Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 Demandante: MUNICIPIO DE VILLAMARÍA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Y JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MANIZALES Temas: Tutela contra providencia judicial.

Ausencia del requisito de relevancia constitucional. Confirma improcedencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de 10 de noviembre de 2023, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo El municipio de Villamaría, por conducto de apoderado judicial, el 27 de septiembre de 2023 instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, con el fin de que se proteja su derecho al debido proceso.

La referida garantía constitucional la consideró vulnerada con ocasión de la sentencia de 30 de junio de 20201 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, y las providencias de 10 de febrero2 y 9 de junio de 20233 dictadas por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos promovido por 1 Mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda popular. 2 Sentencia de segundo grado a través de la cual se confirmó parcialmente la decisión del a quo. 3 Proveído por el cual se negó la solicitud de aclaración y corrección del fallo que puso fin a la controversia.

Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la empresa de transporte Socobuses S.A. contra los municipios de Manizales y Villamaría. La referida causa se identificó con el radicado 17001-33-39-006-2016- 00072-02. 1.2.

Pretensiones La parte actora solicitó:

PRIMERO: Se tutele el derecho fundamental al debido proceso, el cual fue conculcado por los despachos judiciales accionados, por cuanto se actuó bajo vías de hecho.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior se dejen sin efectos las decisiones tomadas por parte de dichos despachos. 4 1.3. Hechos Los supuestos que a continuación se relacionan, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La parte actora indicó que, el 30 de mayo de 2015 se efectuó en los municipios de Villamaría y Manizales una reestructuración oficiosa del servicio de transporte, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 del Decreto 170 de 5 de febrero de 20115, el cual fue compilado por el Decreto 1079 de 26 de mayo de 20156, sin que se realizara de manera previa el proceso de licitación pública.

Informó que, con ocasión de lo anterior, en el año 2016 la empresa de transporte Socobuses S.A. promovió el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra los municipios de Manizales y Villamaría por la presunta vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Adujó que, el asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales que, mediante sentencia de 30 de junio de 2020, amparó los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la libre competencia, por lo que dispuso en el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la providencia: (i) mantener con la capacidad transportadora congelada, de conformidad con el Decreto 128 de 15 de junio de 20067;

(ii) reestructurar el servicio público colectivo de pasajeros; y (iii) licitar todas las rutas que presten el servicio público de transporte de pasajero. 4 Transcripción del texto original con posibles errores. 5 «Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros». 6 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte». 7 «Por medio del cual se suspende el ingreso de vehículos por incremento para el servicio público de transporte colectivo e individual de pasajeros en el municipio de Manizales».

Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión, en sentencia de 10 de febrero de 2023, modificó el numeral cuarto de la decisión recurrida y en su lugar dispuso que los municipios de Manizales y Villamaría debían: (i) permanecer con la capacidad transportadora congelada, de conformidad con lo estipulado en los Decretos 128 de 2006 y 154 de 2016, hasta tanto la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales adelante los estudios que determinen la demanda de movilización; y (ii) en el término de 6 meses, licitar las rutas que presten el referido servicio público, que fueron asignadas de manera directa en vigencia de la Ley 336 de 1996, sus decretos reglamentarios, y el Decreto 170 de 2001, «conservando las modificaciones de que fueron objeto con la reestructuración llevaba a cabo en el año 2015».

Lo anterior, luego de considerar que los municipios demandados vulneraron: (i) Los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la libre competencia y de los usuarios, al encontrar incumplido el Decreto 170 de 20168, puesto que, a partir de su vigencia, las nuevas rutas y frecuencias necesarias para satisfacer la necesidad del servicio de transporte público colectivo terrestre debían ser adjudicadas mediante licitación pública por el término de 5 años prorrogables una sola vez.

En ese orden, se precisó que el Decreto 3422 de 2009 se aplica en el marco de la implementación de los Sistemas Estratégicos de Transporte Públicos (SETP), lo cual no corresponde con el escenario en el que se profirieron las decisiones administrativas objeto de la controversia9, por cuanto la reestructuración debe darse con rutas preexistentes que habían sido adjudicadas antes de la entrada en vigor de la Ley 336 de 1996 y el Decreto 170 de 2016.

Aseguró que, entre el año 1996 y el año 2001, se asignaron rutas a través de un mecanismo directo y estas fueron reestructuradas en el año 2015. Las rutas anteriores a 1996 fueron asignadas mediante permiso porque así lo autorizaba la ley y no se exigía licitación. Por ello, concluyó: 8 El cual tiene por objeto: «[…] reglamentar la habilitación de las Empresas de Transporte Público Colectivo Terrestre Automotor de Pasajeros del radio de acción Metropolitano, Distrital y/o Municipal y la prestación por parte de éstas, de un servicio eficiente, seguro, oportuno y económico, bajo los criterios básicos de cumplimiento de los principios rectores del transporte, como el de la libre competencia y el de la iniciativa privada, a las cuales solamente se aplicarán las restricciones establecidas por la ley y los Convenios Internacionales». 9 El proceso de reestructuración fue llevado a cabo por el municipio de Manizales el 30 de abril de 2015 y del mismo dan cuenta los siguientes actos administrativos: Resoluciones Nº 168 (folios 194 a 202, C. 1); 163, 164, 166, 167, 169, 171, 174, 175, 193, 205, 207, 208 (folios 233 a 291, C. 1A); 199,200, 201, 202, 147, 145, 155, 156, 157, 169, 173, 174, 208 (folios 432 a 564, C. 1B); 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 161, 163, 164, 165, 166, 167, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 176, 203, 204, 205, 206, 207 y 208 (medios magnéticos obrante en folios 615 y 618, C. 1B); 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202 (medio magnético en folio 616, C. 1B).

Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] resulta claro que a partir del 5 de febrero de 2001 -e incluso desde antes como bien se advirtió por el a quo - las rutas nuevas con vocación de permanencia se debían someter a un proceso de licitación; y los permisos para operar las rutas nuevas provisionales o transitorias se debieron finiquitar por el municipio tan pronto como cesó el supuesto de hecho que dio lugar a los mismos.

No se comprende la razón por la cual un permiso concedido para resolver una necesidad temporal se hubiese extendido en el tiempo sin que la administración municipal procediera a replantear la naturaleza de tal servicio para adecuarlo a las exigencias y parámetros legales; es decir, si con el trascurrir de los meses la autoridad en materia de transporte observa que el permiso originalmente conferido para atender una necesidad transitoria muta o se transforma en permanente, lo que se espera de conformidad con la ley es que se adelante un proceso licitatorio para adjudicarla y no, como se hizo en este caso, acudir a una reestructuración para entregar tales rutas de manera directa y con carácter indefinido.

(ii) Los derechos al goce de un ambiente sano y derechos de los consumidores y usuarios, debido a que, tal como lo consideró el juez de primera instancia, se acreditó la sobreoferta del servicio de transporte en los municipios de Manizales y Villamaría, sin que medien los estudios técnicos que determinen el alcance de este fenómeno, razón por la que Manizales emitió el Decreto 128 de 15 de junio de 2006, a través del cual se resolvió «[s]uspender el ingreso de vehículos por incremento para el servicio público colectivo e individual de pasajeros […] hasta tanto la Secretaría de Tránsito y Transporte […] o quien haga sus veces, determine las condiciones técnicas y operativas en que deba prestarse el servicio para incrementar el parque automotor».

Así, concretó que la orden de congelar el parque automotor de Manizales y Villamaría derivaba de: «(a) disminución de demanda de pasajeros del servicio público, (b) restricción vehicular del parque automotor de servicio público de transporte, (c) disminución de longitud de las rutas o lo que es lo mismo disminución del recorrido de los buses, y (d) entrada en funcionamiento de otro sistema de transporte como lo es el cable aéreo, y (e) mejoramiento de la infraestructura vial de la ciudad»10.

De otro lado, refirió que las solicitudes de aclaración y corrección sobre la sentencia de 10 de febrero de 2023 fueron despachadas de manera desfavorable en providencia de 9 de junio de 2023, en los siguientes términos: […] El ente territorial solicita “aclarar el alcance que el fallo le da a los Decreto 0128 de 2006 y el Decreto 154 de 2016 frente al Municipio de Villamaría, toda vez que dichos decretos no fueron proferidos por el alcalde de Villamaría quien ostenta la calidad de autoridad en materia de transporte dentro de su territorio.” Al respecto conviene recordar que, la parte resolutiva de la sentencia en referencia, dispuso lo siguiente: Primero: Se modifica el ordinal cuarto y parágrafo del fallo de primera instancia, los cuales quedarán así:

CUARTO: En consecuencia, ORDÉNASE a los MUNICIPIOS DE MANIZALES y VILLAMARÍA a que procedan, en el siguiente orden a: (i) permanecer con la capacidad transportadora congelada, de conformidad con los preceptos legales vigentes, vale decir, 10 Transcrito del texto original con posibles errores. Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Decreto 0128 de 2006 y el Decreto 154 de 2016;

Lo anterior, hasta tanto la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, o quien haga sus veces, adelante los estudios que determinen la demanda de movilización, es decir, las tomas de información por encuestas origen –destino, establecidas dentro del “Manual para determinar las necesidades de movilización de pasajeros para el transporte terrestre colectivo Metropolitano, Distrital y/o Municipal” expedido por el Ministerio de Transporte con la Resolución 000225269 del 8 de noviembre de 1999; ii) proceder a licitar las rutas que presten el Servicio Público de Transporte Colectivo y Terrestre de Pasajeros, que fueron asignadas de manera directa en vigencia de la Ley 336 de 1996 y sus decretos reglamentarios, así como en vigencia del Decreto 170 de 2001, conservando las modificaciones de que fueron objeto con la reestructuración llevada a cabo en el año 2015.

PARÁGRAFO: Las administraciones locales accionadas deberán proceder, en el término de seis (6) meses, a realizar las licitaciones públicas de las rutas de servicio de transporte conforme a lo precisado en el anterior ordinal. […] A juicio de la Sala, no ofrece motivo de duda la orden impartida al municipio de Manizales y al Municipio de Villamaría en el ordinal cuarto de la sentencia, pues independientemente de quien haya proferido los Decretos 0128 de 2006 y 154 de 2016, es claro que con sustento en los mismos, ambos entes territoriales deben “permanecer con la capacidad transportadora congelada” hasta tanto “la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, o quien haga sus veces, adelante los estudios que determinen la demanda de movilización […]” Por lo tanto, se niega la aclaración del fallo solicitada por el municipio de Villamaría […].

Esta decisión, en virtud del Convenio Interadministrativo 070313 de 13 de marzo de 2007, mediante el cual el municipio de Villamaría le otorgó al municipio de Manizales todas las facultades alusivas a la regulación del servicio de transporte público urbano. 1.4. Fundamentos de la solicitud11 Como fundamento de la vulneración, la entidad territorial demandante planteó los siguientes cargos: 1.4.1.

Desconocimiento del precedente, en atención a que en la sentencia censurada no se tuvo en cuenta la ratio decidendi de las sentencias de 26 de noviembre de 200812, de 25 de marzo de 201013, de 29 de julio de 201014 y de 12 de agosto de 201015, proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, según las 11 Las transcripciones del acápite de los fundamentos son citas del texto original con posibles errores. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 26 de noviembre de 2008.

C.P. Martha Sofía Sanz Tobón. Rad. núm.: 2002-00480-01. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 25 de marzo de 2010, C.P. Antonio Velilla Moreno. Rad. núm.: 25000-23- 24-000-2002-00538-01. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 29 de julio de 2010 C.P. María Claudia Rojas Lasso.

Rad. núm.: 25000-23-24-000-2001-90499-01. 15 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 12 de agosto de 2010 C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Planeta. Rad. núm.: 25000-23-24-000-2002-00629-01. Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuales las entidades territoriales están facultadas para reestructurar, con base en el interés general, las rutas del servicio público de transporte, sin necesidad de llevar a cabo el procedimiento de licitación pública. 1.4.2.

Defecto fáctico, puesto que, a su juicio, la autoridad judicial accionada realizó una deficiente valoración de los actos administrativos que «otorgaron la facultad para operar la ruta de servicio a las empresas transportadoras», por cuanto el análisis de estas pruebas debió realizarse respetando el precedente judicial establecido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que permite la reestructuración oficiosa de rutas. 1.4.3.

Violación directa de la Constitución por el desconocimiento del artículo 287 superior que regula la autonomía territorial. Lo anterior, porque en el fallo objeto de tutela se impuso al municipio de Villamaría la obligación de aplicar los Decretos 128 de 2006 y 154 de 2016, expedidos por el municipio de Manizales. 1.4.4. Por último, indicó que en el fallo reprochado se configuró una contradicción al ordenar que se realizara el procedimiento de licitación de las rutas adjudicadas después de la Ley 336 de 20 de diciembre 1996, pese a que «se debían conservar las modificaciones efectuadas en la reestructuración llevada a cabo en el 2015». 1.5.

Trámite de la acción de tutela Con auto de 2 de octubre de 2023 el ponente del primer grado admitió la solicitud de amparo, dispuso tener como autoridades judiciales accionadas al Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión y al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, y vinculó como terceros con interés al municipio de Manizales y a las sociedades Socobuses S.A., Cooperativa Unitrans S.A., Auto Legal S.A., Expreso Sideral S.A., Transportes Gran Caldas S.A. y Flota Metropolitana S.A. De otro lado, le reconoció personería jurídica al abogado de la parte accionante y requirió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales la remisión del expediente n. ° 17001-33-39-006-2016-00072-02. 1.6.

Intervenciones Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, se recibieron los siguientes informes: 1.6.1. El municipio de Manizales expuso que existió un desconocimiento del precedente judicial porque el Consejo de Estado ha definido en forma pacífica que la reestructuración oficiosa del servicio público de transporte puede realizarse «a las rutas que se encuentren en ese momento prestándose, independientemente de si su otorgamiento devino de permisos, de contratos de concesión o de permisos de operación derivados de una licitación pública».

Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, señaló que la orden contenida en el ordinal cuarto de la sentencia de 10 de febrero de 2023, consistente en que los municipios de Manizales y Villamaría deben permanecer con la capacidad transportadora congelada en virtud de lo establecido en los Decretos 128 de 2006 y el Decreto 154 de 2016, desconoce que tales actos administrativos fueron proferidos por el municipio de Manizales y en sus motivaciones no se indicó que se dictarían en virtud de convenio alguno, por lo tanto, «sus efectos, como todo acto de autoridad, solo pueden aplicarse dentro del territorio de jurisdicción del respectivo ente territorial, es decir, al Municipio de Manizales». 1.6.2.

Socobuses S.A. se opuso a las pretensiones de la acción de tutela al señalar que no cumple con los requisitos generales de procedencia de relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez. Ello, por cuanto, en su opinión, la parte actora pretende usar la acción de tutela como una tercera instancia del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos; no agotó la solicitud de eventual revisión; y ejerció este mecanismo constitucional después de transcurridos seis meses desde la notificación del fallo cuestionado.

En cuanto al fondo del asunto, afirmó que no se ha desconocido la autonomía del municipio de Villamaría porque la orden de licitar las rutas provisionales, «se dio en virtud del Convenio Interadministrativo número 070313 de fecha 13 de marzo de 2007, mediante el cual el Municipio de Villamaría otorgó al Municipio de Manizales todas las facultades alusivas a la regulación del servicio de transporte público urbano».16 1.6.3.

Autolegal S.A. manifestó que las decisiones judiciales objeto de tutela trasgredieron «el ordenamiento jurídico y el amplio precedente decantado por el Consejo de Estado», ya que no distinguieron entre las rutas otorgadas mediante permisos, licitaciones públicas y contratos de concesión. En ese orden, alegó que las autoridades demandadas no aplicaron las sentencias de 11 de agosto de 201117 y 10 de agosto de 202318 del Consejo de Estado, según las cuáles «la reestructuración de rutas oficiosa, como la que se efectuó en Manizales en el año 2009, toma las rutas que se prestaban en el momento sin que fuera requisito que estuvieren licitadas».

Finalmente, indicó que los fallos objeto de este mecanismo constitucional vulneraron el principio de autonomía territorial porque el municipio de Villamaría quedó sometido a unos actos administrativos expedidos por el municipio de Manizales, «sin mediar la voluntad de acogerse a ellos bajo el principio de colaboración administrativa». 16 Transcrito del texto original con posibles errores. 17 Consejo de Estado.

Sección Primera. Exp. 17001-23-31-000-2010-00227-01, M.P. María Elizabeth García González; 11 de agosto de 2011. 18 Consejo de Estado. Sección Primera. Exp. 17001-23-31-000-2010-00216-01, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón; 10 de agosto de 2023. Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.4.

Transporte Gran Caldas S.A. sostuvo que el acto de reestructuración «se emitió bajo las bases legales del artículo 34 del Decreto 170 de 2001, es decir, incorporando un estudio técnico en condiciones normales de demanda». 1.6.5. Flota Metropolitana S.A. indicó que el fallo objeto de tutela desconoció el derecho al debido proceso de la parte accionante porque el acto administrativo acusado gozaba de legalidad y se logró comprobar que estuvo «fundamentado en un estudio previo que sirvió de soporte para reestructurar el servicio oficiosamente». 1.6.6.

Cooperativa Unitrans S.A. manifestó que coadyuvaba con las pretensiones de la acción de tutela y señaló que no hubo una afectación a la autonomía territorial del municipio de Villamaría, toda vez que este «autorizó expresamente que todo lo que tuviese que ver con la materia de transporte se podía adelantar por el municipio de Manizales», de conformidad con el Convenio Interadministrativo 070313 de 13 de marzo de 2007, suscrito entre ambas entidades territoriales. 1.6.7.

Expreso Sideral S.A. refirió que en el fallo demandado se desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado y se violó la autonomía territorial en el caso sub examine. 1.7. Sentencia de primera instancia19 Con fallo de 10 de noviembre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no encontrar superado el análisis de relevancia constitucional, debido a que, los cargos elevados en este mecanismo tutelar se limitan a presentar inconformidades de interpretación legal y judicial respecto del análisis realizado por la autoridad censurada, lo que de plano deja en evidencia que se pretende usar esta sede como una instancia adicional a la causa ordinaria por cuanto tales argumentos fueron abordados por el juez ordinario. 1.8.

Actuaciones en segunda instancia 1.8.1. Impugnación Con escrito radicado oportunamente el 24 de noviembre de 2023, la parte accionante insistió en el cargo correspondiente al desconocimiento del precedente del Consejo de Estado «respecto a las rutas de transporte», ámbito en el cual se indicó que la prioridad es garantizar el interés colectivo.

En ese orden, precisó que, en ese marco, «la entidad territorial emitía actos administrativos transitorios que tenían como fin la reestructuración del servicio de transporte para no suspender el servicio público».20 19 Fallo que se notificó vía electrónica el 21 de noviembre de 2023. 20 Refirió la sentencia de 12 de agosto de 2010 dictada dentro del expediente 2002-00480-01 del Consejo de Estado como aquella que sentó el criterio en la materia y luego señaló las siguientes: «Consejo de Estado.

Sentencia del 12 de agosto de 2010. C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Planeta. Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00629-01; Consejo de Estado, Sección Primera, C.P.: Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que, el caso es relevante por cuanto las autoridades demandadas inaplicaron el precedente pese a que presenta identidad fáctica con el sub lite y, en el caso de apartase, se deben explicar las razones que dan lugar a ello, sobre todo cuando se trata de pronunciamientos expedidos por las altas cortes, lo cual no sucedió en esta oportunidad.

Por lo anterior, solicitó que se revoque el fallo de tutela de primer grado y, en su lugar, se acceda al amparo del derecho invocado. Finalmente, realizó la siguiente solicitud de medida cautelar: Que se disponga como medida cautelar la suspensión de la ejecución del cumplimiento del fallo que ordena adelantar las licitaciones de las rutas, orden extendida tanto al Municipio de Manizales como al Municipio de Villamaría, lo anterior toda vez que de cumplirse con lo, se consumaría la violación de los derechos fundamentales de mi representada, teniendo en cuenta que el fallo sebe cumplirse a más tardar el 14 de diciembre de 2023.

Ruego pues que, mientras se decide la impugnación de la presente acción de tutela, se decrete como medida cautelar la suspensión de los efectos del fallo de acción popular que se reprocha, de no accederse a la petición se conculcarían los derechos de mi representada y en consecuencia, en palabras del artículo que transcribo sería ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del Municipio de Villamaría. 1.8.2.

Renuncia al poder El 12 de enero de 2023, el abogado Esteban Restrepo Uribe, en calidad de apoderado del municipio de Villamaría, presentó un memorial en el cual informó al despacho sobre su renuncia al poder otorgado por el referido ente, en los siguientes términos: ESTEBAN RESTREPO URIBE, mayor de edad, domiciliado en la ciudad de Manizales – Caldas, identificado con Cédula de Ciudadanía No. 75.088.253, abogado en ejercicio portador de la Tarjeta Profesional No. 124.464 del Consejo Superior de la Judicatura, actuando como apoderado del Municipio de Villamaría según poder debidamente conferido, por medio del presente escrito me permito renunciar al poder otorgado dentro del proceso arriba referido. 1.8.3.

Auto de 17 de enero de 2024 Con este proveído, el despacho ponente negó la medida cautelar deprecada al considerar que no se advertían, en esta etapa del trámite, la necesidad y la urgencia de esta. Además, se precisó que, no se vislumbraba que el grado de afectación del derecho fundamental involucrado en la acción de tutela tuviera la posibilidad de agravarse en el tiempo que tiene el juez constitucional para resolver de fondo esta tutela.

María Claudia Rojas Lasso, Sentencia del 29 de julio de 2010. Radicación número: 25000-23-24-000- 2001-90499-01; Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 25000-23- 24-000-2002-00538-01. Sentencia 25 de marzo de 2010 Actor: TRANS UNISA S.A. Demandado: Secretaría de Tránsito y Transportes de Bogotá.».

Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, se requirió al abogado Esteban Restrepo Uribe para que allegara el documento a través del cual le comunicó al municipio de Villamaría que renunciaría al poder conferido para actuar en la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo estipulado en el artículo 67 del CGP21, al cual se hizo remisión ante la falta de regulación de este aspecto en el Decreto 2591 de 1991.

Lo anterior fue atendido por el profesional del derecho mediante mensaje de datos recibido el 29 de enero de 2023, a través del cual acreditó que remitió al municipio de Villamaría un correo electrónico contentivo del memorial en el que puso en conocimiento su renuncia. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra el fallo de tutela de 10 de noviembre de 2023, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró la improcedencia de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Cuestiones previas 2.2.1. En relación con la renuncia al poder otorgado por el municipio de Villamaría al abogado Esteban Restrepo Uribe, se precisa que, de conformidad con el artículo 67 del CGP, el poder culminó el lunes 5 de febrero de 2023, comoquiera que en dicha fecha se cumplieron los cinco días que establece la norma para tener por finalizada la facultad de representar intereses ajenos, puesto que el plazo se computa desde la presentación del memorial al poderdante, lo cual, en este caso, ocurrió el 29 de enero de 2023. 21«ARTÍCULO 67.

El poder termina con la radicación en secretaría del escrito en virtud del cual se revoque o se designe otro apoderado, a menos que el nuevo poder se hubiese otorgado para recursos o gestiones determinadas dentro del proceso. El auto que admite la revocación no tendrá recursos. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de dicha providencia, el apoderado a quien se le haya revocado el poder podrá pedir al juez que se regulen sus honorarios mediante incidente que se tramitará con independencia del proceso o de la actuación posterior.

Para la determinación del monto de los honorarios el juez tendrá como base el respectivo contrato y los criterios señalados en este código para la fijación de las agencias en derecho. Vencido el término indicado, la regulación de los honorarios podrá demandarse ante el juez laboral. Igual derecho tienen los herederos y el cónyuge sobreviviente del apoderado fallecido.

La renuncia no pone término al poder sino cinco (5) días después de presentado el memorial de renuncia en el juzgado, acompañado de la comunicación enviada al poderdante en tal sentido. La muerte del mandante o la extinción de las personas jurídicas no ponen fin al mandato judicial si ya se ha presentado la demanda, pero el poder podrá ser revocado por los herederos o sucesores.

Tampoco termina el poder por la cesación de las funciones de quien lo confirió como representante de una persona natural o jurídica, mientras no sea revocado por quien corresponda». (Énfasis propio) Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, la Sala precisa que, en atención a la naturaleza informal y célere de la acción de tutela, a partir del 6 de febrero de 2023, la representación de la parte accionante del mecanismo de la referencia continúa en cabeza del actual alcalde del municipio de Villamaría, en virtud de su calidad de primera autoridad del mencionado ente territorial. 2.2.2.

Por otro lado, es preciso aclarar que, si bien el extremo actor señaló como demandadas las sentencias de 30 de junio de 2020 y de 10 de febrero de 2023 proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales y el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión, lo cierto es que, de proceder el análisis del fondo del caso, este se haría a partir de la providencia que zanjó la segunda instancia por ser esta la que puso fin al proceso popular.

Además, en cuanto al auto de 9 de junio de 2023, por el cual el referido tribunal negó la solicitud de aclaración y corrección del fallo de 10 de febrero de 2023, esta Colegiatura advierte que en los escritos de tutela y de impugnación no existen cargos elevados contra esta decisión, razón por la que, en este punto, se anuncia que no será objeto de pronunciamiento. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 10 de noviembre de 2023, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente esta solicitud de amparo. Para resolver el anterior planteamiento, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de encontrarse superados; (iii) el caso concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201222 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema23.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales24. Sin 22 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica.

Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 23 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 24 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201425, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Para la sala resulta necesario anunciar que, en consonancia con el análisis efectuado por el a quo, el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia, marco en el cual la solicitud de amparo elevada por el municipio de Villamaría no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022. 2.5.1.1.

En el referido fallo la alta corte señaló que, en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, se requiere que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, más no un juicio de corrección de la providencia reprochada por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».

Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».

En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales.

Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el 25 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales».

En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.

Luego, en la SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.26 Igualmente, en el citado fallo unificador se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.

Para tal efecto, se puntualizó que: a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico27; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales».28 b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales»; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”29.

En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que 26 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. 27 Sentencia SU-103 de 2022. 28 Sentencia SU-573 de 2019. 29 Ibídem. Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental».30 d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una alta corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso31, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.5.1.2.

Ahora, al descender al análisis del escrito inicial y el de impugnación, esta colegiatura no avizora que las inconformidades del municipio de Villamaría contengan la carga argumentativa requerida. Es decir, al tratarse de una tutela contra providencia judicial, es indispensable que la parte accionante, además de identificar los yerros de los cuales adolece la decisión, así como las garantías superiores que considera vulneradas, exponga con suficiencia las razones del por qué el asunto implica la intervención del fallador de esta sede.

Si bien la entidad territorial accionante resaltó que en este caso se configuró una vulneración al debido proceso, lo cierto es que hasta este punto del debate no se advierte, a priori, que la decisión censurada sea arbitraria, irrazonable o caprichosa debido a que en el marco de su autonomía judicial el juez del proceso protección de derechos e intereses colectivos determinó que los municipios de Manizales y Villamaría transgredieron los derechos colectivos a: (i) la moralidad administrativa, a la libre competencia y de los usuarios, al encontrar incumplido el Decreto 170 de 2016 con ocasión de la contratación directa de las rutas para la prestación del servicio de transporte colectivo e individual terrestre de pasajeros, omitiendo el deber legal de realizar la selección a través de procesos de licitación pública; y (ii) al goce de un ambiente sano y derechos de los consumidores y usuarios, ante la sobreoferta del mencionado servicio público y la ausencia de un estudio técnico y de operatividad que establezca las reales necesidades del mercado.

Tal afirmación deviene de manera indiscutible, del hecho correspondiente a que la controversia propuesta en esta sede por el municipio de Villamaría se circunscribe a un debate de interpretación meramente legal y judicial que se abordó en el medio de 30 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 31 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control de protección de derechos e intereses colectivos, al haberse cimentado en que se desconoció su derecho al debido proceso al acceder a las pretensiones de la demanda tras omitir el precedente del Consejo de Estado «respecto a las rutas de transporte», ámbito en el cual se indicó que la prioridad es garantizar el interés colectivo y, en ese marco, «la entidad territorial emitía actos administrativos transitorios que tenían como fin la reestructuración del servicio de transporte para no suspender el servicio público».

Esto es así, en atención a que los reparos de la solicitud de amparo están dirigidos a que esta corporación analice y determine si el municipio de Villamaría estaba o no facultado legalmente para expedir actos administrativos tendientes a reestructurar el plurimencionado servicio público de manera indefinida, sin que mediaran los procesos licitatorios de que trata el Decreto 170 de 2016, con justificación en la necesidad de la continuidad de las rutas de transporte terrestre de pasajeros.

Ello, con el fin de demostrar que la sentencia de 10 de febrero de 2023 debe dejarse sin efectos porque, en criterio de la entidad demandante, lejos de pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia del proceso ordinario, lo que procura es conjurar la transgresión de su garantía superior por parte de la autoridad censurada que definió la realidad jurídica del municipio de Villamaría en el marco del trámite de la demanda popular, en un sentido desfavorable a sus intereses.

En otras palabras, la inconformidad elevada por la sociedad accionante se circunscribe a recabar una discusión meramente legal que es propia del juez natural y frente a la cual tuvo la oportunidad de ejercer la defensa de sus derechos al interior de la causa colectiva. Esto, habida cuenta de que se empeña en probar en esta sede subsidiaria que, en virtud del bien general de la comunidad de Villamaría, podía no obedecer la regla general en materia de contratación en el sector público, la cual se circunscribe a los procesos de licitación. En ese contexto, queda en evidencia que la solicitud de amparo se empleó como una instancia adicional a la causa natural, debido a que no va más allá de la iteración de las inconformidades que se debatieron en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, en consecuencia, no cuenta con un ejercicio de sustentación desde la esfera constitucional y de la violación de la garantía que la empresa actora alegó como desatendida, que demuestre lo urgente de la intervención del juez de tutela y de su pronunciamiento en el asunto de la referencia. No es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión censurada se transgredieron determinados derechos superiores, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con el deber de argumentar el concepto de la vulneración que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique en esta sede un análisis de fondo frente a la decisión cuestionada.

Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretender que este medio se emplee como ejercicio de una tercera sede del proceso agotado, con el fin de que se deje sin efectos un proveído y que se ordene proferir una decisión en el sentido que el municipio de Villamaría considera correcto, es atentatorio de los principios de autonomía judicial, debido proceso y legalidad que son pilares en el ejercicio de la función jurisdiccional.

Además, porque esta Sala de decisión no advierte una transgresión palmaria, sino una simple inconformidad de la parte actora frente a la decisión que no le resultó favorable. Así las cosas, es evidente que este medio de amparo carece de la carga argumentativa suficiente a través de la cual se justifique la relevancia del caso a partir de la exposición del concepto de la violación, lo cual implica un ejercicio explicativo, jurídico y lógico que le permita a esta colegiatura advertir una prominente vulneración de sus prerrogativas superiores con ocasión de la providencia dictada por la autoridad censurada, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las sentencias de unificación 215 y 103 de 2022.

En resumen, la sala no evidencia un argumento sólido que demuestre la infracción de las garantías constitucionales invocadas, que amerite superar el requisito de relevancia constitucional en tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que: (i) el escrito de tutela carece de la carga argumentativa elevada a un rango constitucional;

(ii) se planteó un debate meramente legal y judicial sobre el cual ya hubo un pronunciamiento razonable por parte del juez natural de la causa; y (iii) no se evidencia una vulneración palmaria derivada de la providencia de 10 de febrero de 2023, que implique la intervención del operador de tutela. Todo lo anterior, da lugar a que esta sala de decisión confirme el fallo que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia. 2.6.

Conclusión La sala confirmará la sentencia de 10 de noviembre de 2023, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida por el municipio de Villamaría contra el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Decisión y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, por no satisfacer el estudio de la relevancia constitucional. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Municipio de Villamaría Demandados: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-05532-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 10 de noviembre de 2023 dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.