CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 34 a 60). El señor Luis Alfredo Sevillano Cortés, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución RDP 22761 de 17 de junio de 2016, por la que se negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación, junto con la indexación, los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que nació el 2 de abril de 1958, ha prestado servicios como docente departamental, de manera interrumpida, desde el 1º de abril de 1979; y por colmar los requisitos legales, el 2 de marzo de 2016 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través del acto administrativo acusado, porque dicha entidad consideró que «[ ] no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado [ ]» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 1°, 2°, 6°, 13, 29, 48 y 53 de la Constitución Política y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. Arguye que «[…] tiene derecho al reconocimiento y pago de la Pensión Gracia, por cumplir lo exigido por las normas que regulan el tema. De acuerdo a las pruebas anexas se constata que cumple los requisitos de: Haber laborado como docente vinculado a una entidad territorial antes del 31 de diciembre de 1980, observar honradez y buena conducta en el desempeño de su labor, haber laborado 20 años y haber cumplido 50 años de edad [ ]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 77 a 82).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no le constan; propuso las excepciones que denominó inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y prescripción y afirmó que «[ ] conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 146 a 152 vuelto).
El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia de 21 de noviembre de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que el demandante «[ ] laboró en el servicio docente por 26 años, 4 meses y 2 días, de los cuales se debe descontar el tiempo de servicio con vinculación nacional, que corresponde a los 9 meses en el año 1979, por lo tanto, [ ] el actor completó un tiempo de servicio con vinculación territorial, de 25 años, 7 meses y 2 días, cumpliendo con el mínimo de años de servicio como docente en educación primaria» (sic).
Que «hay lugar a declarar la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 01 de marzo de 2013, inclusive, como quiera que el demandante adquirió su estatus el 02 de enero de 2012 y presentó la petición de reconocimiento y pago [ ] hasta el 02 de marzo de 2016, por lo tanto, en el presente asunto ha operado la prescripción trienal, como quiera que han transcurrido más de 3 años entre una fecha y otra» (sic).
En consecuencia, decretó la nulidad del acto acusado, ordenó a la entidad demandada «[ ] RECONOCER pensión de jubilación gracia al [actor], en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el último la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus, teniendo en cuenta los factores salariales de: sueldo básico, prima de grado, escalafón, prima de clima, auxilio de movilización, prima de vacaciones 1/12 y prima de navidad 1/12 [ ]»; y declaró «[ ] probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales, causadas con anterioridad al 01 de marzo de 2013, inclusive» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 160 a 163).
La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, por cuanto el actor «[ ] no estaría cumpliendo con los requisitos que la Ley 114 de 1913 exige para el reconocimiento de la pensión gracia [ ] toda vez que su certificado de información laboral [ ] indica que [su] régimen de pensiones [era] de carácter nacional; por lo tanto [sus] tiempos de servicio no pueden tenerse en cuenta [ ]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 20 de octubre de 2020 (ff. 227 a 228) y admitido por esta Corporación a través de auto de 24 de mayo de 2022 (f. 268), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 13 de diciembre de 2022 (f. 270), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras para reiterar sus argumentos de demanda, contestación y alzada, respectivamente.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como profesor con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo aduce la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según registro civil de nacimiento, el demandante nació el 2 de abril de 1958 (f. 20). b) Acta de posesión que da cuenta de que el actor se presentó el 5 de abril de 1979 en el despacho del señor Ministro de Educación Nacional, para «[ ] tomar posesión del empleo de PROFESOR DE SECUNDARIA EN EL COLEGIO DE VILLA F[Á]TIMA A PARTIR DEL PRIMERO DE ABRIL DE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE.
Para el cual fue nombrado por RESOLUC. No. 076 de fecha DIECISIETE de ABRIL de 1979, DE LA COORDINACI[Ó]N DE EDUCACI[Ó]N DEL CAQUET[Á]» (sic para toda la cita, f. 2) c) El asistente administrativo de la coordinación de educación del Caquetá hizo constar que el antedicho profesor prestó servicios en ese departamento «[ ] DESDE 01/04/79 HASTA 31/12/79 [ ]» (sic, f. 3). d) Decreto 19 de 25 de enero de 1980, por medio del cual el intendente nacional del Caquetá resolvió: «[ ] ART[Í]CULO PRIMERO.- Nómbrase el siguiente personal docente como profesores de los colegios de Educación Básica Secundaria y Media dependientes de la Secretaría de Educación de la Intendencia Nacional del Caquetá. [ ] LA RASTRA [ ] LUIS ALFREDO SEVILLANO CORT[É]S [ ]» (sic para toda la cita).
Se posesionó el 28 de enero siguiente, ante el secretario de educación del referido ente territorial, con efectos a partir del 1º de febrero de mismo año (ff. 5 a 9). e) Decreto 132 de 21 de julio de 1992, por conducto del cual el gobernador del Caquetá nombró como docente «[ ] en propiedad [al demandante] en Primaria, en la Escuela Rural Nacionalizada EL GUAMO que funciona en el municipio de Solano» (sic); acto firmado por el funcionario que lo emitió, el secretario de educación departamental y la «Delegada del MEN ante el FER» (sic).
Tomó posesión del cargo el 11 de agosto siguiente, ante el precitado secretario (ff. 15 a 17). f) «FORMATO[S]» únicos para la expedición de certificados de historia laboral, elaborados el 3 de agosto de 2017 por la secretaría de educación del Caquetá, en los que consigna que el aludido educador trabajó en propiedad, nombrado (i) por Decreto 19 de 25 de enero de 1980, en el «I.E.R. LA RASTRA», del 1º de febrero al 8 de septiembre siguiente, cuando se aceptó su retiro voluntario; y (ii) a través de Decreto 132 de 21 de julio de 1992, en la «Escuela El Guamo, Solano», desde el 11 de agosto de ese año y se encontraba activo para la fecha de expedición del documento.
Asimismo, indica que su régimen de pensiones es «Nacional» (ff. 4 y vuelto y 13 a 14). g) Constancia de salarios expedida el 30 de agosto de 2017 por la coordinadora de nómina de la gobernación del Caquetá, en la que señala que el accionante durante 2010 y 2011 devengó sueldo, «escalafón», auxilio de movilización y primas de grado, clima, vacaciones, servicios y navidad (f. 18). h) Declaración juramentada rendida por el demandante el 3 de agosto de 2017 ante la Notaría Segunda del Círculo de Florencia, en el sentido de que se «[ ] desempeñ[a] como docente con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta, en armonía con [su] posición social y costumbres.
También [ ] que no [ha] sido sancionado disciplinariamente [ ]» (f. 19). i) Resolución RDP 22761 de 17 de junio de 2016, con la que la entidad demandada negó la petición de pensión gracia de 2 de marzo anterior, formulada por el accionante, por cuanto «[…] los tiempos de servicio aportados [ ] fueron prestados con nombramiento del orden nacional […]» (ff. 27 a 31).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 2 de abril de 1958 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 2 de marzo de 2016 el actor pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con la Resolución enjuiciada (RDP 22761 de 17 de junio siguiente), puesto que, en criterio de la entidad, su vinculación a la docencia fue de carácter nacional.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y del acto administrativo cuestionado, se observa que existe controversia en cuanto a la validez de los lapsos durante los cuales el demandante prestó servicios como docente para la entonces intendencia nacional del Caquetá, luego departamento, esto es, del 1º de febrero al 8 de septiembre de 1980 y desde el 11 de agosto de 1992 hasta el 3 de agosto de 2017.
Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Así las cosas, en lo atinente al período comprendido entre el 1º de febrero y el 8 de septiembre de 1980 (7 meses y 8 días), obran en el plenario acto de nombramiento, acta de posesión y certificación de la secretaría de educación del Caquetá, en los que se advierte que (i) la designación del actor se efectuó mediante Decreto 19 de 25 de enero de esa anualidad, expedido y suscrito por el intendente nacional, (ii) para que aquel trabajara como profesor dependiente de la aludida secretaría y (iii) en un establecimiento ubicado en un municipio perteneciente a esa entidad territorial; medios de prueba que no fueron controvertidos, cuestionados o tachados de falsos en el curso del presente proceso.
Por tanto, el demandante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó servicios para la intendencia nacional del Caquetá como educador territorial durante 7 meses y 8 días comprendidos entre el 1º de febrero y el 8 de septiembre de 1980, los cuales son susceptibles de ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En el mismo sentido, en lo atañedero a la vinculación del actor en el departamento del Caquetá desde el 11 de agosto de 1992 hasta el 3 de agosto de 2017 (24 años, 11 meses y 23 días), la subsección destaca que se produjo en virtud del Decreto 132 de 21 de julio de 1992, emitido por el respectivo gobernador, para que el maestro ejerciera el cargo en una escuela nacionalizada del municipio de Solano, que pertenece a ese ente territorial.
Ahora bien, aunque el acto de nombramiento del actor también haya sido suscrito por la «Delegada del MEN ante el FER», ello no permite deducir que su vinculación sea del orden nacional, puesto que esos fondos podían atender los gastos generados por los servicios educativos de los docentes tanto nacionales como nacionalizados. En esos términos, lo sostuvo el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), así: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. En este orden de ideas, no es dable concluir que la vinculación del accionante desde el 11 de agosto de 1992 haya sido del orden nacional, puesto que, como se ha visto, también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos, cuanto más si en el Decreto 132 de 21 de julio de ese año se consigna que la designación no emanó directamente del Ministerio de Educación Nacional16, sino que esa cartera únicamente intervino a través de la delegada ante el departamento como integrante de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional.
Recuérdese que, las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), precisó: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por lo expuesto, la Sala no comparte que la parte accionada desconozca los 25 años, 7 meses y 1 día de trabajo del accionante en la entonces intendencia nacional, luego, departamento del Caquetá, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba; cuanto más si una cosa es el régimen de pensiones de un educador y otra distinta el tipo de vinculación que este tiene con el magisterio oficial.
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte del actor los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesor territorial por más de veinte (20) años (los cuales satisfizo el 2 de enero de 2012, fecha en la que consolidó su estatus pensional), vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (1º de febrero anterior), contar con 50 años de edad (los cumplió el 2 de abril de 2008) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razones por las que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder a la prestación deprecada.
Por otra parte, dado que la parte demandada en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.
Por último, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Luis Alfredo Sevillano Cortés contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 3º. Reconócese personería al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder a él conferido. 4º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS