w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 73001-23-33-000-2019-00177-01 (1885-2022) Demandante: Iván René Pava Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Temas: Pensión gracia. Naturaleza de vinculación nacional. Incorporación a la planta de personal docente. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 18 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda. 1 Iván René Pava Ruiz, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 014990 del 10 de abril y RDP 027850 del 11 de julio, ambas del 2017, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP2 negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y confirmó la decisión, respectivamente. 1 Folios 1 y 2 del expediente. 2 En adelante UGPP.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, deprecó que se ordene a la UGPP (i) concederle la pensión gracia a partir del 12 de mayo de 2007, fecha en que adquirió el estatus pensional;

(ii) reajustar las sumas reconocidas de acuerdo con el IPC; y (iii) pagar los intereses moratorios conforme al artículo 192 del CPACA. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda. La parte actora relató que nació el 22 de septiembre de 1948, razón por la cual cumplió los 50 años de edad el 22 de septiembre de 1998. Así mismo, que prestó servicio docente en el departamento del Tolima, de la siguiente manera: Actos de nombramiento Fechas Desde Hasta Decreto 064 del 9 de febrero de 1971 (Nacionalizado) 15 de febrero de 1971 19 de mayo de 1980 Resolución 8059 del 21 de mayo de 1980 (Nacional) 22 de mayo de 1980 22 de agosto de 1996 Resolución 2210 del 28 de mayo de 1196 (Vinculación anterior muta a departamental) 23 de agosto de 1996 30 de septiembre de 2013 Precisó que, habiendo cumplido todos los requisitos necesarios, radicó reclamación para el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, la cual fue resuelta de manera negativa con las Resoluciones RDP 014990 del 10 de abril y RDP 027850 del 11 de julio, ambas del 2017. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 El demandante señaló que la entidad demandada inaplicó las siguientes disposiciones normativas: artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; artículos 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; artículos 1, 2, 3 y 4 de l a Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933; artículo 1 de la Ley 24 de 1947; artículo 4 de la Ley 4 de 1966; artículo 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966; artículos 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; artículos 1,2,3,5 y 6; del Decreto Ley 2277 de 1979; artículos 1, artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989; artículos 2; 3,6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; artículo 14 de la Ley 100 de 1993; y artículos 40, 42, 79 y 80 del CPACA: artículos 243, 244, 245, y 246 del Código General del Proceso.

Como concepto de violación argumentó que la entidad demandada expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber laborado como docente departamental y municipal; al respecto, puntualizó que, si bien tuvo una vinculación del orden nacional en el año 1980, ésta cambió al orden territorial desde el 23 de agosto de 1996, por mandato de la Ley 60 de 1993, por cuanto el Ministerio de Educación Nacional le entregó la educación al departamento del Tolima, según acta de esa misma fecha.

En ese orden de ideas, cumplió con el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia, en los términos de la Ley 114 de 1913. 1.4. Contestación de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP3, 3 Folios 195 al 201 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

Señaló que la docente demandante acreditó tiempos del orden nacional, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia. Propuso como excepciones (i) inexistencia del derecho a reclamar por parte del demandante; (ii) cobro de lo no debido; (iii) buena fe; (iv) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; y (v) prescripción. 1.5.

Trámite en primera instancia. El 23 de febrero de 2021 4, en acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo del Tolima realizó la audiencia inicial, en la cual fijó el litigio de la siguiente manera: «[…] FIJACIÓN DEL LITIGIO (art. 180-7 CPACA) Con la enunciación de los fundamentos fácticos tanto de la parte demandante como de la demandada, el Magistrado sustanciador indica que el proceso debe hacer claridad sobre si el tiempo de servicio docente del aquí demandante reúne las exigencias para tener derecho a la pensión gracia. Para llegar a la solución del mentado problema jurídico, se debe hacer claridad sobre los siguientes asuntos: ¿El tiempo de servicio prestado por el aquí demandante con anterioridad a que el departamento del Tolima asumiera la educación, en virtud de la descentralización de la Ley 60 de 1993, es acumulable al tiempo de prestación de servicios territorial anterior, para efectos de tener derecho a la pensión gracia? ¿Si para acumular tiempo de servicio para la pensión gracia es suficiente que se califique al educador de carácter territorial o, además de esta calificación territorial, es necesario que el régimen prestacional de ese docente incluya la pensión gracia como una contraprestación por ese servicio? También, se enunció que de acuerdo a las respuestas que se den a los interrogantes, en la sentencia deberá decidirse no solamente cada una las pretensiones planteadas en la demanda sino también las excepciones o medios defensivos planteados 4 Folios 317 al 319 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 por la entidad convocada y también deberá decidirse sobre cualquier otra excepción que oficiosamente se encuentre debidamente probada en el transcurso del proceso.? ¿Será que los tiempos como docente al servicio del departamento y como docente al servicio a un municipio se pueden acumular para efectos de la pensión gracia si dichos tiempos ocurrieron después de la descentralización que se dio con la Ley 60 de 1993? ¿Se podrán acumular para efectos de obtener el derecho a la pensión gracia? De acuerdo a las respuestas que se den a estos interrogantes jurídicos, en la sentencia no solo se decidirá cada una de las pretensiones planteadas por la UGPP, sino también de las excepciones de fondo que de manera oficiosa se encuentre debidamente probada en el curso del proceso». 1.6.

Decisión de primera instancia objeto de apelación. 5 El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 18 de noviembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el señor Iván René Pava Ruiz no cumplía con los 20 años de servicio requeridos, únicamente contaba con 9 años, 3 meses y 7 días como docente territorial, y condenó en costas al demandante. 1.7.

Recurso de apelación. 6 El señor Iván René Pava Ruiz solicitó revocar en su totalidad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas que le fue impuesta. Para el efecto, realizó un análisis legal y jurisprudencial de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, y concluyó que sí tiene derecho a que todos los años que se desempeñó como docente, sean tenidos en cuenta para obtener el reconocimiento de la prestación reclamada. 5 Folios 426 al 421 del expediente. 6 Folios 441 al 452 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Finalmente, solicitó revocar la condena en costas impuesta por el a quo. 1.8. Trámite correspondiente a la segunda instancia. Los extremos procesales, el procurador delegado y el agente del Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 7 y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 8. 2.2. Del problema jurídico.

Considera esta Sala de Subsección que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿Iván René Pava Ruiz, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? ¿Le asistió razón jurídica al a quo al condenar en costas al actor en sede de primera instancia? 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pron unciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 2.3.1.

La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 «Artículo 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»9 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 11 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Caso concreto En atención a las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados. 2.4.1.

Actuación administrativa El 7 de diciembre de 2016 el señor Iván René Paca Ruiz solicitó el 11 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la UGPP.

La anterior petición fue negada por medio de la Resolución RDP 014990 del 10 de abril de 2017 al indicar que el demandante no contaba con los 20 años de servicio como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizada, ya que ostentó una vinculación del orden nacional. El demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto de forma negativa por la UGPP a través de la Resolución RDP 027850 del 11 de julio de 2017, confirmó la decisión inicial al considerar que no se aportaron nuevos elementos que permitan modificar o revocar la decisión de primera instancia. 2.5 Análisis del caso concreto Es necesario precisar que, en esta instancia, el objeto de controversia se centra en que el actor no logra acreditar el tiempo mínimo de 20 años con carácter territorial y/o nacionalizado.

Sin embargo, es importante resaltar que, para acceder a la pensión gracia, el interesado debe cumplir con la totalidad de los requisitos, a saber: (i) tener 50 años de edad o más; (ii) demostrar una vinculación territorial o nacionalizada previa al 31 de diciembre de 1980; (iii) haber ejercido como docente oficial en el magisterio durante un período no menor a 20 años, con un vínculo de naturaleza jurídica territorial o nacionalizado;

(iv) haber desempeñado en los empleos con honradez, dedicación y buena conducta. En consecuencia, se procederá con la verificación de estos aspectos: 2.5.1 Edad El señor Iván René Pava Ruiz nació el 22 de septiembre de 194812, 12 Folio 154 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 por lo que el mismo día y mes de 1998 cumplió 50 años. 2.5.2.

Tiempo de servicio 2.5.2.1. Vinculación del 9 de febrero de 1971 al 19 de mayo de 198013. Sobre el particular, se tiene que mediante Decreto 064 del 9 de febrero de 197114, el señor Iván René Pava Ruiz fue nombrado por el gobernador del Tolima, a saber: «DECRETO 064 DE 1971 (FEBRERO 9) Por el cual se dictan unas disposiciones en el ramo de la Educación. EL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA en uso de sus facultades legales,

DECRETA: […]

ARTICULO 279. - Nombrar a IVÁN RENÉ RUIZ, seccional de la concentración Urbana de varones “La Paz”, municipio de Flandes, con asignación mensual de $1.010.oo […] Firma Gobernador Firma Secretario de Educación del Departamento». La anterior novedad fue certificada el 27 de febrero de 2021 15 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –, en donde además se indicó que el régimen de pensiones fue nacionalizado.

Al respecto, se tiene lo siguiente: 13 Extremos temporales reportado en el certificado de historia laboral expedido por el FOMAG el 27 de febrero de 2021obrante a Folios 6 al 8 del expediente. 14 Folios 109 del expediente. 15 Folios 6 al 8 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Ahora bien, del decreto de nombramiento, se destaca que el docente fue vinculado para cumplir la labor docente en la Concentración Urbana de Varones, nombrado por el gobernador del Tolima, esto es, el representante de la entidad territorial.

Adicionalmente, se observa que no hubo ninguna intervención por parte del Ministerio de Educación Nacional ni de alguno de los representantes o delegados del Gobierno nacional. Asimismo, se encuentra que la designación del aquí demandante para el período objeto de análisis tuvo lugar con anterioridad a la nacionalización desarrollada por la Ley 43 de 1975, sin que se evidencie que la plaza ocupada haya sido objeto de ese proceso de nacionalización. Ahora, resulta relevante destacar que esta Sala16 ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes 16 Ver entre otras, la sentencia de 16 de febrero de 2023. Radicado: 81001-23- 33-000-2013-00128-01 (1518-2015). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales».

En consonancia con lo expuesto, se observa que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1.° efectuó la diferenciación entre el personal nacional, nacionalizado y territorial, así: «i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artícul o 10 de la Ley 43 de 1975». Lo anterior permite reafirmar que el aquí demandante para la vinculación entre el 9 de febrero de 1971 y el 19 de mayo de 1980, ostentó una naturaleza jurídica del vínculo territorial, dado que la designación la realizó el representante del ente local con posterioridad al 1.° de enero de 1976 sin el cumplimiento del requisito previsto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, que conforme con la interpretación que se efectuó en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, significa que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por la entidad territorial y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.

Todo lo anterior, permite tener la convicción de que el período comprendido entre el 9 de febrero de 1971 y el 19 de mayo de 1980, prestado por la demandante fue de carácter territorial y resultara válido como tiempo de servicio docente para reconocer la pensión gracia, siendo, además, prueba de la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 2.5.2.2. Vinculación del 22 de mayo de 1980 al 30 de septiembre de 201317 Respecto de este tiempo, se tiene que a través de la Resolución 08059 del 21 de mayo de 1980, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional nombró al señor Iván René Pava Ruiz como rector del Instituto Técnico Industrial del Espinal, a saber: Del anterior nombramiento, el actor tomó posesión el 22 de mayo 17 Extremos temporales reportado en el certificado de historia laboral expedido por el FOMAG obrante a Folios del 3 al 5 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 de 198018. La presente vinculación fue certificada el 27 de febrero de 202119 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –, en donde además se indicó que el régimen de pensiones fue nacional.

Al respecto, se tiene lo siguiente: Por su parte, la Secretaría de Educación y Cultura de la Gobernación del Tolima el 4 de marzo de 2021, certificó lo siguiente: «LA DIRECTORA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DE LA SECRETARIA DE EDUCACION Y CULTURA DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA HACE CONSTAR: Que, revisada la información que reposa en esta Entidad, se encontró que con recursos del Situado Fiscal y Sistema General de Participaciones asignados por la Nación al Departamento del Tolima, se financió el pago de los salarios y demás prestaciones sociales del Rector IVAN RENE PAVA RUIZ, Identificado con la Cédula de Ciudadania 5.898.823, durante el periodo comprendido entre el 22/05/1980 al 30/09/2013.

Dada en Ibagué, a los 04 días del mes de marzo del año 2021 ». En primera medida, se tiene que la parte activa ha afirmado que su 18 Folio 375 del expediente. 19 Folios 6 al 8 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 nombramiento fue suscrito por el Ministerio de Educación Nacional y, por tanto, la naturaleza jurídica del vínculo fue nacional.

Por consiguiente, se advierte el objeto de controversia no es el tipo de vinculación inicial, sino que, de acuerdo con la interpretación del accionante, el vínculo nacional primigenio mutó a territorial (departamental), dado que el departamento del Tolima fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para administrar la educación, de acuerdo con la descentralización administrativa en aplicación de la Ley 60 de 1993.

La anterior circunstancia no es discutida por la parte demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrado por la Nación. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. En ese orden de ideas, para la Sala es claro que en el tiempo transcurrido entre el 22 de mayo de 1980 y el 30 de septiembre de 2013, el educador Iván René Pava Ruiz prestó servicio docente con una vinculación de naturaleza nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino porque los actos administrativos así lo determinan al especificar que el nombramiento fue suscrito por el Ministerio de Educación Nacional.

Por tanto, el tiempo de vinculación de docente no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia, circunstancia que se insiste no es descono cida por el demandante. Ahora bien, el apoderado del actor argumentó que en el año de 1996 el docente pasó a ser del orden territorial – departamental, toda vez que, en aplicación de la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Nacional a través de la Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996 20, certificó el cumplimiento por parte del departamento del Tolima, de los requisitos establecidos del artículo 14 de la referida Ley, para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos.

Conviene precisar que le asiste razón al apelante en el sentido de afirmar que el Consejo de Estado ha aseverado en varias oportunidades que la descentralización en Colombia involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primeramente a los entes departamentales como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después, a los municipales en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 21, y en ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la administración tanto del personal docente como del servicio educativo, quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación. A pesar de lo anterior, la administración de las plantas de personal cedidas a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicaron un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes que, de forma alguna, permita equipararlos a quienes fueron caracterizados como grupo que requirió de esta especial prestación con base en la diferencia salarial.

En ese orden, no es dable tenérseles como docentes del nivel departamental o municipal para efectos del reconocimiento de la pensión gracia a docentes cuyo carácter de la vinculación fue 20 Folios 141 al 144 del expediente. 21 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014 -00136, del 10 de mayo de 2018 - Exp. 73001233300020140018501.Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 nacional, máxime cuando en la citada sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se explicó la forma en que se acredi ta el tipo de vinculación, sin que se haya mencionado de forma alguna que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 1993 22 estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal 23, y para ello, esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.

En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y juntamente con los municipios de los servicios de educación y lo s docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso.

Así, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas 22 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 23 ARTÍCULO 9o.

NATURALEZA DEL SITUADO FISCAL.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».

A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales q ueda sometido el servidor 24.

Además de lo anterior, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en la mentada sentencia de unificación, en la que se precisó que el origen de los recursos destinados a financiar las prestaciones de los docentes, en modo alguno permite alterar la naturaleza del vínculo laboral del docente. Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente del demandante no se modificaron, comoquiera que el último 24 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146 -2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 nombramiento del que fue objeto se efectuó el 22 de mayo de 1980, como docente nacional, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara sus salarios, prestaciones sociales o el régimen de pensiones y cesantías, pues se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral 25.

Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento del aquí demandante fue del orden nacional, es claro que el tiempo de servicio entre el 22 de mayo de 1980 y el 30 de septiembre de 2013 es de carácter nacional. - ¿Le asistió razón jurídica al a quo al condenar en costas al actor en sede de primera instancia? El actor solicitó revocar la sanción por concepto de costas.

Al respecto, es importante señalar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso comprendía todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los indispensables para traslado de testigos y la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.

Tras la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», para quien resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas 25 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210 – 2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no. Luego esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no era necesario evaluar la conducta de las partes –temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.

No obstante, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, recientemente fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de precisar que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Lo anterior, permite hacer extensiva dicha interpretación para efectos de analizar si la oposición presentada por la UGPP puede considerarse que se presentó con carencia manifiesta de fundamento legal.

Con base en lo expuesto, se observa que en el presente caso el a quo no efectuó dicho estudio y, además, verificada la contestación de la demandada presentada por la entidad demandada, no puede considerarse que la misma se presentó sin sustento legal. En ese orden, esta Sala considera que deberá revocar la condena impuesta en contra del actor pues la decisión adoptada por el tribunal no tuvo en cuenta la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, tal como se expuso. 2.5.

Conclusión Iván René Pava Ruiz sólo acreditó 9 años, 3 meses y 12 días como docente territorial (departamental) entre el 9 de febrero de 1971 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 al 19 de mayo de 1980, tiempo insuficiente para acceder a la pensión gracia, puesto que, posterior a ello, la vinculación ocurrida el 22 de mayo de 1980 fue de naturaleza nacional como se explicó previamente.

Así las cosas, el demandante no cumple con el requisito de tiempo mínimo de labor docente al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiario de la pensión solicitada. Por ende, la Sala de Subsección confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.6. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas al actor comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de las actuaciones desplegadas por la demandante en las diferentes etapas del proceso, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, sustentó las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2019-00177-01 Demandante:Iván René Pava Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 III.

FALLA PRIMERO: REVOCAR el ordinal segundo de la sentencia del 18 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que condenó en costas al actor, por los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el proveído apelado, que negó las súplicas de la demanda interpuesta por el señor Iván René Pava Ruiz en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

TERCERO: No condenar en costas, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintiocho (28) de septiembre dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado