CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01817-01 Solicitante: NANCY VERGARA ROMERO Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la solicitante contra el fallo proferido el 9 de mayo de 2024, por el Consejo de Estado-Sección Quinta que declaró improcedente el amparo.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 15 de abril de 2024, Nancy Vergara Romero, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y a la igualdad, que alegó vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección A, al proferir la sentencia del 31 de agosto de 2023 que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 que interpuso contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP.
En virtud del amparo, solicita que los derechos alegados sean tutelados y, en consecuencia, que se ordene a la autoridad judicial a que profiera una nueva decisión 1 Identificado con número de radicado: 008001-23-33-000-2013-00773-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01817-01 Solicitante: Nancy Vergara Romero Acción de tutela – Segunda instancia en la que confirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que accedió al reconocimiento de la pensión gracia. 2.
Hechos relevantes Nancy Vergara Romero presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, para que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP008509 del 29 de agosto y RDP016805 del 26 de noviembre de 2012, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión de gracia a la solicitante quien, desde 1975 ejerció el cargo de docente.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión solicitada con efectos retroactivos desde el 21 de enero de 2012, fecha del cumplimiento del tiempo de servicio y, que se ordenara el pago de las diferencias causadas con retroactividad desde el 21 de enero de 2012 y el pago de la indexación de la condena, junto con las sumas ajustadas conforme al IPC.
El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Atlántico quien, por sentencia del 13 de agosto de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la solicitante demostró el cumplimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento y pago de la pensión pretendida. Inconforme con la decisión la UGPP presentó recurso de apelación. El asunto correspondió en segunda instancia al Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A que, por sentencia del 31 de agosto de 2023 revocó la decisión de la primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que la accionante no logró acreditar 20 años de servicios en la docencia oficial de carácter departamental, distrital o municipal o nacionalizado. 3.
Fundamentos de la solicitud 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01817-01 Solicitante: Nancy Vergara Romero Acción de tutela – Segunda instancia La solicitante considera que la providencia reprochada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, en la medida que la autoridad accionada interpretó de manera equivocada el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, al considerar que la vinculación de la solicitante entre el año 1994 y 2013 fue nacional.
Sostiene que incurrió en un error al evaluar el nombramiento que realizó el Alcalde del Distrito de Barranquilla mediante Decreto 000464 de 1994, pues la autoridad estimó que su vinculación era nacional por el hecho de que ese nombramiento fue expedido por el Alcalde y el Secretario Distrital quienes tienen la facultad de nombrar personal docente de carácter nacional, sin estudiar a fondo el decreto y la naturaleza jurídica del vínculo.
Esgrime que se desconoció el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional, sentencia SU-014 de 2020, según la cual, no se puede inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, ni bajo el argumento de que los recursos para el sostenimiento provienen de la Nación. Además, que para reconocer la pensión gracia se debe acreditar que la plaza a ocupar es de carácter territorial o nacionalizada.
En virtud de lo anterior, a su juicio, cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, ya que «fue una docente de secundaria, fue nombrada por el alcalde de Barranquilla del momento en el cual se expidió el Decreto de nombramiento de 1994 para ocupar el cargo en una Institución Distrital, cumplió más de 20 años al servicio de la educación, actualmente tiene más de 50 años; aspectos que la colocan en posición para recibir la pensión gracia.» 4.
Trámite de primera instancia El 17 de abril de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Tribunal Administrativo del Atlántico y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, en calidad de terceros con interés. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01817-01 Solicitante: Nancy Vergara Romero Acción de tutela – Segunda instancia En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A solicitó que se declare improcedente la solicitud por ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Sostuvo que no se configuraron los defectos alegados, ya que las pruebas fueron analizadas en debida forma y con base en estas se evidenció que la accionante no cumplió con los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, pues su nombramiento fue de carácter nacional. Respecto del sustantivo planteó que las normas que sirvieron de fundamento a la decisión se aplicaron de forma regular y conforme a los criterios mínimos de juridicidad y racionalidad.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP solicitó que se declare improcedente la solicitud, o se nieguen las pretensiones del amparo, debido a que la providencia reprochada se profirió conforme las normas aplicables y según el criterio jurisprudencial vigente. Sostuvo que lo que pretende la solicitante es una instancia adicional al proceso ordinario.
El Tribunal Administrativo del Atlántico remitió copia digital del expediente ordinario. Mediante sentencia del 9 de mayo de 2024, el Consejo de Estado-Sección Quinta declaró improcedente la solicitud de amparo por no encontrar acreditado el requisito de la relevancia constitucional. Sostuvo que la solicitante se limitó a reabrir un debate de interpretación meramente legal y probatorio.
Los argumentos presentados no cumplen con la carga argumentativa suficiente que justifique la relevancia constitucional del caso y por ende su estudio de fondo. El juez de tutela no puede atribuirse la facultad de realizar un juicio de corrección para sanear las falencias procesales de las partes, pues esto implicaría un menoscabo de los principios de autonomía judicial y de juez natural.
La solicitante impugnó. Sostuvo que no pretende un juicio de corrección sino la verificación del desconocimiento del ordenamiento jurídico, por parte del juez de tutela. Consideró que la solicitud cumplió con la carga argumentativa requerida. Reiteró la necesidad de recurrir a la acción constitucional como mecanismo para proteger sus derechos fundamentales.
El 12 de junio de 2024 se concedió la impugnación. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01817-01 Solicitante: Nancy Vergara Romero Acción de tutela – Segunda instancia La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP solicitó la confirmación del fallo impugnado y planteó los mismos argumentos expuestos en su escrito de contestación. CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 9 de mayo de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01817-01 Solicitante: Nancy Vergara Romero Acción de tutela – Segunda instancia Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01817-01 Solicitante: Nancy Vergara Romero Acción de tutela – Segunda instancia de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto La providencia reprochada revocó la decisión estimatoria de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que la accionante interpuso contra los actos que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia. Consideró que conforme al material probatorio allegado al proceso, los servicios prestados por Nancy Vergara Romero como docente entre el 18 de septiembre de 1975 y el 31 de mayo de 1978, en la Escuela Urbana Policarpa Salavarrieta del municipio de Sincelejo, se entienden como una vinculación de carácter nacionalizado, debido a que el nombramiento lo realizó el Gobernador de Sucre conforme al artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual, son nacionalizados los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 31 de diciembre de 1980.
En consecuencia, dicho término fue computado por la UGPP para el reconocimiento de la prestación. Respecto a los servicios prestados en el Plantel Educativo Col Barranquilla/VRS - Proyecto las Flores- mediante el sistema de horas cátedra, se advierte que si bien la vinculación se dio con ocasión de la Resolución 886 del 24 de julio de 1991 expedida por la Gobernadora del Atlántico, la Sala consideró que a pesar de que se contaba con la fecha de inicio del contrato, esto es, el 24 de julio de 1991, no se aportó prueba que dé cuenta de la fecha de terminación, por ello, tal como lo indicó el tribunal en el fallo de primera instancia, ese tiempo no se computará de cara al reconocimiento de la prestación. Argumento que no fue objeto de reparo en el escrito de apelación. Ahora bien, la autoridad judicial indicó que, contrario a lo manifestado en el fallo de primera instancia, no se tendrá en cuenta el periodo comprendido entre el 4 de octubre de 1994 y el 23 de enero de 2013, ya que no se encuentra probado que el nombramiento efectuado a través del Decreto 00464 del 27 de septiembre de 1994 sea de carácter territorial o nacionalizada, según este, el nombramiento se llevó a 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01817-01 Solicitante: Nancy Vergara Romero Acción de tutela – Segunda instancia cabo en virtud de las atribuciones que le confirió al alcalde el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, en el que se estableció que: Artículo 9.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
(Negrilla fuera del texto). Asimismo, señaló que, conforme a los considerandos del referido decreto, este tenía como objeto incorporar a los docentes vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 y precisó que la señora Vergara Romero cumplía con los requisitos para desempeñar el cargo de docente.
En consecuencia, para la autoridad se podía inferir que el nombramiento se realizó para satisfacer la necesidad de ampliar la planta de personal y continuar con la prestación de los servicios educativos estatales. En este sentido, la sentencia reprochada se refirió al nombramiento de la accionante con ocasión del Decreto 00464 de 1994, así: En ese sentido, en el sub lite, de lo que no hay duda y, por tanto, existe «suficiente claridad», es de la calificación que la propia Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla otorgó al nombramiento de la demandante en el Decreto 00464 del 27 de septiembre de 1994: CERTIFICA Que revisada la hoja de vida de NANCY VERGARA ROMERO identificado (a) con cédula de ciudadanía 33.173.979 expedida en Sincelejo (Sucre), se constató que el tiempo de servicio prestado por el (la) docente es el siguiente: Incorporada para desempeñar el cargo de Docente en la Escuela No. 27 Mixta mediante Decreto No. 00464 del 27 de septiembre de 1994 emanado de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, posesionada el 04 de octubre de 1994.
Ascendida al Grado 14 en el Escalafón Nacional Docente del Distrito de Barranquilla, mediante Resolución No. 05154 del 22 de diciembre de 2008. Actualmente presta sus servicios en la Institución Educativa Distrital Las Flores. El nombramiento es de carácter NACIONAL. (…) 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01817-01 Solicitante: Nancy Vergara Romero Acción de tutela – Segunda instancia Dicho carácter (de nacional) también lo ratificó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al consignar dentro de la casilla del «RÉGIMEN DE PENSIONES» del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de la demandante el de «Nacional».
En ese sentido, cabe tener en cuenta que las cotizaciones de la accionante al sistema de pensiones «son administradas por un fondo de previsión nacional, lo que reafirma su vinculación con una entidad de ese orden».5 Por lo tanto, le asiste razón a la entidad demandada en su recurso de apelación, pues el hecho de que el nombramiento de la actora lo realizara alcalde del Distrito de Barranquilla no es, per se, razón suficiente para determinar que tuvo carácter territorial; como tampoco lo es la constancia dada por el Ministerio de Educación Nacional, en tanto únicamente informó de no haber encontrado en su archivo central «información alguna a nombre de la mencionada señora».
Ello implica que, en el plenario, existen mejores elementos de juicio para considerar la designación de la actora en la Escuela núm. 27 Mixta de Barranquilla de tipo nacional, como lo son los certificados de la Secretaría de Educación del Distrito del Barranquilla y del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y el mismo Decreto 464 de 1994, de donde se infiere ese carácter por lo ya mencionado.
Así las cosas, de todo lo anterior se desprende que la demandante no acreditó los requisitos necesarios para que se le reconociera la pensión gracia, pues no logró demostrar, bajo los supuestos de la carga de la prueba impuestos por el artículo 167 del Código General del Proceso, por medio del cual «(…) incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)», el tiempo de servicio que exige la Ley 114 de 1913 para tal fin.
En síntesis, en atención al material probatorio aportado al plenario y al obtenido de oficio, la Sala considera que la accionante no satisfizo los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, dado que no acreditó los 20 años de servicio como docente en el orden territorial o nacionalizado; situación que impide continuar con el análisis de las demás exigencias contempladas en las normas que regulan esa prestación. La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal y probatoria.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 6 de julio de 2023; radicado 73001 23 33 000 2013 00492 01 (1717-2014);
C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01817-01 Solicitante: Nancy Vergara Romero Acción de tutela – Segunda instancia Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 9 de mayo de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la solicitud de tutela por falta de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la solicitud de tutela de Nancy Vergara Romero contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ