antes de iniciar la convocatoria; b) la elaboración de un estudio técnico por parte de una entidad que no era idónea, en el cual no se habrían tenido en cuenta las competencias de los empleos, la formación académica, la experiencia ni el número de cargos ofertados; y c) la declaratoria de nulidad del Decreto 1754 del 22 de diciembre de 2020, por parte del Consejo de Estado, sin explicar qué incidencia tuvo dicha decisión en el concurso de méritos y qué etapas se habrían adelantado desconociendo la sentencia proferida por esta corporación. ii) Aunque sostuvieron que el acuerdo de convocatoria se expidió cuando la Alcaldía de Guachené no había apropiado los recursos económicos necesarios para realizar el proceso de selección, el certificado de disponibilidad presupuestal no es requisito de validez del acuerdo de convocatoria del concurso de méritos, por lo que su ausencia no conlleva necesariamente la suspensión de dicho acto o del proceso de selección. iii) De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, los empleados que están en provisionalidad y que requieren una protección especial del Estado deben ser tratados de manera diferenciada debido a sus circunstancias particulares; no obstante, dicha protección especial no les permite reemplazar a aquellos que han ganado legítimamente un concurso de méritos y tienen el derecho de ser nombrados en el cargo correspondiente. iv) Las objeciones sobre la valoración de antecedentes y las inconsistencias en las pruebas escritas corresponden a situaciones particulares y concretas que pudieron haberse presentado durante el desarrollo del proceso de selección, eventos que escapan del objeto del medio de control de nulidad, cual es cuestionar la legalidad de las decisiones administrativas acusadas. v) La afirmación realizada por los actores en relación a que el manual de funciones y competencias laborales no fue socializado con los empleados y organizaciones sindicales correspondientes, no contiene un respaldo probatorio y argumentativo, no es suficiente para desvirtuar el principio de legalidad del decreto que adoptó el citado manual.
El recurso de reposición Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante, por conducto de apoderada judicial, interpuso recurso de reposición el 12 de agosto de 2023, y lo sustentó así: i) El expediente contiene pruebas y argumentos para demostrar la nulidad invocada. Al respecto indicó que, si el manual de funciones utilizado para ofertar los cargos en un concurso de méritos es irregular, todo lo que derive de él también lo será. Por esta razón, para que el manual de funciones tenga validez debe contar previamente con estudios técnicos y ser socializado con el personal, pues por estos motivos, se declaró nulo el manual de funciones anterior, del cual el actual es una modificación, por lo que este también deberá declararse nulo. ii) El tema presupuestal es requisito de toda contratación estatal, por ello se debe velar por su cumplimiento. iii) Los derechos relacionados con el trabajo, el mínimo vital y la seguridad social prevalecen sobre aquellos vinculados al concurso de méritos.
Era responsabilidad de la entidad reportar los cargos ocupados por personal con estabilidad laboral, para evitar que fueran ofertados nuevamente en el concurso en cuestión. Por lo tanto, no se puede responsabilizar al funcionario por dicha omisión. Asimismo, esta situación evidencia otra irregularidad en el concurso de mérito. iv) Todo lo relacionado con la prueba escrita en las etapas previas y posteriores, son causal de revisión, cuya carga procesal le compete al ente, como también a la universidad que realizó las pruebas, de lo que se colige que, si el ente no se pronunció sobre la medida, es porque es consciente de la falencia. El traslado del recurso A través de fijación en lista del 29 de agosto de 2023, la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado corrió traslado del recurso, por el término de tres (3) días.
Sin embargo, las partes guardaron silencio. Consideraciones El problema jurídico Consiste en determinar si se debe reponer o no el auto del 13 de julio de 2023, por medio del cual se denegó la medida cautelar de suspensión provisional de las decisiones administrativas acusadas, a saber, el Decreto 001 del 4 de enero de 2016 y del Acuerdo n.° cnsc – 20191000000946 del 4 de marzo de 2019, proferidos por la Alcaldía Municipal de Guachené (Cauca) y la Comisión Nacional del Servicio Civil, respectivamente.
Análisis del despacho. El caso concreto Luego de analizar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, el despacho encuentra mérito suficiente para no reponer el auto recurrido. En consecuencia, se procederá a desatar cada uno de los cargos propuestos que abordan la decisión de fondo de la siguiente manera: i) La apoderada de los recurrentes señaló que el expediente contiene pruebas que demuestran la invalidez del manual de funciones.
Argumentó que cualquier derivación de un manual irregular carecerá también de validez, enfatizando la importancia de que dicho instructivo cuente con estudios técnicos previos y sea adecuadamente socializado con el personal para ser considerado válido. Asimismo, mencionó que el manual anterior del proceso de selección en cuestión fue declarado nulo por estas razones y su modificación actual también deberá ser anulada.
Además, adjuntó copia de la decisión emitida el 8 de junio de 2023, por el Tribunal Administrativo del Cauca, Sala Segunda de Decisión, a través de la cual se estableció lo siguiente: modificar el ordinal “primero: ( )” de la parte resolutiva de la sentencia No. 093 del 30 de junio del 2021, en el siguiente sentido: “primero: declarar la nulidad del Decreto No. 042 del 19 de junio del 2015, por el cual se modifica la Planta de Personal de la Administración Central del municipio de guachené (cauca).
Sobre el particular, conviene precisar que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, razón por la cual, para desvirtuar el principio de legalidad del decreto que adoptó el citado manual, es necesario abordar tal análisis en la sentencia, luego de que se agote la etapa probatoria y las partes involucradas en la controversia tengan la oportunidad de exponer sus tesis sobre el litigio. ii) Por otro lado, la parte recurrente indicó que el tema presupuestal es un requisito fundamental en toda contratación estatal y debe garantizarse su cumplimiento.
En relación con este argumento, la providencia impugnada abordó la afirmación de los demandantes referente a que el acuerdo de convocatoria se realizó sin que la Alcaldía de Guachené hubiera asignado los recursos económicos necesarios para llevar a cabo el proceso de selección. En este sentido, se resaltó que, según la jurisprudencia de esta corporación, el certificado de disponibilidad presupuestal no es un requisito indispensable para la validez del acuerdo de convocatoria en un concurso de méritos.
Por lo tanto, la falta de este certificado no implica necesariamente la suspensión del acto o del proceso de selección. iii) Además, se advirtió que los derechos relacionados con el trabajo, el mínimo vital y la seguridad social prevalecen sobre aquellos relacionados al concurso de méritos, así las cosas, era responsabilidad de la entidad reportar los cargos ocupados por personal con estabilidad laboral, para evitar que fueran ofertados nuevamente en el concurso en cuestión. Por ello, no se puede responsabilizar al funcionario por dicha omisión, situación que evidencia otra irregularidad en el concurso de mérito.
Respecto a este reparo, se subraya que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, los empleados que están en situación provisional deben recibir un trato especial debido a sus circunstancias particulares. Sin embargo, esta condición no les otorga el derecho de desplazar a aquellos que han completado todas las etapas de un concurso de méritos y deban ser nombrados en el cargo al que aspiraban.
Lo anterior, teniendo en cuenta que en la Sentencia SU-446 de 2011 la Corte señaló que la garantía de que gozan estas personas consiste en que tienen que ser las últimas a quienes se deba desvincular y, de ser posible, «[…] sean nuevamente vinculad[a]s en forma provisional en cargos vacantes de la misma jerarquía de los que venían ocupando». iv) Finalmente, se señaló que lo relacionado con la prueba escrita en las etapas previas y posteriores son causal de revisión, cuya carga procesal le compete al ente, como también a la universidad que las realizó. En ese sentido, se argumenta que, si este no se pronunció sobre la medida es porque es consciente de la falencia. Ahora bien, este argumento se refiere a situaciones específicas que podrían haber ocurrido durante el proceso de selección impugnado, aspectos que están fuera del alcance del medio de control de nulidad cuyo objetivo es cuestionar la legalidad en abstracto de las decisiones administrativas acusadas.
Además, el hecho de que el municipio de Guachené no haya emitido un pronunciamiento respecto a la medida cautelar no constituye un punto determinante para revocar la decisión de fondo. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. No reponer el auto del 13 de julio de 2023, por medio del cual se denegó la medida cautelar de suspensión provisional de las decisiones administrativas acusadas, a saber, el Decreto 001 del 4 de enero de 2016 y el Acuerdo n.° cnsc – 20191000000946 del 4 de marzo de 2019, expedidos por la Alcaldía Municipal de Guachené (Cauca) y la Comisión Nacional del Servicio Civil, respectivamente, con fundamento en las razones antes esbozadas.
Segundo. Una vez ejecutoriada esa decisión, por Secretaría, devolver el expediente al despacho para el trámite correspondiente. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AAP/DLAR CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.