CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 2 Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Recurrente: Carmen Marlene Quintero Romero Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA Asunto: Recurso Extraordinario de Revisión contra la sentencia del 7 de febrero de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-23-33-000-2014-00005- 01 (NI. 4667-2015).
FALLO 1. La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto, en nombre propio, por la señora Carmen Marlene Quintero Romero contra la sentencia de segunda instancia proferida el 7 de febrero de 2019 por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-23-33-000-2014-00005-01 (NI. 4667-2015) instaurado por Carmen Marlene Quintero Romero contra el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.
ANTECEDENTES La sentencia recurrida 2. El 7 de febrero de 2019 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió, en segunda instancia y en cumplimiento a la orden de tutela dada en la sentencia del 12 de diciembre de 20181, el recurso de apelación interpuesto por la demandante, Carmen Marlene Quintero Romero, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la mencionada señora contra la Resolución No. 744 del 24 de mayo de 2013, expedida por la directora nacional del SENA a través de la cual declaró insubsistente su nombramiento como directora regional grado 5 del Cesar de dicha entidad.
Mediante dicho fallo se confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia. 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Exp. 11001-03-15-000-2018-02949-00. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo El recurso extraordinario de revisión 3. El 5 de agosto de 2019, la señora Carmen Marlene Quintero Romero, actuando en nombre propio, presentó recurso extraordinario en el que solicita: “[…]
PRIMERO: REVOCAR y/o DEJAR SIN EFECTOS la nueva sentencia de segunda instancia de fecha 7 de febrero de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección "B” del Honorable Consejo de Estado, mediante la cual se confirma parcialmente la sentencia de primera instancia de fecha 1º. de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que había negado las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho de carácter Laboral, promovido por CARMEN MARLENE QUINTERO ROMERO, contra el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE- SENA, dentro del proceso con radicación 20001-23-33-000-2014-00005-01(4667-2015).
SEGUNDO: PROFERIR y/o ORDENAR a la Sección Segunda, Subsección "B" del H. Consejo de Estado que profiera nueva sentencia en reemplazo de la anterior, revocando la sentencia de primera instancia de fecha 1º. de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que había negado las pretensiones y en su defecto se concedan las mismas, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho de carácter Laboral, promovido por CARMEN MARLENE QUINTERO ROMERO, contra el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA- dentro del proceso con radicación 20001-23-33-000-2014-00005-01(4667-2015)”. 4.
Como fundamentos fácticos del recurso extraordinario, la demandante relata que mediante Resolución 00744 del 24 de mayo de 2014 el SENA, a través de su Directora General, declaró insubsistente su nombramiento como Directora Regional Grado 5 de la Regional Cesar de esa entidad. 5. Este acto administrativo fue demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con fundamento en la violación, entre otras disposiciones, del inciso tercero del artículo 24 de la Ley 909 de 2004, con respecto a la figura del encargo de empleos de libre nombramiento y remoción. 6.
El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante fallo del 1 de octubre de 2015, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la persona que ocupó el cargo de Directora Regional del SENA cumplió con los requisitos de estudios y experiencia y que el requisito de estar vinculado a la respectiva región de nombramiento, exigido para aquella persona que aspire a ser escogida por el Gobernador del Departamento, para el cargo de director regional del SENA, se predica para ocupar el cargo en propiedad, luego de adelantar un concurso de méritos, pero no para quien va a desempeñarlo en encargo. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo 7.
Contra esa decisión, la demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 21 de junio de 2018, en el sentido de confirmar la sentencia apelada, sustentando dicha decisión en la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, del 8 de septiembre de 2017, en la que se consideró que “[…] Los encargos temporales originados en situaciones de urgencia no pueden estar sujetos a los mismos requisitos y ritualidades que debe cumplir el posterior acto electoral por el cual se suple la falta absoluta o temporal, ya que dichas exigencias podrían impedir a la autoridad competente designar prontamente a las autoridades territoriales y evitar de esa manera perturbaciones al orden público originadas en la ausencia del gobernante […]”. 8.
Con base en ello el ad quem consideró que en el caso en que se daba la urgencia de designar al director regional del SENA, a través de la figura del encargo, no era necesario exigir el estar vinculado a la región, en aras de no perturbar la continuidad del servicio público; que dicha condición sí debía cumplirla quien fuera nombrado de manera definitiva en el empleo. 9.
Contra dicha decisión, la señora Quintero Romero interpuso acción de tutela, porque estimó que se vulneraron sus derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, materializados por el defecto material o sustantivo de considerar que el requisito “tener vínculos con la región” era exigible solo para quienes pretendieran ocupar el cargo en propiedad y no mediante encargo. 10.
La acción de tutela fue conocida en primera instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2018, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la accionante y ordenó a la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado que dictara una sentencia de reemplazo, de acuerdo con los siguientes parámetros fijados en el fallo de tutela: “[…] Encuentra la Sala que el principal argumento expuesto por la Sección Segunda, Subsección "B" del Consejo de Estado para efectos de fundamentar la decisión objeto de tutela, consistió en que no se habría demostrado una desmejora en el servicio con el nombramiento de Martha Lucia Ducón Fonseca en el cargo de directora regional del SENA, cargo que ocupaba la actora, aun cuando no cumplía el requisito de estar vinculada a la región, pues el mismo, a su juicio, no es exigible porque fue nombrada en encargo mientras se terminaba el proceso de selección. Frente a ello, para la Sala dicha tesis resulta contraria al ordenamiento jurídico, pues la normatividad vigente ha establecido que aun cuando se trate de un nombramiento en encargo, el funcionario deberá acreditar los requisitos y el perfil establecido para tal efecto. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo Con fundamento en lo anterior, corresponde a la autoridad judicial accionada estudiar nuevamente el cargo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la actora contra el acto administrativo que la declaró insubsistente como directora regional del SENA, conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico relativo a la exigencia del cumplimiento de los requisitos previstos para ese empleo, y que como se señaló no prevé excepciones según la naturaleza del nombramiento o por la urgencia de designar un empleado mientras finaliza el proceso de selección […]". 11.
La Sección Primera del Consejo de Estado, el 11 de abril de 2019, resolvió la impugnación presentada por la parte accionada y confirmó la sentencia proferida por la Sección Cuarta, al considerar que la Sección Segunda había incurrido en el defecto sustantivo por desconocimiento del artículo 24 de la Ley 909 de 2004. 12. El 7 de febrero de 2019 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió una nueva sentencia “contraria a los parámetros dados en la parte motiva y resolutiva de los fallos de tutela de primera y segunda instancia, toda vez que no analizó el cargo invocado por mí en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promoví contra el acto administrativo que me declaró insubsistente como directora regional del SENA, conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico relativo a la exigencia del cumplimiento de los requisitos previstos para ese empleo […]”. 13.
Acusa que la sentencia recurrida desconoció flagrantemente el derecho que fue reconocido en la tutela, pues confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia que había negado las pretensiones de la demanda, pero con razones diferentes a las expuestas en el fallo tutelado, con argumentos falaces, contrarios y opuestos a los argumentos fácticos y jurídicos contenidos en las partes motiva y decisoria de los fallos de tutela; declarando de manera oficiosa una inepta demanda, que, aunque no lo expresa directamente, así lo deja ver al proferir el nuevo fallo, cuando consideró: “[…] Aunque la demandada estaba en el deber de verificar el cumplimiento por parte de la señora Martha Lucía Ducón Fonseca de todos los requisitos para el aludido empleo, nótese que el acto administrativo de encargo no fue demandado en este medio de control, por lo que al no estar demostrado que tal situación administrativa tuviese un nexo causal con la desvinculación de la accionante, se insiste, por ejemplo, la finalidad de favorecer a quien se encargó, no le es dable a esta Sala ahondar más en el estudio de legalidad de un acto administrativo que no fue objeto de acción, puesto que los argumentos de la apelante se encaminan a cuestionar el encargo, mas no a comprobar la desviación de poder alegada en la expedición del acto de insubsistencia […]". 14.
La causal invocada es la prevista en el numeral 8 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “[s]er la sentencia 5 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. 15. Señala que la causal se configura por cuanto la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, el 7 de febrero de 2019, profirió la nueva sentencia de segunda instancia en el proceso ordinario, con fundamento en otras razones fácticas y jurídicas diferentes a lo ordenado en el fallo de tutela de la Sección Cuarta de la Corporación, que amparó el derecho al debido proceso y ordenó a dicha Subsección que dictara un fallo de reemplazo de acuerdo con los parámetros fijados en la decisión de tutela, como fueron citados en párrafos anteriores (cfr. 9). 16.
Transcribe partes de las consideraciones de los fallos de tutela de primera y segunda instancia, en los que se amparó el derecho al debido proceso de la actora, basados en la existencia del nexo causal entre el acto de insubsistencia y el del subsiguiente encargo, al encontrar que la Subsección B de la Sección Segunda había incurrido en un defecto sustantivo, pues “[…] el argumento expresado […] en torno a que el requisito de relación con el departamento, previsto para el cargo de director regional del SENA no constituye una exigencia que deba cumplirse cuando se efectúa el nombramiento en encargo de empleados de carrera o de libre nombramiento y remoción en el cargo, desconoce el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 […]”. 17.
Señala que la violación de los artículos 24 de la Ley 909 de 2004 y 21 de la Ley 119 de 1994 fueron invocados en la demanda presentada por la actora contra el SENA, transgresión que fue acogida en los fallos de tutela, como “para que en esta segunda sentencia proferida por la entidad judicial tutelada, se venga flagrantemente a decir que no hubo un nexo causal entre el acto de insubsistencia y el del encargo, cuando ellos mimos lo consideraron, analizaron y argumentaron en la sentencia tutelada, la cual fue desconocida”. 18.
Indica que el juez de tutela de segunda instancia consideró que fue claro “[…] que la Sección Segunda de esta Corporación sí desconoció el artículo 24 de la Ley 909, pues los argumentos expuestos para justificar el nombramiento de una funcionario en encargo sin el lleno de los requisitos exigidos para desempeñarlo, no resultaban aplicables al caso concreto y contravienen lo ordenado por la norma que regula expresamente la situación bajo análisis […]”.
Y concluye: “[…] Pero con gran sorpresa y en total desconocimiento de las órdenes dadas en los fallos de tutelas de primera y segunda instancia, antes mencionados, proferidos por las Secciones Cuarta y Primera de esa Alta Corporación, la Sección Segunda, Subsección 6 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo "B", profiere nueva sentencia de segunda instancia, haciéndoles creer e inducir en error que estaba dando cumplimiento a las ordenes perentorias dadas en los mismos, al punto que la Sección Primera al desatar la impugnación del fallo de tutela, en su decisión termina advirtiendo "que la accionada había profirió fallo de reemplazo el día 7 de febrero de 2019, en el que, para efecto de resolver el problema jurídico, se analizó y aplicó en debida forma el articulo 24 de la Ley 909, razón por la que la vulneración de los derechos fundamentales de la actora cesó, pero en cumplimiento de la sentencia impugnada"; lo cual no fue así, porque lo hizo en una forma totalmente contraria y sin ningún fundamento, a lo ordenado por las Secciones Cuarta y Primera, como se indicó anteriormente”.
Trámite del recurso extraordinario de revisión 19. Por auto del 20 de marzo de 2020, el Despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión y ordenó la notificación personal al director del SENA y al Ministerio Público. Además, ordenó que se solicitara al Tribunal Administrativo del Cesar el expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2014-00005-01 adelantado por la señora Quintero Romero con el SENA. 20.
El 25 de junio de 2020, la señora Carmen Marlene Quintero Romero solicitó que se adicionara el auto admisorio, toda vez que el recurso extraordinario de revisión se dirigía contra la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, cuyos integrantes profirieron la decisión recurrida y no fueron vinculados, pues solamente se ordenó la notificación personal y se corrió traslado del recurso al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.
La solicitud fue reiterada el 25 de agosto de 2020. 21. Mediante auto del 9 de septiembre de 2020, el Despacho sustanciador negó la solicitud de adición presentada por la actora, porque consideró que el recurso extraordinario de revisión era un instrumento jurídico de impugnación y aunque tuviera la connotación de una “acción” no significaba que el juez que profirió la decisión recurrida se constituyera en la parte demandada con la obligación de vincularlo al proceso en tal calidad. 22.
Por auto del 11 de noviembre de 2020 se tuvieron como pruebas los documentos aportados por la parte recurrente y se prescindió de la etapa probatoria por no haber decreto de pruebas de oficio ni pruebas que practicar. 23. El 3 de mayo de 2021, la señora Carmen Marlene Quintero Romero recusó al magistrado sustanciador, doctor César Palomino Cortés, porque, a su juicio, se encontraba incurso en la causal prevista en el numeral 1º del artículo 130 de la Ley 1437, pues profirió y suscribió la sentencia objeto del presente recurso extraordinario de revisión y, en tal sentido, se comprometía su criterio en la decisión, dejando de ser 7 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo una garantía de imparcialidad y transparencia de la justicia para el fallo que debía proferir en el presente caso2. 24.
Por escrito del 13 de mayo de 2021 dirigido al señor Consejero que le sigue en orden alfabético de la Sala Especial de Decisión 2, el magistrado sustanciador expuso las razones por las cuales no aceptaba la recusación, pues la causal invocada por la recurrente no tenía la connotación que pretendía darle la memorialista, teniendo en cuenta que la causal correspondía a unos supuestos de hecho muy diferentes a los planteados en el escrito de recusación; además, solicitó que se rechazara de plano la recusación porque fue presentada por fuera de la oportunidad prevista en el artículo 142 del Código General del Proceso. 25.
Mediante auto del 28 de septiembre de 2021, los demás integrantes de la Sala Especial de Decisión 2 rechazaron la recusación, pues la parte demandante ejecutó actuaciones procesales luego de ocurridos los hechos que, presuntamente daban origen a la recusación propuesta, sin mencionarla, situación que daba lugar a su rechazo de plano. Adicionalmente, consideraron que no se configuraba la causal de recusación, pues la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, objeto del presente recurso extraordinario de revisión, no tenía la connotación de ser un acto administrativo expedido en ejercicio de una función administrativa. 26.
El proceso entró para fallo el 5 de noviembre de 2021. Intervenciones 27. El Servicio Nacional de Aprendizaje SENA pese a que fue notificado personalmente del auto admisorio del recurso el 19 de agosto de 2020, no compareció al proceso3. El Ministerio Público tampoco conceptuó. 2 ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: 1.
Cuando el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, hubieren participado en la expedición del acto enjuiciado, en la formación o celebración del contrato o en la ejecución del hecho u operación administrativa materia de la controversia […]”. 3 Índice 16 del aplicativo SAMAI. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 28.
Esta Sala Especial de Decisión, sin exclusión del integrante de la Sección que profirió la decisión, tiene competencia para decidir el presente recurso extraordinario de revisión, conforme con los artículos 111 y 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, en concordancia con el artículo 107 ibidem5 y el Acuerdo 321 de 2014 –compilado en el Acuerdo 080 de 2019- por el cual la Sala Plena del Consejo de Estado reglamentó la creación de salas especiales de decisión, encargadas de resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones de esta Corporación6.
Oportunidad en la presentación del recurso extraordinario de revisión 29. El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 5 de agosto de 2019, teniendo en cuenta que la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado fue proferida el 7 de febrero de 2019, en cumplimiento al fallo de tutela del 12 de diciembre de 2018, es decir, dentro del término previsto en el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7. 4 “CPACA.
Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…).2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia”. “CPACA. Artículo 248.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”. “CPACA. Artículo 249. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. 5 “CPACA.
Artículo 107. Integración y composición. (…) “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. “La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. 6 “Acuerdo 321 de 2014.
(…). Artículo 2º. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. 7 “CPACA. Artículo 251. Término para interponer el recurso.
El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. “En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.
“En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo Problema jurídico 30.
En el presente asunto la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 7 de febrero de 2019 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 8 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concreto: si es contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. 31.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por el demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. Resolución del problema jurídico Objeto y alcances del Recurso Extraordinario de Revisión 32. Ha sido jurisprudencia pacífica de la Corporación considerar que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que, si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia, que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos casos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial. 33.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. 34. En efecto, las causales del Recurso Extraordinario de Revisión están previstas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo así: “Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la 10 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. 35. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 2 de marzo de 2010, precisó la naturaleza de este recurso extraordinario, que, aunque el análisis se efectuó frente a las disposiciones del Código derogado, la similitud de las causales permite reiterar en esta ocasión dicho criterio, así: “[…] Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, enlistadas de manera taxativa en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza.
Ciertamente, a excepción de la causal del numeral 5°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo, ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 6°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°).
Como lo sostuvo esta Sala Plena en anterior oportunidad, “la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las 11 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política” [1].
Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material”.
A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto8. Por ello, dice la Corte, “El recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”. […] De modo que por la vía del recurso extraordinario de revisión no es posible reabrir el debate propio de las instancias, sino revisar la sentencia mediante la cual fue resuelta esa controversia a fin de determinar la justicia de ese pronunciamiento a la luz de estrictas causales legales”9. 36.
De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios10.
Alcance de la causal invocada por el recurrente De la causal 8a del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 37. Se censura el fallo proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, objeto del presente recurso extraordinario, de “ser […] contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada […]”. 38.
Con esta causal se pretende que se respeten los principios de seguridad jurídica y el derecho a una tutela judicial efectiva, de manera que haya un solo pronunciamiento sobre un mismo asunto, en el que se debaten los mismos derechos entre las mismas personas y por la misma causa. Que una vez definido el asunto litigioso, por sentencia en firme, no pueda volverse a discutir, no pueda darse paso a un nuevo debate con el 8 Folio 1 cuaderno Anexo 1 del Recurso Extraordinario de Revisión. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp.
No.11001- 03-15-000-2001-00091-01(REV). 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, Exp. 15001-03-15-000-01027-00. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo riesgo de que se profiera una sentencia contraria.
Es una garantía del debido proceso. 39. El artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece: “ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. […] La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión”. 40.
Sobre este instituto de la cosa juzgada, la Corte Constitucional, en sentencia C- 100 de 2019, señaló: “2.3. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica. 2.4.
De esta definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación y, en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico.
Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio. 2.5. De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico. 2.6.
La fuerza vinculante de la cosa juzgada se encuentra limitada a quienes plasmaron la litis como parte o intervinientes dentro del proceso, es decir, produce efecto Inter partes. No obstante, el ordenamiento jurídico excepcionalmente le impone a ciertas decisiones efecto erga omnes, es decir, el valor de cosa juzgada de una providencia obliga en general a la comunidad, circunstancia que se establece en materia penal y constitucional (Artículo 243 de la Constitución Política). 2.7.
Al operar la cosa juzgada, no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo 2.8.
En principio, cuando un funcionario judicial se percata de la operancia de una cosa juzgada debe rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, y en último caso, procede una sentencia inhibitoria. Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: - Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. - Identidad de causa petendi, esto es, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. - Identidad de partes, lo que implica que al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada”. 41.
El Consejo de Estado ha enfatizado que “cuando se produce una decisión jurisdiccional definitiva que pone fin a un conflicto, ésta se vuelve intangible, por lo que ningún otro juez puede volver sobre el asunto. De ocurrir, sería posible la existencia de dos sentencias contradictorias sobre idéntica controversia y, por ende, se violaría el debido proceso”11. 42.
Este instituto “tiene como objeto efectivizar el derecho constitucional al debido proceso y la seguridad jurídica, pues se erige en garantía de que una determinada controversia decidida en sede judicial no será objeto de un proceso posterior. De esta manera, se impide que los debates se tornen indefinidos en el tiempo y se procura por la eficiencia en la administración de justicia”12. 43.
Entonces, para que prospere la causal octava del recurso extraordinario de revisión debe demostrarse: i) que existen dos sentencias contradictorias; ii) que la sentencia anterior se haya dictado en un proceso en el que hubo identidad de objeto, partes y causa petendi al de la segunda sentencia y que de aquella se predique la cosa juzgada; y iii) que la cosa juzgada no se haya alegado como medio exceptivo en el segundo proceso. 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Trece Especial de Decisión. Sentencia del 6 de octubre de 2015. Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. 2014-00902-00(REV). 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 12 de julio de 2012. Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.
Radicado 85001-23-31-000-2003-00455- 01(2083-10). 14 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo Caso concreto 44. La señora Quintero Romero considera que la sentencia del 7 de febrero de 2019, ahora recurrida, es contraria a la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 12 de diciembre de 2018, que decidió la acción de tutela impetrada por la mencionada señora contra el fallo del 21 de junio de 2018 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que confirmó la de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por ella contra el SENA. 45.
Para resolver el cargo, la Sala estima necesario precisar que las sentencias que la recurrente acusa de ser contradictorias, y que configuran la causal octava de revisión, fueron proferidas en distintos medios de control y, que, además, la sentencia recurrida se dictó en cumplimiento de la sentencia que se dice contrariada. 46. En efecto, el fallo recurrido se dictó, el 7 de febrero de 2019, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2014-00005-01, instaurado por la señora Quintero Romero contra el acto administrativo a través del cual la Directora General del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA declaró insubsistente su nombramiento como Directora Regional Grado 5 de la Regional Cesar de esa entidad; mientras que la sentencia que cita como contrariada fue proferida dentro de una acción constitucional de tutela, instaurada por la mencionada señora Quintero contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado por considerar violados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia que dicha Subsección dictó, en segunda instancia, el 21 de junio de 2018, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ya señalado. 47.
Es decir, se acusa la sentencia recurrida de ser contraria a esta sentencia de tutela, en cuyo cumplimiento se dictó; y que si bien su discusión correspondería más propiamente a un desacato de la orden de amparo, que por lo demás ya se surtió, para la Sala concierne determinar si los tres presupuestos, que deben concurrir para predicar la cosa juzgada, se dan en el presente caso, para lo cual se elabora el siguiente cuadro comparativo: 15 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo Acción de tutela No. 11001- 03-15-000-2018-02949-00 Nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-23- 33-000-2014-00005.01 Parte demandante Carmen Marlene Quintero Romero Carmen Marlene Quintero Romero Parte demandada Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Objeto Dejar sin efectos la sentencia del 21 de junio de 2018 dictada en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-23-33-000-2014- 00005-01 y que se ordene al demandado proferir un nuevo fallo accediendo a las pretensiones de la demanda.
Obtener la nulidad de la Resolución 744 de 24 de mayo de 2013, por medio de la cual la directora nacional del Sena declaró insubsistente el nombramiento de la demandante como directora regional grado 5 del Cesar de esa entidad. Y a título de restablecimiento del derecho condenar a la demandada a (i) reintegrar a la actora al mismo cargo que ejercía o a otro de igual o superior categoría, sin solución de continuidad; y (ii) cancelar, de manera indexada, los salaries y las prestaciones sociales que ha dejado de devengar desde su retiro; y pagar costas y agencias en derecho.
Causa Petendi Se vulneraron los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al incurrirse en el defecto sustantivo de considerar la autoridad judicial demandada que no era exigible el requisito de estar vinculado a la región para los eventos en que se designe un funcionario en encargo, desconociendo los artículos 19 y 24 de la Ley 909 de 2004; y en el defecto fáctico al no efectuarse una valoración probatoria adecuada, integral y conforme El SENA al expedir el acto acusado violó los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 15, 21, 15, 29, 53, 113, 121, 122, 123 (incisos 1° y 2°), 125, 209 y 229 de la Constitución Política; 1, 2, 3, 44, 137 y 138 del CPACA; 15, 21 y 23 de la Ley 119 de 1994; 23 del Decreto 249 de 2004; y la Resolución 986 de 2007, modificada por la Resolución 2191 de 2011, de la dirección general del SENA.
Como causales de nulidad invocó la expedición irregular 16 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo a las reglas de la sana crítica, pues el fallador concluyó que no se había demostrado una desmejora en el servicio con el nombramiento de la funcionaria que la reemplazó. por razones diferentes al mejoramiento del servicio y con desviación de poder, puesto que al momento de su desvinculación (i) había obtenido excelentes calificaciones por el cumplimiento del acuerdo de gestión, y (ii) no se había iniciado procedimiento de selección para proveer en carrera su empleo.
Además, porque con el nombramiento de la doctora Ducón Fonseca se incumplió la Resolución 986 de 2007, modificada por la Resolución 2191 de 2011,-de la dirección general del SENA, ya que ella no se encontraba vinculada a la región, por lo que se violó el derecho al trabajo de la accionante. 48. Para la Sala vale la pena señalar que la acción de tutela fue decidida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante fallo del 12 de diciembre de 2018, que resolvió: “Primero.- AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso de la señora Carmen Marlene Quintero Romero.
En consecuencia, DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia proferida el 21 de junio de 2018, por la Sección Segunda, Subsección "B" del Consejo de Estado. Segundo.- ORDÉNASE a la Sección Segunda, Subsección "B" del Consejo de Estado, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte una decisión de reemplazo de acuerdo con los parámetros fijados en esta providencia. Tercero.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. […]” 49. Para llegar a esa decisión, la Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró que la sentencia acusada no adolecía de defecto fáctico, pero sí de defecto sustantivo. Negó la ocurrencia del defecto fáctico porque se había demostrado que la Subsección B de la Sección Segunda de la Corporación sí se pronunció sobre la idoneidad de la 17 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo actora para desempeñar el cargo de directora regional, tratándose más bien de un desacuerdo de la tutelante con el argumento del operador judicial cuando consideró que la idoneidad profesional y el buen desempeño de las funciones no otorgaban por sí solos a su titular la prerrogativa de permanencia en el cargo, pues tales circunstancias no constituían un límite a la facultad de remover a un empleado que no fuera de carrera administrativa. 50.
Por su parte, sí se encontró configurado el defecto sustantivo, por cuanto la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004, al considerar que el requisito de estar vinculada a la región para el cargo de director regional del SENA no era una exigencia para el nombramiento en encargo, dada la urgencia de designar a un empleado mientras se surtía el proceso de selección. Que con base en dicho argumento la Subsección B no accedió al cargo de nulidad de desviación de poder en el acto de insubsistencia, sobre el que la demandante había señalado que la persona que fue nombrada en encargo para su reemplazo no cumplía con el requisito de estar vinculada a la región. 51.
En este orden de ideas, el juez constitucional en primera instancia expresó la razón de la decisión en los siguientes términos: “[…] Encuentra la Sala que el principal argumento expuesto por la Sección Segunda, Subsección "B" del Consejo de Estado para efectos de fundamentar la decisión objeto de tutela, consistió en que no se habría demostrado una desmejora en el servicio con el nombramiento de Martha Lucia Ducón Fonseca en el cargo de directora regional del SENA, cargo que ocupaba la actora, aun cuando no cumplía el requisito de estar vinculada a la región, pues el mismo, a su juicio, no es exigible porque fue nombrada en encargo mientras se terminaba el proceso de selección. Frente a ello, para la Sala dicha tesis resulta contraria al ordenamiento jurídico, pues la normatividad vigente ha establecido que aun cuando se trate de un nombramiento en encargo, el funcionario deberá acreditar los requisitos y el perfil establecido para tal efecto.
Con fundamento en lo anterior, corresponde a la autoridad judicial accionada estudiar nuevamente el cargo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la actora contra el acto administrativo que la declaró insubsistente como directora regional del SENA, conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico relativo a la exigencia del cumplimiento de los requisitos previstos para ese empleo, y que como se señaló no prevé excepciones según la naturaleza del nombramiento o por la urgencia de designar un empleado mientras finaliza el proceso de selección […]". 52.
Por su parte, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado al dar cumplimiento al fallo de tutela, mediante la sentencia ahora recurrida, confirmó la decisión desestimatoria de primera instancia dictada en el proceso de nulidad y 18 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo restablecimiento del derecho, al considerar: “[…] Ahora bien, la accionante sustenta su recurso de apelación, en primer lugar, en el hecho de que su reemplazo no colmó el requisito para ejercer el empleo de director regional del SENA consistente en estar vinculado a la respectiva región. Al respecto cabe anotar que la señora Martha Lucia Ducón Fonseca fue designada mediante la figura del encargo y, como se dejó anotado, la Ley 909 de 2004, en su artículo 24, dispone que la persona encargada en otro empleo deberá acreditar los requisitos para su ejercicio, las aptitudes y habilidades para su desempeño, que no ha sido sancionada disciplinariamente en el último año y su última evaluación del desempeño sea sobresaliente.
Empero, en el presente caso, se observa que en relación con el cargo de director regional del SENA, se exige estar vinculado a la región, condición que evidentemente no colmó la señora Martha Lucia Ducón Fonseca, quien laboraba como subdirectora grado 2 del centro industrial y del desarrollo tecnológico de la regional Santander. No obstante, no se evidencia que el acto de insubsistencia tuviera como causa eficiente el encargo efectuado frente al empleo que ejercía la accionante, verbi gratia, de favorecer a la persona designada, toda vez que el mismo día en el que se expidió el acto administrative de retiro de la demandante (24 de mayo de 2013), se dio apertura al procedimiento de selección público y abierto a partir del 27 de mayo de 2013, para integrar terna de elegibles que se enviaría al gobernador del Cesar para que designara, entre otros servidores, director regional grado 5 del SENA, claramente en reemplazo de la demandante, hecho que fundamenta el propósito de no afectar el servicio público.
Aunque la demandada estaba en el deber de verificar el cumplimiento por parte de la señora Martha Lucia Ducón Fonseca de todos los requisitos para el aludido empleo, nótese que el acto administrativo de encargo no fue demandado en este medio de control, por lo que al no estar demostrado que tal situación administrativa tuviese un nexo causal con la desvinculación de la accionante, se insiste, por ejemplo, la finalidad de favorecer a quien se encargó, no le es dable a esta Sala ahondar más en el estudio de legalidad de un acto administrative que no fue objeto de acción, puesto que los argumentos de la apelante se encaminan a cuestionar el encargo, mas no a comprobar la desviación de poder alegada en la expedición del acto de insubsistencia […]”. 53.
Ahora bien, de acuerdo con el cuadro comparativo de párrafos atrás, la Sala advierte que no están dados los presupuestos para concluir que en este caso se ha violado el principio de cosa juzgada, porque es evidente que no hay ni identidad de partes ni de objeto en los dos procesos, y aunque pudiera considerarse que existió similitud en la causa petendi en uno y otro, pues esta se sustentaba en el desconocimiento del artículo 24 de la Ley 909 de 2004 frente al requisito de estar vinculada a la región para el cargo de directora regional del SENA, lo cierto es que la finalidad perseguida en cada proceso (tutela y nulidad y restablecimiento del derecho) fue distinta y el análisis que adelantó el juez constitucional giró en torno a la violación de los derechos fundamentales de la actora, fundamentada en la interpretación errónea del ordenamiento jurídico aplicable al caso. 54.
Pero lo anterior no quiere decir que el juez en sede de tutela hubiera decidido de manera definitiva y con carácter de cosa juzgada la situación jurídica particular de la 19 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo accionante o, en otros términos, el punto de litis del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, concretado en la alegada nulidad del acto de insubsistencia de la señora Carmen Marlene Quintero; de ahí que la Sección Cuarta, como garante de los derechos fundamentales de la actora, ordenó a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferir una nueva decisión, como juez natural del contencioso administrativo. 55.
A juicio de la Sala, se predicaría cosa juzgada si la situación jurídica de la insubsistencia de la demandante hubiera sido resuelta de manera concreta y definitiva en un proceso que guardara identidad de partes, objeto y causa, pero no, como en este caso, invocando un fallo de tutela que solo ordenó proferir una nueva decisión bajo unos parámetros, respetando en todo caso la independencia judicial y la competencia del juez natural de la causa.
Por ello, el fallo que decidió sobre la legalidad del acto demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ahora recurrido, no estaba supeditado ni condicionado a serlo en un determinado sentido; como así lo confirman tanto la segunda instancia de la acción de tutela, como la decisión de cumplimiento por solicitud de la accionante, en las que los jueces constitucionales llegaron a la conclusión que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado había cumplido con la orden de amparo. 56.
En efecto, la Sección Primera del Consejo de Estado, al decidir la impugnación de la acción de tutela, mediante sentencia del 11 de abril de 2019, en uno de sus apartes consideró: “[…]Siendo ello así, resulta claro para la Sala que la Sección Segunda de esta Corporación sí desconoció el artículo 24 de la Ley 909, pues los argumentos expuestos para justificar el nombramiento de una funcionaria en encargo sin el lleno de los requisitos exigidos para desempeñarlo, no resultaban aplicables al caso concreto y contravienen lo ordenado por la norma que regula expresamente la situación bajo análisis.
De igual forma, la Sala considera que, si bien, el nombramiento de la funcionaria en encargo sin el lleno de los requisitos exigidos para desempeñar el cargo, por sí solo no demuestra una desmejora en la prestación del servicio o desviación de poder, lo cierto es que dicha falencia debe ser analizada a la luz de la normativa que rige el caso concreto y en conjunto con los demás argumentos expuestos y demostrados en el expediente, con el fin de garantizar que la decisión adoptada se encuentre ajustada a derecho y al principio de legalidad.
Siendo ello así, resulta forzoso concluir que la Sección Segunda de esta Corporación incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del artículo 24 de la Ley 909. Ahora bien, se advierte que la accionada profirió fallo de reemplazo el día 7 de febrero 20 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo de 2019, en el que, para efecto de resolver el problema jurídico, se analizó y aplicó en debida forma el artículo 24 de la Ley 909, razón por la que la vulneración de los derechos fundamentales de la actora cesó, pero en cumplimiento de la sentencia impugnada […]”. 57.
Por su parte, la magistrada ponente de la acción de tutela en primera instancia, mediante auto del 5 de julio de 2019, al resolver la solicitud formulada por la señora Carmen Marlene Quintero Romero, dirigida a que se garantizara el cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 12 de diciembre de 2018, decidió declarar el cumplimiento de dicha decisión, para lo cual consideró: “[…] Al respecto, advierte la Sala que la autoridad judicial accionada cumplió con la orden dada en el fallo de tutela proferido el 12 de diciembre de 2018, toda vez que efectuó un nuevo estudio de la demanda conforme a los parámetros establecidos en esa oportunidad, esto es, aplicando la correcta interpretación de la exigencia del requisito de estar vinculado a la región para ocupar el cargo de director regional del SENA establecido en el ordenamiento jurídico, en el sentido de que el legislador no contempló excepciones al mismo, según la naturaleza del nombramiento.
Ahora bien, es preciso señalar que la protección constitucional se circunscribió a la interpretación errónea que había dado la autoridad judicial accionada a la exigencia del requisito de estar vinculado a la región, en la medida que estaba creando una excepción en esa materia para los nombramientos en encargo que no había dispuesto el legislador, sin incluir aspectos propios del debate que correspondía agotarse en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la actora contra el acto administrativo que dispuso su desvinculación laboral, por lo que las órdenes dadas en el fallo de tutela no estuvieron dirigidas a establecer el sentido de la decisión que correspondía adoptarse.
Con fundamento en lo anterior, el cumplimiento de la sentencia proferida por esta Sala el 12 de diciembre de 2018, se materializó con el análisis efectuado por la autoridad judicial accionada, en el sentido de que el requisito de estar vinculado a la región constituía una exigencia que debió hacerse para el nombramiento en encargo de Martha Lucía Ducón Fonseca, como directora regional del SENA, aun cuando se hubiere determinado que esa omisión no afectó la legalidad del acto administrativo de desvinculación de Carmen Marlene Quintero Romero, pues se reitera, ese análisis no hizo parte del debate constitucional […]”. 58.
Entonces lo que advierte la Sala en esta ocasión es la inconformidad de la recurrente frente al razonamiento desarrollado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el fallo recurrido, pretendiendo reabrir el debate de fondo que llevó a dicha autoridad judicial a confirmar el fallo desestimatorio de las pretensiones de la demanda, lo cual no puede ser objeto de estudio mediante el presente recurso extraordinario, pues ello supondría un proceder propio de una tercera instancia, finalidad que es ajena a este medio excepcional de impugnación. 21 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo 59.
De lo anteriormente expuesto, la Sala concluye que no hay lugar a dar prosperidad al presente recurso extraordinario de revisión, pues no se determinó que la sentencia recurrida haya vulnerado el principio de cosa juzgada conforme con el numeral 8 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En este orden de ideas, se declarará infundado el presente recurso extraordinario de revisión, sin que haya lugar a condenar en costas debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurre en el sub lite.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 2 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLÁRASE infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Carmen Marlene Quintero Romero contra la sentencia proferida el 7 de febrero de 2019 por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-23-33-000-2014- 00005-01 (NI. 4667-2015).
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección Segunda de esta Corporación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN GONZALO BERMÚDEZ MUÑOZ MILTON CHAVES GARCÍA 22 Radicado: 11001-03-15-000-2019-03661-00 Actor: Carmen Marlene Quintero Romero Recurso Extraordinario de Revisión Fallo (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.