11001032400020130004700 — Consejo de Estado

1 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2013 00047 00.

Actor: Instituto Financiero de Boyacá. Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Tesis: Existe cosa juzgada respecto al cargo relativo a que la entidad accionada desbordó su potestad reglamentaria con la expedición de los actos enjuiciados, bajo el argumento según el cual modificó y dividió la calificación de bajo riesgo crediticio que fue señalada por el Legislador en la norma reglamentada, al determinar que los INFIS debían obtener, la segunda mejor para ese grado de inversión en el corto y largo plazo.

Es nulo el acto administrativo expedido por la entidad administrativa demandada por infracción a norma superior, al permitir que las entidades territoriales coloquen los excedentes financieros en los INFIS hasta el 31 de marzo de 2013, siempre que obtuvieran la segunda mejor calificación de bajo riesgo crediticio al corto y largo plazo, si la ley objeto de reglamentación autorizaba que todo ello aconteciera hasta el 8 de julio de 2004.

Debe inhibirse la Sala para estudiar de fondo el cargo relacionado con que los actos admirativos demandados fijaron sanciones en contra de los INFIS que no cumplan con las condiciones señaladas en los reglamentos, si en el libelo introductorio no se indican cuáles fueron las sanciones creadas por los mismos, ni las normas que se consideraban infringidas por tal razón, ni se explica el concepto de su violación. NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a decidir la demanda instaurada en el ejercicio del medio de control de nulidad promovida por el Instituto Financiero de Boyacá contra los parágrafos 4 parcial, 5 y 6 del artículo 49 del Decreto 1525 de 9 de mayo de 2008, “por el cual se 2 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictan normas relacionadas con la inversión de los recursos de las entidades estatales del orden nacional y territorial.”, adicionado por el artículo 1º del Decreto 4471 de 2008 y modificado por el artículo 1º del Decreto 2805 de 2009, luego por el artículo 1º del Decreto 4686 de 2010, después por el artículo 1º del Decreto 4866 de 2011 y finalmente por el Decreto 1468 de 6 de julio de 2012, proferidos por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

I. LA DEMANDA 1.1. Pretensiones La entidad accionante formuló las siguientes pretensiones1: “II. DEMANDA. 1.Muy comedidamente DEMANDO DE SU JUSTICIA: A. Declaración de nulidad del Parágrafo 5°, todo, Parágrafo 6°, todo, y del Parágrafo 4°, del Artículo 1°, del Decreto 1.468 de Julio 6 del 2012, en la parte que dice, “… Aquellos casos en los cuales dichas entidades no tengan las calificaciones previstas, podrán continuar administrando los excedentes de liquidez, no obstante deberán efectuar revisión de sus calificaciones con una periodicidad no superior a 180 días, como resultado de la misma, deberán mantener o mejorar la calificación vigente y en todo caso a más tardar el 31 de marzo de 2013 deberán obtener la calificación provista para el corto y largo plazo, en los términos previstos en el presente decreto, Parágrafo 5o.

Cuando los Institutos de Fomento y Desarrollo, por efecto de la revisión de la calificación de riesgo de corto o largo plazo, disminuyan la calificación vigente por debajo de las calificaciones mínimas a que se refiere el parágrafo 4° de este artículo, pero se mantengan dentro del grado de inversión en ambos plazos, de acuerdo con las escalas utilizadas por las sociedades calificadoras, deberán abstenerse de ser depositarios de nuevos recursos de los que trata el presente decreto, hasta que se realice la siguiente revisión de su calificación y esta sea al menos igual a la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución, Si en la siguiente revisión no se alcanza al menos la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución, el representante legal del respectivo Instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la calificación, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas 1 Visible a folios 9 y 10 del Cuaderno Principal. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perfeccionadas con dichos recursos.

Dicho desmonte no deberá superar un (1) año, Cuando los Institutos de Fomento y Desarrollo, por efecto de la revisión de la calificación de riesgo de corto o de largo plazo, disminuyan la calificación vigente pasando a grado de especulación, de acuerdo con las escalas usadas por las sociedades calificadoras, deberán abstenerse de seguir siendo depositarios de recursos de que trata el presente decreto.

En este evento, el representante legal del respectivo Instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la calificación, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos, Dicho desmonte no deberá superar un (1) año. Parágrafo 6o.

Si llegado el 31 de marzo de 2013, los Institutos de Fomento y Desarrollo no logran, al menos la segunda mejor calificación del corto o largo plazo de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 4° de este artículo, no podrán seguir siendo depositarios de los recursos de que trata el presento decreto, en este evento, el representante legal del respectivo Instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha anteriormente señalada, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos.

Dicho desmonte no deberá superar un (1) año". B. Producida, en caso de que prospere, la declaración de nulidad anterior, del Decreto 1.468 de Julio 6 de 2012, toma existencia y vigencia, el Decreto 4.866 de Diciembre 22 de 2011, en lo correspondiente a lo declarado nulo. Adquieren vigencia, entonces, los textos inmediatamente anteriores, del Decreto 4.866 de 2011, los Parágrafos 4°, 5° y 6°;

Artículo 1°, quinto y sexto completos, todo el contenido, y del cuarto, solamente la parte que dice “En aquellos casos en los cuales dichas entidades no tengan las calificaciones previstas, podrán continuar administrando los excedentes de liquidez, no obstante deberán efectuar revisión de sus calificaciones con una periodicidad no superior a 180 días, como resultado de la misma deberán mantener o mejorar la calificación vigente y en todo caso a más tardar el 30 de junio de 2012 deberán obtener la calificación prevista para el corto y largo plazo, en los términos previstos en el presente decreto.

Parágrafo 5o. Cuando los Institutos de Fomento y Desarrollo, por efecto de la revisión de la calificación de riesgo de corto o largo plazo, disminuyan la calificación vigente por debajo de las calificaciones mínimas a que se refiere el parágrafo 4o de este artículo, pero se mantengan dentro del grado de inversión en ambos plazos, de acuerdo con las escalas utilizadas por las sociedades calificadoras, deberán abstenerse de ser depositarios de nuevos recursos de los que trata el presente decreto hasta que se realice la siguiente revisión de su calificación y esta sea al menos igual a la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución. Si en la siguiente revisión no se alcanza al menos la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución, el representante legal del respectivo instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la calificación, presentar ante el Ministerio de Hacienda 4 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos.

Dicho desmonte no deberá superar un (1) año. Cuando los Institutos de Fomento y Desarrollo, por efecto de la revisión de la calificación de riesgo de corto o de largo plazo, disminuyan la calificación vigente pasando a grado de especulación, de acuerdo con las escalas usadas por las sociedades calificadoras, deberán abstenerse de seguir siendo depositarios de recursos de que trata el presente decreto.

En este evento, el representante legal del respectivo instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la calificación, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos. Dicho desmonte no deberá superar un (1) año. Parágrafo 6o.

Si llegado el 30 de junio del 2012, los Institutos de Fomento y Desarrollo no logran, al menos la segunda mejor calificación del corto o largo plazo de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 4o de este artículo, no podrán seguir siendo depositarios de los recursos de que trata el presente decreto. En este evento, el representante legal del respectivo instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha anteriormente señalada, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos.

Dicho desmonte no deberá superar un (1) año". C. Entonces, si se declara por Su Justicia, la nulidad del Decreto 1.468 de 6 de Julio de 2012, en las partes precitadas en el numeral anterior, ejecutoriada esa decisión, toma vigencia el inmediatamente anterior, sobre la misma materia, Parágrafo 4°, los Parágrafos 5° y 6°, Artículo 1°, del Decreto 4.866 del 22 de Diciembre de 2011.

De los Parágrafos 5° y 6°, todo el contenido, y, del Parágrafo 4°, la parte que dice: “En aquellos casos en los cuales dichas entidades no tengan las calificaciones previstas, podrán continuar administrando los excedentes de liquidez, no obstante deberán efectuar revisión de sus calificaciones con una periodicidad no superior a 180 días, como resultado de la misma deberán mantener o mejorar la calificación vigente y en todo caso a más tardar el 30 de junio de 2012 deberán obtener la calificación prevista para el corto y largo plazo, en los términos previstos en el presente decreto.

Partes, del Artículo primero del Decreto 4.866 de Diciembre 22 de 2011, cuya nulidad demando de Su Justicia. D. Producida, en caso de que prospere, la declaración de nulidad anterior, del Decreto 4.866 de Diciembre 22 de 2011, toma existencia y vigencia, el Decreto 4.686 de Diciembre 20 de 2010, en lo correspondiente a lo declarado nulo.

Adquieren vigencia, entonces, los textos inmediatamente anteriores, los Parágrafos 4°, 5° y 6°, Artículo 1°, del Decreto 4.686 de 20 5 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Diciembre de 2010, quinto y sexto completos, todo el contenido, y del cuarto, solamente la parte que dice “En aquellos casos en los cuales dichas entidades no tengan las calificaciones previstas, podrán continuar administrando los excedentes de liquidez, no obstante deberán efectuar revisión de sus calificaciones con una periodicidad no superior a 180 días, como resultado de la misma deberán mantener o mejorar la calificación vigente y en todo caso a más tardar el 31 de diciembre de 2011. deberán obtener la calificación prevista para el corto y largo plazo, en los términos previstos en el presente decreto.” Partes, del Artículo primero del Decreto 4.686 de Diciembre 20 de 2010, cuya nulidad, entrados en existencia y vigencia, demandando de Su Justicia. E. Producida, en caso de que prospere, la declaración de nulidad anterior, del Decreto 4.866 de Diciembre 20 de 2010, toma existencia y vigencia, el Decreto 2.805 de Julio 28 de 2009, en lo correspondiente a lo declarado nulo.

Adquieren vigencia, entonces, los textos inmediatamente anteriores, los Parágrafos 4°, 5° y 6°; Artículo 1°, Decreto2.805 de 2009, quinto y sexto completos, todo el contenido, y del cuarto, solamente la parte que dice “En aquellos casos en los cuales dichas entidades no tengan las calificaciones previstas, podrán continuar administrando los excedentes de liquidez, no obstante deberán efectuar revisión de sus calificaciones con una periodicidad no superior a 180 días, como resultado de la misma deberán mantener o mejorar la calificación vigente y en todo caso a más tardar el 31 de diciembre de 2010 deberán obtener la calificación prevista para el corto plazo y el 31 de diciembre de 2011 la calificación de largo plazo, en los términos previstos en el presente decreto.

Partes, del Artículo primero del Decreto 2.805 de 2009, cuya nulidad, entrados en existencia y vigencia, demandando de Su Justicia. F. Entonces, si se declara por Su Justicia, la nulidad del Decreto 2.805 de Julio 28 de 2009, en las partes precitadas en el numeral anterior, ejecutoriada esa decisión, muy comedidamente, solicito, se declare la nulidad del Parágrafo 4°, del Artículo 49, parte precisada y transcrita, del Decreto 1.525 de 2008, y, de los Parágrafos 5° y 6°, completos, de las modificaciones hechas por el Decreto 4.471 de 2008, y, del Parágrafo 4°del Artículo 49 del Decreto1.525 de 2008, la parte que dice: “ En aquellos casos en los cuales dichas entidades no tengan las calificaciones previstas, podrán continuar administrando los excedentes de liquidez, no obstante deberán efectuar revisión de sus calificaciones con una periodicidad no superior a 180 días, como resultado de la misma deberán mantener o mejorar la calificación vigente y en todo caso a más tardar el 31 de diciembre de 2010 deberán obtener la calificación prevista para el corto plazo y el 31 de diciembre de 2011 la calificación de largo plazo, en los términos previstos en el presente decreto”. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co G. O, en subsidio, si se puede, de una vez por todas, la declaración de nulidad del Parágrafo 4°, del Artículo 49 del Decreto 1525 de 2008, adicionado por el Decreto 4.471 de 2008; modificados, sucesivamente, por el Decreto 2.805 de 2009, Decreto 4.686 de 2010, Decreto 4.866 de 2011 y Decreto 1.468 de 2012, en las partes señaladas, individualizadas y precisadas antes, en el presente escrito … Todos, por sus características, por sus contenidos, por incurrir en las mismas causales de nulidad, frente al mismo texto legal, como lo probaremos y lo demostraremos, a continuación. H. Muy comedidamente, también, DEMANDO DE SU JUSTICIA: a. Dada la flagrante vulneración de los textos legales correspondientes, la evidente violación de los contenidos legales señalados en la presente demanda, el quebrantamiento directo, claro, evidente, apreciable a prima facie, con la simple lectura de los dos textos: Ley y reglamentos, muy comedidamente demando la declaración de la suspensión provisional de ellos.

De conformidad con la sustentación misma de la Demanda, no por separado ni en escrito especial, como el régimen anterior. Ya no por separado, ni en escrito aparte, como en el régimen anterior (sic). Lo que se pretende con la DEMANDA, concretamente, y, en forma precisa y clara, es la declaración de nulidad, por el Juez, de las partes de los Decretos Reglamentarios del Parágrafo del Artículo 17 de la Ley 819 de 2003.

Partes que desconocen la Ley, partes en que se contraria la Ley, partes en que se quebrante la Ley. Donde una cosa dispone la Ley, y, otra muy contraria disponen los Decretos Reglamentarios, cuya declaración de nulidad se demanda, con la correspondiente SUSPENSION PROVISIONAL, para acortar lalesión (sic) que adolece el sistema jurídico.

El Decreto Reglamentario, existente, vigente, hoy en día, vigente y obligatorio, en la fecha, valido y eficaz, del Parágrafo del Artículo 17 de la Ley 819 de 2003, único, exclusivo, ciento por ciento, es el Decreto 1.468 de Julio 6 de 2012. Si fuera declarada la nulidad por el Juez Contencioso Administrativo, de este Decreto 1.468 de 2012, tomaría, de manera inmediata, existencia y vigencia, el Decreto inmediatamente anterior existencia (sic), vigencia, validez, plena eficacia, es decir, el Decreto 4.866 de 2011.

Entonces, tendríamos que demandar la declaración de nulidad de este Decreto y así sucesivamente hasta el primero, es decir, hasta la nulidad del Artículo 49 del Decreto 1.525 de 2008, original, primero en el tiempo, y su Decreto Adicional Decreto 4.471 del mismo 2.008. Razón por la cual, de una vez por todas, y, (sic) desde aquí la demanda que se presenta es la declaración de nulidad, contencioso de nulidad, medio de control de nulidad del Artículo 49 del Decreto 1.525 de 2008, adicionado por el Decreto 4.471 del mismo 2.008; modificado, primero por el Decreto 2.805 de 2009; segundo, por el Decreto 4.686 de 2010; tercero, por el Decreto 4.8866 (sic) de 2011; y, cuarto, por el Decreto 1.468 de 2012.

Toda la evolución en 10 años del Artículo 49 del Decreto 1.525 de 2008, adicionado, con el Decreto 4.471 del mismo 2008.”2 1.2. Los actos cuestionados 2 Visto a folios 49 a 58 del Cuaderno Principal. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.1.

A continuación, se transcribirá el parágrafo 4 del artículo 49 del Decreto 1525 de 9 de mayo de 2008, “por el cual se dictan normas relacionadas con la inversión de los recursos de las entidades estatales del orden nacional y territorial.”, proferido por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, así: “DECRETO 1525 DE 2008 (mayo 09) por el cual se dictan normas relacionadas con la inversión de los recursos de las entidades estatales del orden nacional y territorial.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confieren el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, el Estatuto Orgánico de Presupuesto y el artículo 17 de la Ley 819 de 2003,

DECRETA: (…) CAPITULO IV De las entidades territoriales y las entidades descentralizadas del orden territorial con participación pública superior al cincuenta por ciento Artículo 49. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 819 de 2003, las entidades a que hace referencia el presente capítulo deberán invertir sus excedentes de liquidez, así: (…) Parágrafo 4º.

En cuanto a la colocación de excedentes de liquidez por parte de las entidades de que trata el presente artículo en los Institutos de Fomento y Desarrollo, dichas entidades podrán mantener sus excedentes de liquidez en los mencionados Institutos, siempre y cuando dichas entidades demuestren que tienen la calificación de bajo riesgo crediticio conforme lo establece el parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003, la cual debe ser de por lo menos la segunda mejor calificación para el largo plazo y la segunda mejor calificación para el corto plazo de acuerdo con las escalas usadas por las sociedades calificadoras las cuales deberán estar vigentes.

En aquellos casos en los cuales dichas entidades no tengan las calificaciones previstas, podrán continuar administrando los excedentes de liquidez, no obstante deberán efectuar revisión de sus calificaciones con una periodicidad no superior a 180 días, como resultado de la misma deberán mantener o mejorar la calificación vigente y en todo caso a más tardar el 31 de diciembre de 2010 deberán obtener la calificación prevista para el corto plazo y el 31 de diciembre de 2011 la calificación de largo plazo, en los términos previstos en el presente decreto.

(…) Publíquese y cúmplase. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dado en Bogotá, D. C., a 9 de mayo de 2008. Álvaro Uribe Vélez El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar.”3 (Subrayas de la Sala) 1.2.2.

La norma antes transcrita, fue adicionada en los parágrafos 5 y 6 por el artículo 1 del Decreto 4471 de 2008, “por el cual se adiciona el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008”, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el cual es del siguiente tenor: “DECRETO 4471 DE 2008 (noviembre 26) por el cual se adiciona el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008.

DECRETA: Artículo 1º. Adiciónese el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008 con los siguientes parágrafos: "Parágrafo 5º. Cuando los Institutos de Fomento y Desarrollo, por efecto de la revisión de la calificación de riesgo de corto o largo plazo, disminuyan la calificación vigente por debajo de las calificaciones mínimas a que se refiere el parágrafo 4º de este artículo, pero se mantengan dentro del grado de inversión en ambos plazos, de acuerdo con las escalas utilizadas por las sociedades calificadoras, deberán abstenerse de ser depositarios de nuevos recursos de los que trata el presente decreto hasta que se realice la siguiente revisión de su calificación y esta sea al menos igual a la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución. Si en la siguiente revisión no se alcanza al menos la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución, el representante legal del respectivo instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la calificación, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos.

En este evento, el 3 Visible a folios 42 a 47 del Cuaderno Principal. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co representante legal del respectivo instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la calificación, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos.

Dicho desmonte no deberá superar un (1) año". Parágrafo 6º. Si llegado el 31 de diciembre de 2010 o el 31 de diciembre del 2011, los Institutos de Fomento y Desarrollo no logran, respectivamente, al menos la segunda mejor calificación del corto o largo plazo de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 4º de este artículo, no podrán seguir siendo depositarios de los recursos de que trata el presente decreto.

En este evento, el representante legal del respectivo instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a las fechas anteriormente señaladas, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos. Dicho desmonte no deberá superar un (1) año".

Artículo 2º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y adiciona el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 26 de noviembre de 2008. Álvaro Uribe Vélez El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar.”4 1.2.3. Posteriormente, el artículo 49 del Decreto 1525 de 9 de mayo de 2008 fue modificado en sus parágrafos 4 parcial, 5 y 6 por el artículo 1 del Decreto 2805 de 2009, “por el cual se modifica el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008 adicionado mediante el Decreto 4471 de 2008.”, expedido por el Ministro del Interior y de Justicia como delegatario de funciones presidenciales y el Ministerio de Hacienda Crédito Público, disponiendo lo siguiente: “DECRETO 2805 DE 2009 (julio 28) por el cual se modifica el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008 adicionado mediante el Decreto 4471 de 2008.

El Ministro del Interior y de Justicia de la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales, conforme al Decreto número 2732 de 23 de julio de 2009, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confieren el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política de 4 Visible a folios 40 y 41 del Cuaderno Principal. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colombia, el Estatuto Orgánico de Presupuesto y el artículo 17 de la Ley 819 de 2003, Artículo 1°.

Modifícase el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008 adicionado mediante el Decreto 4471 de 2008 el cual quedará así: (…) Parágrafo 4°. En cuanto a la colocación de excedentes de liquidez por parte de las entidades de que trata el presente artículo en los Institutos de Fomento y Desarrollo, dichas entidades podrán mantener sus excedentes de liquidez en los mencionados Institutos, siempre y cuando dichas entidades demuestren que tienen la calificación de bajo riesgo crediticio conforme lo establece el parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003, la cual debe ser de por lo menos la segunda mejor calificación para el largo plazo y la segunda mejor calificación para el corto plazo de acuerdo con las escalas usadas por las sociedades calificadoras las cuales deberán estar vigentes.

Parágrafo 5°. Cuando los Institutos de Fomento y Desarrollo, por efecto de la revisión de la calificación de riesgo de corto o largo plazo, disminuyan la calificación vigente por debajo de las calificaciones mínimas a que se refiere el parágrafo 4° de este artículo, pero se mantengan dentro del grado de inversión en ambos plazos, de acuerdo con las escalas utilizadas por las sociedades calificadoras, deberán abstenerse de ser depositarios de nuevos recursos de los que trata el presente decreto hasta que se realice la siguiente revisión de su calificación y esta sea al menos igual a la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución. Si en la siguiente revisión no se alcanza al menos la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución, el representante legal del respectivo Instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la calificación, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos.

En este evento, el representante legal del respectivo Instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la calificación, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos. Dicho desmonte no deberá superar un (1) año. Parágrafo 6°.

Si llegado el 31 de diciembre de 2010 o el 31 de diciembre del 2011, los Institutos de Fomento y Desarrollo no logran, respectivamente, al menos la segunda mejor calificación del corto o largo plazo de conformidad con 11 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo dispuesto en el parágrafo 4° de este artículo, no podrán seguir siendo depositarios de los recursos de que trata el presente decreto.

(…) Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 28 de julio de 2009. Fabio Valencia Cossio El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar.”5 (Subrayas de la Sala) 1.2.4. Luego, el artículo 49 del Decreto 1525 de 9 de mayo de 2008 fue modificado en sus parágrafos 4 parcial, 5 y 6 por el artículo 1 del Decreto 4686 de 2010, “Por el cual se modifica el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008 adicionado mediante el Decreto 4471 de 2008 modificado mediante el Decreto 2805 de 2009.”, emitido por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, así: “DECRETO 4686 DE 2010 (Diciembre 20) Por el cual se modifica el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008 adicionado mediante el Decreto 4471 de 2008 modificado mediante el Decreto 2805 de 2009.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En uso de sus facultades legales, en especial de las que le confieren el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 17 de la Ley 819 de 2003, y (…)

DECRETA: Artículo 1°. Modifícase el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008 el cual quedará así: (…) 5 El acto no fue allegado al plenario, sin embargo, puede ser revisado en el siguiente link: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=1492144 12 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo 4°.

En aquellos casos en los cuales dichas entidades no tengan las calificaciones previstas, podrán continuar administrando los excedentes de liquidez, no obstante, deberán efectuar revisión de sus calificaciones con una periodicidad no superior a 180 días, como resultado de la misma deberán mantener o mejorar la calificación vigente y en todo caso a más tardar el 31 de diciembre de 2011. deberán obtener la calificación prevista para el corto y largo plazo, en los términos previstos en el presente decreto.

Parágrafo 5°. Cuando los Institutos de Fomento y Desarrollo, por efecto de la revisión de la calificación de riesgo de corto o largo plazo, disminuyan la calificación vigente por debajo de las calificaciones mínimas a que se refiere el parágrafo 4° de este artículo, pero se mantengan dentro del grado de inversión en ambos plazos, de acuerdo con las escalas utilizadas por las sociedades calificadoras, deberán abstenerse de ser depositarios de nuevos recursos de los que trata el presente decreto hasta que se realice la siguiente revisión de su calificación y esta sea al menos igual a la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución. Si en la siguiente revisión no se alcanza al menos la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución, el representante legal del respectivo instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la calificación, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos.

Si llegado el 31 de diciembre del 2011, los Institutos de Fomento y Desarrollo no logran, al menos la segunda mejor calificación del corto o largo plazo de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 4° de este artículo, no podrán seguir siendo depositarios de los recursos de que trata el presente decreto. En este evento, el representante legal del respectivo instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha anteriormente señalada, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos. 13 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dicho desmonte no deberá superar un (1) año".

(…) PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Dado en Bogotá, D. C., a los 20 días del mes de diciembre del año 2010. Juan Manuel Santos Calderón El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Juan Carlos Echeverry Garzón.”6 (Subrayas de la Sala) 1.2.5. Después, el artículo 49 del Decreto 1525 de 9 de mayo de 2008 fue modificado en sus parágrafos 4 parcial, 5 y 6 por el artículo 1 del Decreto 4866 de 2011, “Por el cual se modifica el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008, adicionado mediante el Decreto 4471 de 2008 y modificado mediante los Decretos 2805 de 2009 y 4686 de 2010.”, proferido por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, indicando lo siguiente: “DECRETO 4866 DE 2011 (Diciembre 22) por el cual se modifica el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008, adicionado mediante el Decreto 4471 de 2008 y modificado mediante los Decretos 2805 de 2009 y 4686 de 2010.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en uso de sus facultades legales, en especial de las que le confieren el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 17 de la Ley 819 de 2003, y (…)

DECRETA: Artículo 1°. Modifícase el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008 el cual quedará así: (…) Parágrafo 4°. En cuanto a la colocación de excedentes de liquidez por parte de las entidades de que trata el presente artículo en los Institutos de Fomento y Desarrollo, dichas entidades podrán mantener sus excedentes de liquidez en los mencionados Institutos, siempre y cuando dichas entidades demuestren que tienen la calificación de bajo riesgo crediticio conforme lo establece el 6 Visible a folio 39 del Cuaderno Principal. 14 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003, la cual debe ser de por lo menos la segunda mejor calificación para el largo plazo y la segunda mejor calificación para el corto plazo de acuerdo con las escalas usadas por las sociedades calificadoras las cuales deberán estar vigentes.

En aquellos casos en los cuales dichas entidades no tengan las calificaciones previstas, podrán continuar administrando los excedentes de liquidez, no obstante deberán efectuar revisión de sus calificaciones con una periodicidad no superior a 180 días, como resultado de la misma deberán mantener o mejorar la calificación vigente y en todo caso a más tardar el 30 de junio de 2012 deberán obtener la calificación prevista para el corto y largo plazo, en los términos previstos en el presente decreto.

Parágrafo 5°. Cuando los Institutos de Fomento y Desarrollo, por efecto de la revisión de la calificación de riesgo de corto o largo plazo, disminuyan la calificación vigente por debajo de las calificaciones mínimas a que se refiere el parágrafo 4° de este artículo, pero se mantengan dentro del grado de inversión en ambos plazos, de acuerdo con las escalas utilizadas por las sociedades calificadoras, deberán abstenerse de ser depositarios de nuevos recursos de los que trata el presente decreto hasta que se realice la siguiente revisión de su calificación y esta sea al menos igual a la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución. Si en la siguiente revisión no se alcanza al menos la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución, el representante legal del respectivo instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la calificación, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos.

Si llegado el 30 de junio del 2012, los Institutos de Fomento y Desarrollo no logran, al menos la segunda mejor calificación del corto o largo plazo de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 4° de este artículo, no podrán seguir siendo depositarios de los recursos de que trata el presente decreto. En este evento, el representante legal del respectivo instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha anteriormente señalada, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos.

Dicho desmonte no deberá superar un (1) año". Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 22 de diciembre de 2011. 15 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Juan Manuel Santos Calderón El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Juan Carlos Echeverry Garzón.” 7(Subrayas de la Sala) 1.2.6.

Finalmente, el artículo 49 del Decreto 1525 de 9 de mayo de 2008 fue modificado en sus parágrafos 4 parcial, 5 y 6 del artículo 1 por el Decreto 1468 de 6 de julio de 2012, “por el cual se modifica el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008, adicionado mediante el Decreto 4471 de 2008 y modificado mediante los Decretos 2805 de 2009, 4686 de 2010 y 4866 de 2011”, proferidos por el Presidente de la República y el Viceministro de Hacienda y Crédito Público encargado de las funciones del Despacho del Ministro de dicha cartera, cuyo contenido es: “DECRETO 1468 DE 2012 (julio 06) por el cual se modifica el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008, adicionado mediante el Decreto 4471 de 2008 y modificado mediante los Decretos 2805 de 2009, 4686 de 2010 y 4866 de 2011 El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales, en especial de las que le confieren el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 17 de la Ley 819 de 2003, y (…)

DECRETA: Artículo 1°. Modifícase el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008 el cual quedará así: (…) Parágrafo 4°. En cuanto a la colocación de excedentes de liquidez por parte de las entidades de que trata el presente artículo en los Institutos de Fomento y Desarrollo, dichas entidades podrán mantener sus excedentes de liquidez en los mencionados Institutos, siempre y cuando dichas entidades demuestren que tienen la calificación de bajo riesgo crediticio conforme lo establece el parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003, la cual debe ser de por lo menos la segunda mejor calificación para el largo plazo y la segunda mejor calificación para el corto plazo, de acuerdo con las escalas usadas por las sociedades calificadoras las cuales deberán estar vigentes.

En aquellos casos en los cuales dichas entidades no tengan las calificaciones previstas, podrán continuar administrando los excedentes de liquidez, no obstante deberán efectuar revisión 7 Visible a folios 37 y 38 del Cuaderno Principal. 16 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de sus calificaciones con una periodicidad no superior a 180 días, como resultado de la misma, deberán mantener o mejorar la calificación vigente y en todo caso a más tardar el 31 de marzo de 2013 deberán obtener la calificación provista para el corto y largo plazo, en los términos previstos en el presente decreto.

Parágrafo 5°. Cuando los Institutos de Fomento y Desarrollo, por efecto de la revisión de la calificación de riesgo de corto o largo plazo, disminuyan la calificación vigente por debajo de las calificaciones mínimas a que se refiere el parágrafo 4° de este artículo, pero se mantengan dentro del grado de inversión en ambos plazos, de acuerdo con las escalas utilizadas por las sociedades calificadoras, deberán abstenerse de ser depositarios de nuevos recursos de los que trata el presente decreto, hasta que se realice la siguiente revisión de su calificación y esta sea al menos igual a la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución, Si en la siguiente revisión no se alcanza al menos la calificación otorgada para ambos plazos antes de la disminución, el representante legal del respectivo Instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la calificación, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos.

Si llegado el 31 de marzo de 2013, los Institutos de Fomento y Desarrollo no logran, al menos la segunda mejor calificación del corto o largo plazo de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 4° de este artículo, no podrán seguir siendo depositarios de los recursos de que trata el presento decreto. En este evento, el representante legal del respectivo Instituto deberá, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha anteriormente señalada, presentar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un plan de desmonte de las operaciones activas y pasivas perfeccionadas con dichos recursos.

Dicho desmonte no deberá superar un (1) año". Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 6 de julio de 2012. Juan Manuel Santos Calderón 17 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Viceministro General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Germán Arce Zapata.”8 (Subrayas de la Sala) 1.3.

Normas violadas y concepto de la violación La parte actora sostuvo que los actos acusados desconocen los artículos 6, 121, parte final del inciso segundo del artículo 123 y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 17 de la Ley 819 de 2003. 1.3.1. En el acápite denominado como “HECHOS Y OMISIONES QUE SIRVEN DE FUNDAMENTO A LAS PRETENSIONES DETERMINADOS, CLASIFICADOS Y NUMERADOS”9, el accionante expuso las siguientes consideraciones en relación con la ilegalidad de los actos enjuiciados: 1.3.1.1.

Mencionó que el parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003 determinó que por el término de un (1) año contado a partir de la vigencia de dicha norma, a saber, desde 9 de julio de 2003 al 8 de julio de 2004, los entes territoriales podían colocar sus excedentes transitorios de liquidez en los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial (en adelante INFIS) que no tuvieran una calificación de bajo riesgo crediticio y que a su vez, estos últimos en ese período de tiempo debían obtener esa calificación a efectos de seguir siendo depositarios de los mencionados recursos.

Aseguró que una interpretación de tal norma llevaría a concluir que después del 8 de julio de 2004, los entes territoriales no podrían colocar sus excedentes financieros en los INFIS, si éstos no obtienen la calificación de bajo riesgo; y que, en esa medida, de no obtenerla, únicamente podían colocar sus excedentes de liquidez en una de las siguientes opciones: (i) en títulos de deuda pública interna de la Nación, (ii) en títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio, (iii) 8 Visible a folios 24 y 25 del Cuaderno Principal. 9 Visto a folio 81 del Cuaderno Principal: 18 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co depositarlos en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio, o (iv) en los INFIS que hubieren logrado esta última calificación. En ese orden, reprochó que, pese a la claridad de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 819 de 2003, la cartera ministerial demanda, a través de los actos enjuiciados, amplió ilegalmente la vigencia del parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003, tratando contenidos “que desbordan y desconocen, el texto de la Ley que dicen reglamentar, para imponer cuestiones que no corresponden al texto legal”10.

Arguyó que la Ley 819 de 2003 fue reglamentada por el Ministerio de Hacienda mediante el artículo 49 del Decreto 1525 de 2008, adicionado por el Decreto 4447 de ese mismo año, esto es, cinco (5) años después a su entrada en vigor y cuatro (4) años después de la culminación del plazo previsto en el parágrafo del artículo 17 de la anotado norma legal, bajo el argumento de que el poder reglamentario no caduca, ni prescribe, ni desaparece. 1.3.1.2.

Advirtió que el parágrafo 4 del artículo 49 del Decreto 1525 de 2008 determinó que los INFIS debían obtener por lo menos la segunda mejor calificación de bajo riesgo crediticio para el largo y corto plazo a más tardar el 31 de diciembre de 2010 y 2011, respectivamente, de conformidad con las escalas usadas para esos efectos por las sociedades calificadoras, por lo que, a su juicio, se había ampliado irregularmente el plazo previsto por el parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003 a casi (7) años después de su finalización. Adujo que la aludida norma reglamentaria también estableció que, mientras los INFIS obtenían el mencionado requisito en el citado periodo, podían continuar administrando los excedentes de liquidez de los entes territoriales, siempre y cuando efectuaran la revisión de sus calificaciones con una periodicidad no superior a ciento ochenta (180) días, manteniendo o mejorando la vigente.

En este punto, cuestionó que los Decretos reglamentarios de la Ley 819 de 2003 dividieran la calificación de bajo riesgo crediticio que debían obtener los INFIS en corto y largo plazo y fijando plazos distintos para el cumplimiento de cada uno de 10 Visto a folio 83 del Cuaderno Principal 19 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ellos, cuando esa Ley lo que había contemplado era que esos institutos debían lograr la calificación de bajo riesgo crediticio dentro del año siguiente a la fecha de su entrada en vigor.

Indicó que el Decreto 2805 del 31 de julio de 2009 ratificó la ampliación del plazo para que los INFIS obtuvieran la calificación de corto y largo plazo hasta el 31 de diciembre de 2010 y 2011, respectivamente, y que el Decreto 4686 de 2010, unificó ambos periodos hasta 2011. Sostuvo que, posteriormente, el Decreto 4866 de 2011 amplió dicho período hasta el año 2012 y que el Decreto 1468 de 2012 lo prorrogó hasta el 31 de marzo de 2013.

Mencionó que en los Decretos enjuiciados “lo único que cambia es la fecha de cumplimiento, que se va ampliando, hasta llegar al 31 de Marzo de 2013, casi ocho años después del límite fijado por la Ley.”11 1.3.1.3. Reprochó que en los actos censurados también se establecieron sanciones en contra de los INFIS que no cumplieran con las condiciones contempladas en esas normas reglamentarias, sin que para su imposición se haya previsto algún procedimiento o faltas que previamente fueran determinadas por la Ley, circunstancia que, a su juicio, se traduce en una vulneración al derecho al debido proceso y al principio de legalidad.

Por otro lado, sobre la naturaleza de los INFIS expresó que éstos, entre otras, confieren créditos de fomento a entidades públicas en los casos señalados por la Ley a tasas inferiores de las otorgadas por el sistema bancario tradicional. Por ende, expresó que dichos institutos otorgan ayuda fundamental a los entes territoriales para su desarrollo y funcionamiento, de forma que puedan cumplir con los objetivos sociales que se hubieren trazado. 11 Folio 91 del Cuaderno Principal. 20 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que los excedentes de liquidez transitorios que son depositados en los INFIS son utilizados en créditos de fomento a municipios, los cuales tienen por objeto financiar proyectos destinados al cumplimiento de las funciones constitucionales, legales y reglamentarias del orden territorial. 1.3.2.

A su vez, en el acápite del libelo introductorio denominado “V.

FUNDAMENTOS DE DERECHO DE LAS PRETENSIONES. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN”12, el demandante presentó los argumentos que se sintetizan a continuación: Consideró que los actos administrativos demandados violan el numeral 11 del artículo 189 Constitucional, pues en éste se dispone el ejercicio de la potestad reglamentaria mediante la expedición de decretos necesarios para la cumplida ejecución de las leyes y contrario a ello, los decretos aquí enjuiciados desconocen la ley que desarrollan, pues ésta indica un plazo de un (1) año, precisando cuándo empieza y cuándo termina y las cuestiones esenciales para el manejo de los excedentes de liquidez de las entidades territoriales, mientras que las normas censuradas han ido aplazando su vencimiento, por nueve (9) años.

Al respecto, reiteró que el artículo 17 de la Ley 819 de 2003 dispuso que los entes territoriales sólo podían colocar sus excedentes de liquidez entre el 9 de julio de 2003 y el 8 de julio de 2004, entre otros, en INFIS, plazo en el que éstos debían obtener la calificación de bajo riesgo crediticio. Lo anterior, a juicio del actor, se traduce en una prohibición de colocar los citados excedentes en los INFIS que no tuvieran la aludida calificación de riesgo a partir del 8 de julio de 2004 y bajo ese entendido, manifestó que vía reglamentación se derrumbó toda la protección del Legislador a los excedentes de liquidez recibidos en colocación por los entes territoriales en los mencionados institutos, toda vez que dicho plazo se ha ido ampliando por esa vía hasta el 31 de marzo de 2013, esto es, nueve (9) años después la finalización del lapso conferido para esos efectos por el artículo 17 de la Ley 819 de 2003, lo que se traduce en vulneración de la regulación del manejo del presupuesto público, falseando la cumplida ejecución de la ley. 12 Visto a folio 97 del Cuaderno Principal. 21 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Transcribió el contenido del artículo 17 de la Ley 819 de 2003 y aseguró que es quebrantado por cada uno de los decretos demandados.

Indicó que así: “solamente se pueden invertir excedentes de liquidez presupuestal de los entes territoriales en títulos de deuda pública nacional, siempre; en inversiones de Títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio, siempre; depositados en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio, siempre; y, solamente por un año, contado a partir de la vigencia de la Ley 819 de 2003, julio 9, es decir, hasta el 8 de Julio de 2004, en las entidades de fomento y desarrollo, tiempo de un año en que estas entidades de fomento y desarrollo, obtendrán por lo menos una calificación de bajo riesgo crediticio.

Teniendo en cuenta la calificación de bajo riesgo crediticio entran en la tercera opción permanente. Lo que no contempla la ley es que se pueda extender hasta 2010 y hasta 2011 y hasta 2013, este plazo. Resulta, con la simple lectura, muy evidente la contradicción entre el texto legal y el contenido de cada uno de los Decretos Reglamentarios.”13 Respecto de los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional por fuera del término de un año señalado por el artículo 17 de la Ley 819 de 2003, consideró que vulneran los artículos 6, 121 y la parte final del inciso segundo del artículo 123 Superiores, pues los servidores públicos sólo pueden hacer lo que les está expresamente señalado en la Constitución y la ley.

En esta línea, se refirió nuevamente a la potestad reglamentaria otorgada por el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política e indicó que este mismo cuerpo normativo en el artículo 123 precisa que las competencias deben ejercerse de conformidad con los procedimientos dados en la Constitución, las leyes o los reglamentos y que, así las cosas, cuando un texto legal otorga el término de un (1) año, no se puede vía reglamento ampliarlo a nueve (9) años.

Indicó que dicha situación desborda e implica abuso del poder reglamentario y de la Constitución Política. 13 Visto a folios 97 y 98 del Cuaderno Principal. 22 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que darle vida a esa disposición legal por vía de reglamentación, extendiendo su vigencia en el tiempo, es una clara inconstitucionalidad, dado que se la está “sustituyendo por el capricho, más allá de lo debido, de lo permitido y esto consideramos lesiona el texto constitucional.

Se pretende por vía de reglamento mejorar la Ley, completa la Ley, adicionar la Ley”14 Reiteró que los Decretos Reglamentarios demandados, por expreso mandato constitucional, deben fundarse en el contenido legal, sin excederse y pretendiendo ampliarlo, adicionarlo, completarlo o mejorarlo indebidamente una y varias veces. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 20 de junio de 2014, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de nulidad, pues aseguró que, con base en las facultades Constitucionales y legales contempladas en el numeral 11 del artículo 189 y en el artículo 17 de la Ley 819 de 2013, respectivamente, el Gobierno Nacional expidió los decretos enjuiciados, obedeciendo a estudios específicos acerca del contexto jurídico que regula los INFIS y las diferencias y particularidades de estos establecimientos.

Para sustentar su dicho, propuso los argumentos que pasan a sintetizarse15: 2.1. Contextualizó el contenido literal de cada una de las normas impugnadas a través de un cuadro comparativo del artículo 1 de los Decretos 1468 de 2012, 4866 de 2011, 2805 de 2009 y 1525 de 2008, adicionado por el 4471 de 2008. Luego se pronunció sobre los hechos y frente a las disposiciones vulneradas y el concepto de violación e indicó que los argumentos presentados por el accionante obedecían a una interpretación subjetiva, pues la potestad reglamentaria no expira en el tiempo y por tanto el Gobierno tenía potestades para proferir los Decretos enjuiciados. 2.2.

Aseguró que no le asiste razón e incurre en error el demandante al manifestar que las disposiciones demandadas fueron expedidas con falsa motivación, 14 Visible a folio 100 del Cuaderno Principal. 15 Visto a folios 121 a 126 del Cuaderno Principal. 23 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desviación de atribuciones o violación de las normas en que debía fundarse.

Insistió en que dichas acusaciones parten de interpretaciones subjetivas y aseguró que los decretos impugnados no quebrantan la Ley 819 de 2013, ni los artículos 6, 121, ni la parte final del inciso segundo del artículo 123, todos de la Constitución Política. 2.2.1. Planteó la excepción de “INEPTITUD DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES / POR SUSTRACCIÓN DE MATERIA”16, conforme a la cual aseveró que la demanda resulta inocua frente a los parágrafos 4 y 6 del Decreto 1525 de 2006, sus adiciones y modificaciones, dado que estos actos administrativos han desaparecido del ordenamiento jurídico colombiano, por lo que expresó que había acaecido el fenómeno de sustracción de materia, el cual sustentó citando un extracto de una sentencia del 25 de marzo de 2010, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero de Estado: Víctor Hernando Alvarado Ardila, dentro del proceso radicado número 76001 23 31 000 2004 00510 01. 2.2.2.

También propuso como medio exceptivo el que tituló como “INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA FRENTE AL PARÁGRAFO 5° ARTÍCULO 49 DEL DECRETO NÚMERO 1525 DE 2008, ADICIONADO MEDIANTE EL DECRETO 4471 DE 2008 Y MODIFICADO MEDIANTE LOS DECRETOS NÚMERO 2805 DE 2009, 4686 DE 2010, 4866 DE 2011, 1468 DE 2012 Y 600 DE 2013”17. Afirmó que, respecto a dicha disposición, el demandante no desarrolló concepto de violación ni presentó argumentos jurídicos, incumpliendo los requisitos de la demanda exigidos para el medio de control de nulidad.

Adicional a lo anterior, indicó que el demandante no estableció de manera específica, clara, cierta, pertinente y suficiente las disposiciones constitucionales o legales presuntamente vulneradas, ni las razones por las cuales los actos administrativos cuestionados las transgreden y que, por tanto, al estar en un contexto de justicia rogada, no le es dable al Juez inferir los cargos que motivan al actor. 16 Visto a folio 123 (reverso) del Cuaderno principal. 17 Visto a folio 124 ibídem. 24 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.3.

De igual forma propuso la excepción que denominó como “POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO”18, indicando que los decretos impugnados se expidieron de acuerdo con la facultad constitucional que cobija al Presidente de la República según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución y en cumplimiento de lo previsto por el artículo 17 de la Ley 819 de 2003, las cuales no tienen límite de tiempo. 2.2.4.

Propuso la “EXCEPCIÓN – NO EXISTE VIOLACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA”19 bajo el argumento que el actor no efectúa ningún tipo de comentario o interpretación constitucional al respecto, limitándose a enunciar la disposición que considera violentada. 2.2.5. Por último, sostuvo que el Gobierno tenía competencia para expedir los actos demandados en virtud de lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política y 17 de la Ley 819 de 2003, y que, además, éstos responden al estudio detallado de las diferencias y particularidades de los INFIS, que como prueba de ello se tiene la metodología para identificar los riesgos fiscales de las entidades descentralizadas y el informe denominado “Reporte de Alertas Tempranas sobre Riesgos Fiscales de los INFIS”20 del 31 de marzo de 2014.

Resaltó que, con fundamento en el artículo 17 de la Ley 819 de 2003 y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, fue expedido el Decreto 1117 de 2013, mediante el cual se ordenó poner en marcha un sistema especial de control y vigilancia para los INFIS que capten excedentes de liquidez de las entidades territoriales, por parte de la Superintendencia Financiera.

III. AUDIENCIA INICIAL 3.1. Los días 1 y 15 de febrero de 2016 se llevó a cabo audiencia inicial, en la que se fijó el litigio de la siguiente manera: “el objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda, consiste en determinar si los parágrafo (sic) 4 del artículo 49 del Decreto 1525 de 2008 18 Visto a folio 125 ibídem. 19 Ibídem. 20 Visto a folio 125 (reverso) del Cuaderno principal. 25 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parcial, adicionado en los parágrafos 5 y 6 del Decreto 4471 de 2008, modificados mediante los parágrafos 4 parcial 5 y 6 del Decreto 2805 de 2009, modificado por los parágrafos 4 parcial, 5 y 6 del Decreto 4686 de 2010, y por los parágrafos 4, 5 y 6 del Decreto 4866 de 2011 y finalmente modificado por los parágrafos 4 parcial 5 y 6 del Decreto 1468 de 2012, a través de los cuales el Gobierno Nacional, dictó normas relacionadas con la inversión de los recursos de las entidades estatales del orden nacional y territorial, vulneran lo dispuesto en los artículos 6°, 121, 123 -parte final del inciso segundo-, 189 -numeral 11- del de (sic) la Constitución Política; y, 17 de la Ley 819 de 2003”21 (Negrillas dentro del texto). 3.2.

En esa diligencia el entonces Despacho sustanciador indicó que no era procedente realizar el estudio de acumulación del asunto de la referencia con el proceso identificado con el número de radicación 11001 03 24 000 2009 000639 00, en el fungía como actor la Asociación Nacional de Institutos Financieros de Fomento y Desarrollo Territorial (en adelante ASOINFIS), dado que este último fue impetrado en vigencia del CCA.

Igualmente, refirió que no era posible analizar la ocurrencia del fenómeno de cosa juzgada puesto que en ese trámite aún no se había proferido sentencia; veamos: “Como quiera que el proceso 2009-00639-00 promovido por ASOINFIS fue interpuesto en vigencia del Código Contencioso Administrativo, el Despacho no ve la posibilidad de estudiar la posibilidad (Sic) de acumular los procesos.

Igualmente, tampoco se analizará de oficio la ocurrencia de la excepción de cosa juzgada como quiera que dicho proceso no ha sido fallado”. 3.3. Asimismo, fueron desestimadas las excepciones denominadas “ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales/sustracción de materia” e “ineptitud sustantiva de la demanda frente al parágrafo 5º del artículo 49 del Decreto 1525 de 2008, adicionado mediante Decreto 4471 de 2008 y modificado mediante Decretos 2805 de 2009, 4686 de 2010, 4866 de 2011, 1468 de 600 de 2013”.

En efecto, respecto del primero de los mencionados medios exceptivos el entonces Despacho sustanciador consideró lo siguiente: Ahora bien, respecto de la excepción denominada "ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales/sustracción de materia", sostiene el demandado que se configura dicha excepción puesto que se presenta sustracción de materia en la medida que los parágrafos 4° y 6° del Decreto 1525 de 2008, fueron derogados expresamente por el artículo 9° del Decreto 1117 de 2013 "Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 17 y 18 de la Ley 819 de 2003, 21 Visto a folio 249 Ibídem. 26 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el numeral 2° del artículo 270 y el literal a) numeral 2° del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero".

En esos términos, señala que al desaparecer las normas acusadas del ordenamiento jurídico, cualquier pronunciamiento es "inocuo". Por su parte, la actora no descorrió el traslado de las excepciones formuladas. Visto lo anterior, el Despacho advierte que no es de recibo el argumento expuesto por el demandado, pues si bien es cierto, las normas acusadas fueron derogadas con la expedición del Decreto 1117 de 2013, las normas acusadas pudieron producir efectos jurídicos durante el tiempo de su vigencia, es decir entre mayo de 2009 y mayo de 2013, término en el que el Gobierno Nacional facultó a los Institutos de Fomento y Desarrollo, para ser depositarios de los recursos de que trata la norma, esto es, excedentes de liquidez, haciéndose necesario analizar su legalidad.

En razón de lo anterior, se tendrá por no probada la excepción denominada "ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales/sustracción de materia", propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.” (Subrayas de la Sala). Por su parte, sobre la inepta demanda indicó: “En lo que tiene que ver con la excepción denominada "ineptitud sustantiva de la demanda frente al parágrafo 5° del artículo 49 del Decreto 1525 de 2008, adicionado mediante Decreto 4471 de 2008 y modificado mediante Decretos 2805 de 2009, 4686 de 2010, 4866 de 2011, 1468 de 2012 y 600 de 2013", el demandado manifiesta que se configura dicha excepción porque el accionante no desarrolló el concepto de violación pues sustentó la demanda en una interpretación subjetiva personal sin exponer argumentos jurídicos.

En ese sentido, dice que el actor sólo citó normas pero no explicó de forma clara las razones por las cuales considera que las normas acusadas vulneran la Constitución y la Ley. La actora no descorrió el traslado de las excepciones formuladas. Al respecto, el Despacho considera que no le asiste razón al demandado comoquiera que la ineptitud de la demanda corresponde al incumplimiento de los requisitos de forma previstos en los artículos 162 a 166 del C.P.A. y no a cuestionamientos de fondo que deben ser analizados en la oportunidad procesal pertinente.

En efecto, el demandante expresó en la demanda unos argumentos que a su juicio son suficientes para desvirtuar la legalidad de las normas acusadas, estudio que, se reitera, corresponde al juez, quien en sentencia determinará si esos argumentos tienen vocación de prosperidad o no. En razón de lo anterior, se tendrá por no probada la excepción denominada "ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales/sustracción de materia", propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.” (Subrayas de la Sala) 27 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4.

Finalmente, sobre los medios exceptivos llamados como “potestad reglamentaria del Gobierno” e “inexistencia de violación de la Constitución Política”, afirmó que éstos no tenían la connotación de excepciones previas por lo que serían dirimidos al momento de dictar sentencia. IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. Mediante escrito calendado el 26 de febrero de 201622, la parte demandante presentó alegatos de conclusión reiterando los argumentos expuestos en los hechos de la demanda. 4.2.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en memorial del 29 de febrero de 2016, descorrió el traslado para alegar de conclusión, reiterando los argumentos señalados en la contestación de la demanda. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto mediante memorial radicado en la Secretaría de esta Sección el día 29 de febrero de 201623, en el que expuso los siguientes argumentos: Se refirió al artículo 17 de la Ley 819 de 2003 e identificó las cuatro opciones que contempla para que las entidades inviertan sus excedentes transitorios de liquidez; estas son: (i) en títulos de deuda pública interna de la Nación, (ii) en títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio, (iii) que sean depositados en entidades financieras calificadas de bajo riesgo crediticio, y (iv) en INFIS, hasta que obtengan una calificación de bajo riesgo crediticio, para lo cual tendrá un plazo de un (1) año contado a partir de la vigencia de esa Ley.

En relación con la colocación de estos en los INFIS, indicó que, de la lectura de la norma, su estructura semántica y la consulta de las Gacetas del Congreso que 22 Visto a folios 231 a 239 Ibídem. 23 Visto a folios 240 a 247 del Cuaderno Principal. 28 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contienen los debates sucesivos de la discusión y aprobación de la ley, podía extraer las siguientes conclusiones: “1.

La norma faculta que dentro del año a partir de la vigencia de la Ley, los entes territoriales puedan seguir colocando los excedentes de liquidez en los Institutos de Fomento y Desarrollo Regionales – INFIS, mientras éstos últimos obtienen la calificación de bajo riesgo crediticio. 2. El precepto normativo incorpora el plazo perentorio de un año para que los Institutos de Fomento y Desarrollo Regional – INFIS obtengan esa calificación de bajo riesgo. 3.

De lo anterior, se deduce que si los Institutos de Fomento y Desarrollo Regional no obtienen esa calificación, las entidades territoriales no podrán seguir colocando los excedentes de liquidez en los INFIS.”24 Sostuvo que las mismas eran acertadas, dado que la estructura semántica del precepto normativo incorpora la “posibilidad” de que los entes territoriales puedan seguir colocando sus excedentes de liquidez en los INFIS, siempre y cuando se cumpla una condición necesaria para esos fines, esto es, que dichos institutos obtengan la calificación de bajo riesgo crediticio dentro del plazo de un (1) año contado a partir de la fecha de vigencia de Ley 819 de 2013.

Precisó que ese Ministerio Público, en el concepto rendido en el proceso 2009- 00639, cuyo demandante fue ASOINFIS, también corroboró dicho aserto del estudio de las Gacetas del Congreso que contienen los debates sucesivos en la discusión y aprobación de la Ley 819 del 2003, como se expondrá a continuación. Así, señaló que en la Gaceta No. 465 de 1 de noviembre de 2002, se indicó sobre las propuestas aprobadas para el segundo debate, que el Gobierno y los ponentes aceptaban las elevadas por las entidades territoriales para que los INFIS puedan ser depositarias de sus excedentes de liquidez cuando contaran con una calificación de grado de inversión de entidades autorizadas en Colombia y se establecía un plazo de seis (6) meses para que presentara la calificación respectiva.

Entre tanto, en la Garceta No. 56 del 13 de febrero de 2003, pese a que se cambió la redacción de la norma, lo cierto es que se mantuvo la idea de que las entidades 24 Visto a folio 246 del Cuaderno Principal. 29 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que manejaran los excedentes de liquidez debían ser calificadas en el grado inversión. Arguyó que en la Gaceta 58 del 13 de febrero de 2003, el Ministro de Hacienda se refirió a la citada propuesta, precisando que los INFIS debían estar calificados en un grado de inversión que acreditara que están capacitados para manejar los excedentes de liquidez de los entes territoriales.

De ahí que manifestara que la potestad reglamentaria constituye un mecanismo tendiente a garantizar la cumplida ejecución de las leyes, por lo que su ejercicio deba realizarse con el único propósito de aclarar o hacer más explícito su contenido, en aras de facilitar su aplicación, sin que esto implique modificar o restringir su alcance.

En este orden de ideas, indicó que el Presidente de la República, con la expedición de los actos acusados, desbordó el ejercicio de la potestad reglamentaria, puesto que el objetivo de la norma consistía en permitir que los INFIS pudieran ser depositarios de los excedentes de liquidez hasta tanto obtuvieran la calificación de bajo riesgo crediticio, condición que debían cumplir dentro del año de vigencia de la Ley 819 de 2003; mientras que los Decretos Reglamentarios, además de restringir el concepto de bajo riesgo crediticio, a por lo menos la segunda mejor calificación para el largo plazo y la segunda mejor calificación para el corto plazo, permitió a los INFIS seguir administrando los excedentes de liquidez, ampliando el plazo para obtener dicha calificación, de manera sucesiva, hasta marzo de 2013.

Por todo lo anterior, consideró que la parte actora logró desvirtuar la presunción de legalidad de los preceptos acusados y solicitó se acceda a las pretensiones de la demanda. VI. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes 30 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VII.

CONSIDERACIONES 7.1. Competencia. De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 7.2.

Planteamiento De acuerdo con el contenido y alcance de la demanda y lo manifestado por el accionado, se observa que las partes coinciden en que el artículo 17 de Ley 819 de 2003 dispuso que, dentro del año siguiente a su expedición, los entes territoriales podían colocar sus excedentes de liquidez en los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial que no tuvieran una calificación de bajo riesgo crediticio y éstos, a su vez, debían obtener en ese mismo plazo la mencionada calificación. Asimismo, concuerdan en que los actos enjuiciados reglamentaron la mencionada norma en el sentido de indicar que los INFIS que sean depositarios de los excedentes de liquidez de los entes territoriales y que no tengan una calificación de bajo riesgo crediticio, debían lograr la segunda mejor calificación para esa clase de riesgo para el corto y largo plazo a más tardar para el 31 de marzo de 2013.

Ahora, discrepan sobre el alcance de la mencionada potestad reglamentaria, pues el demandante asegura que los actos enjuiciados desbordaron el contenido del artículo 17 de Ley 819 de 2003 dado que: (i) se dividió la calificación de bajo riesgo, en la segunda mejor para el corto y largo plazo, (ii) se extendió su vigencia hasta el 31 de marzo de 2013 cuando estaba prevista hasta para el 8 de julio de 2004, y (iii) se incluyeron sanciones en contra de los INFIS que no cumplen con las condiciones señaladas en los reglamentos impugnados; mientras que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que la citada atribución no tiene límite en el tiempo y por ende cuenta con las facultades previstas en el numeral 11 del artículo 189 y en 31 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 17 de la Ley 819 de 2003 para ese efecto.

Además, indicó que ha desarrollado una metodología para identificar los riesgos fiscales de las entidades descentralizadas que viene siendo aplicada en esa clase de institutos. Sin embargo, como quiera que en la audiencia inicial llevada a cabo los días 1 y 15 de febrero de 2016, se postergó para esta etapa procesal el análisis correspondiente al acaecimiento del fenómeno de cosa juzgada del asunto de la referencia con el proceso identificado con número de radicación 11001 03 24 000 2009 00639 00, la Sala abordará dicho punto de forma previa a estudiar el fondo del asunto. 7.3.

De la cosa juzgada. Cargo relacionado con la calificación de bajo riesgo crediticio. Sobre el particular, debe indicarse que, en audiencia celebrada los días 1 y 15 de febrero de 2016, el entonces Despacho sustanciador advirtió que no había lugar a estudiar lo relacionado con el fenómeno de cosa juzgada respecto del proceso de nulidad identificado con número de radicación 11001 03 24 000 2009 00639 00, que fue adelantado en ejercicio de la acción de nulidad simple por ASOINFIS en contra de los parágrafos 4, 5 y 6 del artículo 49 del Decreto 1528 de 2008, adicionado por el Decreto 4471 de 2008 y modificado por el Decreto 2805 de 2009, en la medida que en este último expediente aún no había sido proferida sentencia. Sin embargo, como quiera que el 4 de abril de 2019, la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado expidió fallo en única instancia en el mencionado proceso, se deberá acometer el respectivo estudio, como en adelante será abordado.

Debe precisarse que la citada figura se encuentra referida a los atributos de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de que están revestidas las sentencias ejecutoriadas. En esa lógica, el artículo 189 del CPACA establece los efectos de dichas providencias, indicando lo siguiente: “Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes 32 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional.

Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes. La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor.

Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva definitivamente el proceso, cuando resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia la fijación de una indemnización compensatoria.

De la solicitud se correrá traslado al demandante por el término de diez (10) días, término durante el cual podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma estimada por la parte demandada al presentar la solicitud. En todo caso, la suma se fijará teniendo en cuenta los parámetros de la legislación laboral para el despido injusto y el auto que la señale solo será susceptible de recurso de reposición”.

Por lo que se refiere a este punto y en específico, en lo tocante con los procesos de nulidad, esta Sección, en sentencia del 11 de junio de 2020, precisó lo que sigue: “26. Esta Corporación25 ha explicado, acerca de la declaratoria de cosa juzgada en el marco de una acción de nulidad simple, lo siguiente: 25[17]Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017, radicado Nro. 05001-23-33-000-2015- 02253-01, Consejero ponente doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 33 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(…) El fenómeno de la cosa juzgada se encontraba regulado en los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, cuyo contenido es el siguiente: (…) De conformidad con la norma transcrita, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación. Sin embargo, cuando se trate de sentencias en las que se denieguen la nulidad, los efectos de cosa juzgada solo recaen sobre la causa petendi, razón por la cual es posible que respecto de los actos que son objeto de la decisión se puedan tramitar nuevos procesos, los cuales deben tener por fundamento una causa distinta a la resuelta en la sentencia que negó la pretensión nugatoria (…)”(Destacado fuera de texto). 27.

La Sala reitera, de conformidad con la normativa y jurisprudencia citada supra, que en los procesos de nulidad, si la sentencia accede a las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes, “(…) lo cual significa que la decisión judicial en firme que haya declarado la nulidad de un acto administrativo, se hace extensiva a aquellos procesos en los cuales el acto demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causa invocada para sustentar la nulidad deprecada (…)”26; es decir, que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, para todo el mundo y sin importar la causa petendi o los argumentos alegados, situación que impide que pueda presentarse un nuevo pronunciamiento en relación con el acto acusado. 28.

Por el contrario, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones, esta producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi que, entendida como la razón o los motivos por los cuales se demanda, está contenida en los cargos esgrimidos o en el concepto de la violación que se invoca como sustento de la solicitud de nulidad; de ello se infiere que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción de nulidad hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, solo respecto de los cargos que dan lugar a su interposición”27.

(Paréntesis y negrillas dentro del texto, subrayas de la Sala). Así las cosas, en tratándose de procesos de nulidad los efectos de una decisión previa que haya controlado las disposiciones que se ventilan en un juicio actual tienen efectos erga omnes, es decir, afectan incluso a sujetos que no hayan intervenido en el proceso inicial. No obstante, dependiendo del sentido de la decisión adoptada en la sentencia se definirá si existe o no cosa juzgada absoluta o relativa. 26[18]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de octubre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 11001 03 25 000 2006 00388 00. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Hernándo Sánchez Sánchez, sentencia de 11 de junio de 2020, radicación número 11001-03-24- 000-2009-00357-00. 34 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, si la sentencia frente a la cual se pretende efectuar el análisis de la excepción fue estimatoria, el efecto de la cosa juzgada será absoluto respecto de las disposiciones cuya ilegalidad fue declarada y, en esa medida, es claro que resultaría improcedente efectuar posteriores análisis de validez de esas mismas normas, en tanto resultaron expulsadas del orden jurídico al ser contrarias a éste.

Cuestión distinta acontece en el evento de que la decisión fuese desestimatoria de los cargos de nulidad, pues en ese caso el efecto de la cosa juzgada es relativo, lo que significa que se predicará únicamente de los cargos en ella analizados y respecto de las disposiciones acusadas, por lo que la delimitación del objeto y la causa petendi en esa hipótesis resulta necesaria y por ello el estudio de la figura deberá circunscribirse a los elementos previstos en el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable en virtud de la remisión normativa del artículo 306 del CPACA, es decir: 1. que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto; 2. que se funde en la misma causa anterior y 3. que en los procesos haya identidad jurídica de parte.

Requisito, este último, del que debe aclararse que no es aplicable en procesos de nulidad, ya que en éstos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino todo lo contrario, en interés del orden jurídico28. Así pues, en lo que hace a la sentencia del 4 de abril de 2019 proferida dentro del proceso número 2009 00639, respecto de la cual, como se anunció, es pertinente acometer el estudio de cosa juzgada, debe señalarse que esta Sección desestimó las pretensiones de nulidad en contra de los parágrafos 4, 5 y 6 del artículo 49 del Decreto 1528 de 2008, adicionado por el Decreto 4471 de 2008 y modificado por el Decreto 2805 de 2009, circunstancia que nos ubica en la segunda de las hipótesis anteriormente explicada.

En efecto, la parte resolutiva de la anotada providencia dispuso lo que se lee a continuación: “F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado que una vez en firme esta sentencia archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.” 28 En ese mismo sentido se pronunció esta Sección en audiencia inicial celebrada el 25 de enero de 2021, dentro del proceso identificado con número de radicación 11001 03 25 000 2015 00190 00. 35 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo ello así, en aras de determinar si en el caso sub examine se configura o no el fenómeno de la cosa juzgada, resulta indispensable examinar si el objeto y la causa de la demanda incoada en el presente coinciden total o parcialmente con las que ocuparon la atención de la Sala en el proceso que culminó con la mencionada sentencia del 4 de abril de 2019. 7.3.1.

Similitud de objeto. a. Sobre el particular, se observa que en el proceso identificado con número de radicación 2009 00639, en el que fungía como demandante la Asociación Nacional de Institutos Financieros de Fomento y Desarrollo Territorial – ASOINFIS, se pretendió la declaratoria de nulidad de los parágrafos 4º, 5º y 6º del artículo 49 del Decreto 1525 del 9 mayo de 2008, adicionado por el Decreto 4471 del 26 de noviembre de 2008 y modificado por el Decreto 2805 de 28 de julio 2009. b. Entre tanto, en el presente asunto se solicitó que se declare la ilegalidad del parágrafo 4 parcial, 5 y 6 del artículo 49 del Decreto 1525 de 9 de mayo de 2008, adicionado por el Decreto 4471 de 2008 y modificado por los Decretos 2805 de 2009, 4686, 4866 de 2011 y 1468 de 2012. c. En ese orden, se observa que existe una similitud parcial de objeto entre el proceso 2009 00639 y el presente asunto, en la medida que en ambos se busca la declaratoria de nulidad del parágrafo 4º, 5º y 6º del artículo 49 del Decreto 1525 del 9 de mayo de 2008, adicionado por el Decreto 4471 de 2008 y modificado por el Decreto 2805 de 2009. 7.3.2.

Identidad de causa. a. En el proceso con radicado 2009 00639 la causa petendi consistió en la violación de los artículos 1,189 numeral 11,, 287 y 300 numeral 7º de la Constitución Política; 253, 261 y 263 a 265 del Código de Régimen Departamental; 2º, 68 y 69 de la Ley 489 de 1998, 17 de la Ley 819 de 2003 y 2.3.2.1. y 2.3.2.2. de la Resolución 400 de 1995. 36 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los cargos que se expusieron fueron los de falta de competencia y de exceso en la potestad reglamentaria.

Sobre el primero de ellos, la actora refirió que la regulación determinada en los actos censurados era del resorte de los entes territoriales, toda vez que aquélla adoptó medidas sancionatorias relativas a la supresión y extinción de los INFIS que incumplieran con los requisitos señalados en dichas disposiciones. Por otro lado, sobre el segundo cargo sostuvo que el Ministerio de Hacienda había desbordado sus potestades reglamentarias al modificar y dividir la calificación de bajo riesgo prevista en el artículo 17 de la Ley 819 de 2003, en la segunda mejor para esa clase de riesgo para el corto y largo plazo; así como al fijar medidas de supresión para los INFIS que no cumplieran con tales requisitos. b. En lo que hace al proceso de la referencia el móvil para controvertir la validez de los actos enjuiciados fue la violación de los artículos 6, 121, la parte final del inciso segundo del artículo 123 y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y el artículo 17 de la Ley 819 de 2003.

El cargo que se puso a consideración fue el de exceso en la potestad reglamentaria. Lo anterior, como quiera que la accionante afirma que los actos enjuiciados extendieron indebidamente la vigencia del parágrafo 17 de la Ley 819 de 2003, norma que, en principio, únicamente había determinado un plazo de un (1) año contado a partir de su vigencia, para que los entes territoriales pudieran seguir colocando sus excedentes de liquidez en INFIS que no tuvieran una calificación de bajo riesgo crediticio y éstos, a su vez, obtener la citada calificación; por lo que, a juicio de la actora, una vez concluido tal lapso dichos institutos no podían seguir recibiendo esos recursos si no hubieren logrado el referido grado de riesgo.

Igualmente, controvierte que la entidad demandada hubiere desbordado su potestad de reglamentar al modificar la calificación de bajo riesgo en la segunda mejor para ese grado de inversión y dividirla en el corto y largo plazo. Por último, indicó que se habían definido medidas sancionatorias sin respaldo legal. 37 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. En ese orden, se observa que, tanto el proceso 2009 00639, como el asunto de la referencia, coinciden en reprochar que el Gobierno Nacional excedió las facultades que le fueron conferidas por el parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003 al exigir en las normas reglamentarias que los INFIS acreditaran la segunda mejor calificación de bajo riesgo al corto y largo plazo para continuar siendo depositarios de los excedentes de liquidez de los entes territoriales, pese a que la mencionada disposición legal sólo exigía una calificación de bajo riesgo crediticio.

Para una mayor claridad, resulta pertinente traer a colación lo resuelto sobre el particular en el aludido fallo del 4 de abril de 2019; veamos: “Respecto al segundo cargo de violación, el demandante advirtió que el artículo 17 de la Ley 819 solo exige de las INFIS una calificación de bajo riesgo crediticio, sin sujetarla a que sea la máxima o la segunda mejor, por lo que no puede restringirse o limitarse por el reglamento el acceso de esos institutos al manejo de los excedentes de liquidez de las entidades territoriales.

La parte actora señala que se vulneró dicha norma de la cual se colige que es deber de las entidades territoriales invertir sus excedentes en títulos que cuenten con una alta calificación o en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio. (…) Resulta de alta trascendencia para el análisis del caso sub examine, entonces, discernir en torno al concepto de “bajo riesgo crediticio”, habida cuenta que la norma obliga a que se obtenga tal calificación dentro de un plazo de un año a partir de la vigencia de la ley para que los INFIS puedan seguir manejando los excedentes de liquidez que ya tenía depositados y siga captándolos en lo sucesivo.

El concepto legalmente exigido de “bajo riesgo crediticio”, en efecto, no cuenta con una regulación específica que la defina. Revisados los antecedentes de la Ley 819, en especial los que dan cuenta de las discusiones, exposiciones y distintas versiones a la que fue sometido su artículo 17, la Sala evidencia lo siguiente: En la Gaceta del Congreso núm. 231 de 14 de junio de 2002, este artículo, que correspondía al 18 en la versión de la ponencia para el primer debate del Proyecto de Ley número 230 de 2002 Cámara, establecía una exigencia de calificación del mínimo riesgo para aquellas entidades vigiladas por la extinta Superintendencia Bancaria en las que se fuesen a colocar excedentes de liquidez, sin que aún fuesen previstos, para dicha labor, en los INFIS: “[…] Artículo 18.

Colocación de excedentes de liquidez. Las entidades territoriales deberán colocar todos sus excedentes transitorios de liquidez en depósitos financieros de mínimo riesgo en entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto original). 38 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la Gaceta del Congreso núm. 465 de 1° de noviembre de 2002, en la que consta la ponencia para el segundo debate, ya se dejó plasmada la posibilidad de que los INFIS participaran en la captación de excedentes de liquidez, sujetándolo a que solo tuvieran una calificación en el grado de inversión: “[…] 20.

Colocación de excedentes de liquidez (Artículo 19 corresponde al artículo 18 aprobado por la Comisión Cuarta) El gobierno y los ponentes aceptamos la propuesta de las entidades territoriales para que los INFIS puedan ser depositarios de sus excedentes de liquidez, siempre y cuando cuenten con una calificación en grado de inversión de entidades autorizadas en Colombia.

Así mismo se establece un plazo de seis meses para que presenten la calificación respectiva, pues, previas las consultas respectivas, se encontró que es un tiempo más que suficiente para ello y, además, así lo establece el Decreto 610 de 2002 que fija criterios para la calificación de entidades descentralizadas del orden territorial. Se adicionará la siguiente frase al final del artículo: “(…) o en Institutos de Fomento y Desarrollo calificados en grado de inversión por entidades autorizadas en Colombia (…)” y el siguiente parágrafo: “(…) Las entidades territoriales podrán seguir colocando sus excedentes de liquidez en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos últimos obtienen la calificación, para lo cual tendrán un plazo de seis meses a partir de la vigencia de la presente ley (…)” (…) Artículo 19.

Colocación de excedentes de liquidez. Las entidades territoriales deberán colocar todos sus excedentes transitorios de liquidez en depósitos financieros de mínimo riesgo en entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, o en Institutos de Fomento y desarrollo calificados en grado de inversión por entidades autorizadas en Colombia.

Parágrafo. Las Entidades Territoriales podrán seguir colocando sus excedentes de liquidez en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos últimos obtienen la calificación, para lo cual tendrán un plazo de seis meses a partir de la vigencia de la presente ley. […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). No obstante, con posterioridad, en el Acta de las Comisiones Accidentales de Mediación integradas por la Cámara de Representantes y el Senado de la República para conciliar las discrepancias que surgieron respecto del articulado del Proyecto de ley 159 de 2002 Senado, 230 de 2002 Cámara, la que reposa en la Gaceta del Congreso núm. 394 de 11 de agosto de 2003, luego de analizar los textos definitivos aprobados por las respectivas plenarias y cumpliendo con la misión encomendada por las Mesas Directivas de cada una de las Cámaras, aquellas solicitaron de las plenarias de cada una de las corporaciones, impartir su aprobación final al texto aprobado por el Senado de la República para que repetido el segundo debate fuese finalmente adoptado.

En este texto definitivo, aparece el artículo 17 en su versión final, tal como resultó en la Ley 819: 39 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Artículo 17. Colocación de excedentes de liquidez.

Las entidades territoriales deberán invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Títulos de Deuda Pública Interna de la Nación o en títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio o que sean depositados en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio. Parágrafo. Las entidades territoriales podrán seguir colocando sus excedentes de liquidez en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos últimos obtienen la calificación de bajo riesgo crediticio, para lo cual tendrán un plazo de un (1) año a partir de la vigencia de la presente ley […]”.

Este escrutinio de los antecedentes legislativos del artículo 17 de la Ley 819 le permite a la Sala observar que en la concepción inicial de la norma, no estaban habilitados los INFIS para captar recursos provenientes de los excedentes de liquidez de las entidades territoriales, y que si bien posteriormente lo fueron, exigiéndoseles para ello contar con una calificación solo de grado de inversión, lo cierto es que al final y como resultado del debate en las Comisiones Accidentales de ambas cámaras, al imponerse la visión del Senado sobre la de la Cámara, la disposición se endureció al exigir la calificación de bajo riesgo crediticio.

Esto permite concluir, como primera medida, que resulta desacertada la conclusión a la que arriba el actor, luego de su análisis particular de los antecedentes del artículo 17 de la Ley 819, al señalar que el concepto de “bajo riesgo crediticio” corresponde al mismo de “grado de inversión”. Ello no solo es incorrecto sino que no se compadece con la realidad a la que fue sometida la norma y, sobre todo, al espectro más o menos amplio que representa el grado de inversión. Pero también demuestra que no es un concepto que hubiese cerrado el legislador, mucho menos con una definición propia y excluyente, ni compuesta por elementos exactos de objetiva observancia, sino que, por el contrario, ante el grado de ambigüedad que ofrece su aplicación material, es el reglamento la herramienta idónea que en estos casos permite aterrizar la ponderada materialización de lo ordenado en el texto legal, respetando en cualquier caso su espíritu, esencia y contenido neurálgico.

La facultad reglamentaria se encuentra supeditada a la intensidad y precisión con que la ley haya tratado previamente el asunto, de tal suerte, que a mayor regulación o claridad legal, menor intervención por parte del reglamento y viceversa, lo que en el asunto bajo examen se observa inclinado hacia este último de los escenarios. Así pues, la Sala observa que el objetivo del artículo 17 de la Ley 819 es exigir que las entidades territoriales, al realizar las inversiones de los excedentes de liquidez en los INFIS, revisen detenidamente el riesgo de sus operaciones, requiriéndoles calificaciones de “bajo riesgo crediticio”, sin que hubiese definido a cuáles correspondían estas, ni su alcance y contenido, tal cual se explicó con anterioridad.

A lo largo de todo el Decreto 1525 de 2008, tal como se plasmó al inicio de estas consideraciones, el Ejecutivo fijó las pautas y requisitos mínimos que deben cumplir las entidades territoriales para invertir los excedentes de liquidez, incluidas las previstas en el artículo 17 de la Ley 819, las que ahora se 40 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recuerdan en aras de resaltar el contexto dentro del cual se ubican las censuradas calificaciones previstas para los INFIS: (…) • Para el caso sub iudice, el Gobierno Nacional dictaminó, con relación a la colocación de excedentes de liquidez en los INFI por parte de las entidades territoriales y descentralizadas del orden territorial con participación pública superior al cincuenta por ciento (50%), que estas podrán mantenerlos allí siempre y cuando aquellos demuestren que tienen la calificación de bajo riesgo crediticio conforme lo establece el parágrafo del artículo 17 de la Ley 819.

A renglón seguido, el Gobierno Nacional determinó que ese bajo riesgo crediticio se define en un INFI cuando, por lo menos, tiene la segunda mejor calificación tanto para el largo como el corto plazo, de acuerdo con las escalas vigentes usadas por las sociedades calificadoras. (….) En este orden, la Sala concluye que el Gobierno Nacional, a través de las normas demandadas, llenó de contenido material lo ordenado en el artículo 17 de la Ley 819, sin alterarlo o cambiar su sentido, y sin infringir las normas superiores en que los actos debían fundarse, a partir de las precisas facultades constitucionales otorgadas por el numeral 11 del artículo 189 Superior, estableciendo un conjunto organizado de calificaciones y plazos que administrativamente resultan necesarios e indispensables para la correcta implementación de las inversiones de los excedentes de liquidez de las entidades involucradas allí, en el marco del criterio indefinido por el legislador de “bajo riesgo crediticio”.

Las condiciones de mercado son cambiantes y por ende también lo son los riesgos de las inversiones que se efectúen con los recursos estatales, por lo que tanto las normas como las decisiones del Gobierno regulador e interventor de aquel deben ser dinámicas y oportunas, lo cual se logra con instrumentos flexibles como el reglamento, compendio que constituye una herramienta eficaz para aplicar esta materia de alta complejidad.

Pero además no se puede obviar que los principios de seguridad y precaución económica, como elementos soberanos de las políticas públicas del Estado, deben resguardarse con medidas gubernamentales eficientes y a la altura de las circunstancias o coyunturas económicas, como quiera que, de lo contrario, tornaría inane, inoportuna y tardía la actuación pública.

Y es que, al igual que los establecimientos bancarios, sociedades fiduciarias e instituciones financieras internacionales, los INFIS quedaron sometidos al cumplimiento de esas calificaciones mínimas que el Gobierno Nacional determinó en el contexto del parámetro general de “bajo riesgo crediticio” previsto por el legislador para captar e invertir los excedentes de liquidez de las entidades territoriales y demás órganos estatales.

Así las cosas, la calificación mínima equivalente a la segunda mejor tanto para el largo como para el corto plazo según las escalas vigentes usadas por cada sociedad calificadora, so pena de tener que desmontar dichas operaciones y no poder seguir captando excedentes de liquidez, no constituye una disposición viciada de ilegalidad alguna, habida cuenta que en su formación ni se evidencia la transgresión de las normas en que debían fundarse, ni se modificó o discrepó 41 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sustancialmente el artículo identificado como objeto de esa potestad.

Todo lo contrario, ante la innegable realidad del concepto legal de “bajo riesgo crediticio”, según la cual, le hizo falta aquellos pormenores necesarios para su correcta aplicación, operó inmediatamente la potestad reglamentaria con el fin de proveer la regulación de esos detalles, sin que con ello se hubiese desbordado la misma. En consecuencia, este cargo formulado en contra de los parágrafos 4º, 5º y 6º del artículo 49 del Decreto 1525 de 2008, adicionado mediante el Decreto 4471 de 2008 y modificado con el Decreto 2805 de 2009, también será denegado, al igual que la violación al principio de igualdad cuyo alcance está atado al exceso de la potestad reglamentaria.”29 (Subrayas de la Sala, negrillas dentro del texto) Siendo ello así, frente al mencionado reparo, es claro que operó el fenómeno de cosa juzgada, pues como se vio, esta Sala, en sentencia del 4 de abril de 2019, resolvió que la cartera ministerial enjuiciada no incurrió en exceso de la potestad reglamentaria al regular el parágrafo 17 de la Ley 819 de 2003 en el sentido de que los INFIS debían obtener la segunda mejor calificación de bajo riesgo para el corto y largo plazo con miras a seguir siendo depositarios de los excedentes de liquidez de los entes territoriales, pues, a su juicio, el margen de regulación legislativa le reconocía al Ejecutivo la posibilidad de definir con más precisión un concepto amplio como el de bajo riesgo crediticio.

Por ende, se declarará la ocurrencia del mencionado fenómeno respecto de ese cargo en la parte resolutiva de esta providencia, por las razones antes expuestas. Por otro lado, como quiera que no hay coincidencia entre el proceso 2009 00639 y el asunto de la referencia, frente al cargo relativo a que la entidad accionada desbordó su potestad reglamentaria al ampliar irregularmente el plazo previsto por el parágrafo 17 de la Ley 819 de 2003, la Sala procederá a analizar el mismo de fondo, así como a definir lo relacionado con el cargo de creación de medidas sancionatorias. 7.4.

De la extensión del término fijado en el parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 4 de abril de 2019. Proceso radicado número: 11001 03 24 000 2009 00639 00. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. 42 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, la Sala tendrá que definir si la cartera ministerial demandada desconoció el citado artículo, al permitir que las entidades territoriales coloquen los excedentes financieros en los INFIS hasta el 31 de marzo de 2013 siempre que obtuvieran la segunda mejor calificación de bajo riesgo crediticio al corto y largo plazo, si la ley objeto de reglamentación autorizaba que todo ello aconteciera hasta el 8 de julio de 2004. 7.4.1.

Con miras a dirimir lo anterior, es preciso traer a colación la norma objeto de reglamentación por los actos enjuiciados, esto es, el parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003; veamos: “Artículo 17. Colocación de excedentes de liquidez. Las entidades territoriales deberán invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Títulos de Deuda Pública Interna de la Nación o en títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio o que sean depositados en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio.

Parágrafo. Las Entidades Territoriales podrán seguir colocando sus excedentes de liquidez en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos últimos obtienen la calificación de bajo riesgo crediticio, para lo cual tendrán un plazo de un (1) año a partir de la vigencia de la presente ley.” Frente a la anotada disposición, observa la Sala que el primer inciso del artículo 17 de la Ley 819 de 2003 determinó la posibilidad de que los entes territoriales inviertan sus excedentes transitorios de liquidez en títulos de deuda interna de la Nación o en títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio o que sean depositados en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio.

Ahora, el parágrafo de la norma en cuestión también previó que los entes territoriales pudieran colocar esos excedentes pero en INFIS, mientras éstos, a su vez, obtenían la calificación de bajo riesgo crediticio, para lo cual tendrían un plazo de un (1) año contado a partir de la vigencia de esa Ley, es decir, del 9 de julio de 200330 al 9 de julio de 2004; lo que equivaldría a concluir que dichos entes no podrían colocar sus excedentes transitorios de liquidez en los INFIS que no hubieren logrado obtener el grado de calificación de bajo riesgo crediticio antes del 9 de julio 30 Según el Diario Oficial No. 45.243. 43 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2004, ni estos, por su parte, continuar administrando esos recursos al no tener la capacidad necesaria para ese efecto. 7.4.2.

A la anterior conclusión también es posible arribar de la revisión del procedimiento legislativo que dio lugar a la expedición del artículo 17 de la Ley 819 de 2003; veamos: La Ley 819 de 2002, fue tramitada inicialmente en la Cámara de Representantes bajo el proyecto de Ley No. 230 de 2002, “Por el cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal”.

Allí se contemplaba, en primer lugar, que los excedentes transitorios de liquidez de los entes territoriales sólo podían ser colocados en depósitos financieros de mínimo riesgo en entidades bancarias vigiladas por la Superintendencia Bancaria. De lo anterior da cuenta la Gaceta No. 86 de 2002; veamos: “Artículo 17. Colocación de excedentes de liquidez.

Las entidades territoriales deberán colocar todos sus excedentes transitorios de liquidez en depósitos financieros de mínimo riesgo en entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria” Dicha disposición, sería reiterada en el primer informe de ponencia en Cámara de Representantes, como consta en la Gaceta número 231 de esa esa entidad.

En segundo debate en Cámara de Representes, se estableció la posibilidad de que los aludidos excedentes de liquidez también fueran depositados en INFIS que contaran con un grado de inversión reconocido por las entidades autorizadas en Colombia. Ahora, también se previó que dichos institutos obtuvieran ese grado dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la mencionada norma, al ser este un plazo considerado por el Legislador como suficiente para esos efectos.

Sobre el particular, en la Gaceta No. 465 de 2002, se dijo: “20. Colocación de excedentes de liquidez (Artículo 19 corresponde al artículo 18 aprobado por la Comisión Cuarta). El gobierno y los ponentes aceptamos la propuesta de las entidades territoriales para que los INFIS puedan ser depositarios de sus excedentes de liquidez, siempre y cuando cuenten con una calificación en grado de inversión de 44 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidades autorizadas en Colombia.

Así mismo se establece un plazo de seis meses para que presenten la calificación respectiva, pues, previas las consultas respectivas, se encontró que es un tiempo más que suficiente para ello y, además, así lo establece el Decreto 610 de 2002 que fija criterios para la calificación de entidades descentralizadas del orden territorial. Se adicionará la siguiente frase al final del artículo: o en Institutos de Fomento y desarrollo calificados en grado de inversión por entidades autorizadas en Colombia; y el siguiente parágrafo: Las Entidades Territoriales podrán seguir colocando sus excedentes de liquidez en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos últimos obtienen la calificación, para lo cual tendrán un plazo de seis meses a partir de la vigencia de la presente ley.” (Subrayas de la Sala).

Posteriormente, en el debate en Plenaria de la Cámara de Representantes llevado a cabo el 20 de noviembre de 2002 y que se encuentra plasmado en la Gaceta 58 de 2003, el entonces Ministro de Hacienda, doctor Roberto Junguito Bonnet, dijo lo que sigue en relación con la necesidad de exigir un cierto grado de inversión a los INFIS a efectos de resguardar los recursos públicos de los entes territoriales: “En cuanto a normas que limitan el endeudamiento territorial se hace una definición más consistente del ahorro operacional para el cálculo del indicador de solvencia y de los ingresos corrientes que apalancan el endeudamiento, se excluyen ítems como las transferencias, los recursos y los recursos del balance y los rendimientos financieros, dentro del acápite del gasto corriente se incluyen las cuentas por pagar de vigencias anteriores, el crédito financiará únicamente la inversión física, es decir, que no se contrata crédito para gasto de funcionamiento y esto inversión física con excepción de los créditos para el ajuste fiscal y para la actualización catastral, se incorpora la calificación del riesgo para los créditos de las entidades territoriales de mayor categoría, se autoriza que los institutos de fomento y desarrollo regionales continúen captando excedentes de liquidez de las entidades territoriales, siempre y cuando estén calificados en grado de inversión, es decir, con una calificación que se diga que están capacitados para ello, los créditos de tesorería no podrán superar el cinco por ciento de los ingresos corrientes de la vigencia fiscal respectiva.” (Subrayas de la Sala).

Por su parte, en la Plenaria de la Cámara de Representantes, celebrada el 26 de noviembre de 2002 y que consta en la Gaceta 56 del 2003, se resolvió mantener el espíritu de la mencionada norma, en el sentido de que los entes territoriales podían seguir depositando sus excedentes de liquidez en INFIS que obtuvieran el grado de inversión; sin embargo, se amplió el plazo que tenían los mismos para lograr ese grado de inversión de seis (6) meses a un (1) año, así: “Intervención del honorable Representante Oscar Darío Pérez Pineda: 45 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La aplicación de este artículo será de obligatorio cumplimiento a partir del primero de enero del año 2004.

Es una transición, para que las entidades territoriales puedan contratar esas calificadoras, y no lo hagamos en forma inmediata, y precisamente busque esa transición que a partir del primero de enero del año 2004 tendrá vigencia lo aprobado en ese artículo. Intervención del honorable Representante Luis Jairo Ibarra Obando, ponente del proyecto de ley sobre normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal: Los ponentes habíamos considerado que seis meses de plazo eran suficientes, pero en aras de la concertación aceptamos el año de plazo y entonces tendría la vigencia como lo propone el doctor Pérez.

Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración la aditiva, se abre la discusión con el aval de los ponentes, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada ¿la aprueba la Corporación? La Secretaría informa: Ha sido aprobada, señor Presidente. El siguiente artículo es el 19. Artículo 19. Colocación de excedentes de liquidez.

Las entidades territoriales deberán colocar todos sus excedentes transitorios de liquidez en depósitos financieros de mínimo riesgo, en entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o en institutos de fomento y desarrollo, calificados en grado de inversión por entidades autorizadas en Colombia. Parágrafo. Las Entidades Territoriales podrán seguir colocando sus excedentes de liquidez en institutos de fomento y desarrollo mientras estos últimos obtienen la calificación, para lo cual tendrán un plazo de seis meses a partir de la vigencia de la presente Ley.

Ha sido leído el artículo, señor Presidente, y tiene dos proposiciones sustitutivas al parágrafo, si usted lo tiene a bien puede someter el artículo sin el parágrafo. Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el artículo sin el parágrafo, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada ¿lo aprueba la Corporación? La Secretaría informa: Ha sido aprobado, señor Presidente.

El parágrafo tiene la siguiente sustitutiva: Las entidades territoriales podrán seguir colocando sus excedentes de liquidez en institutos de fomento y desarrollo, mientras estos últimos obtienen la calificación, para lo cual tendrán un plazo de un año a partir de la vigencia de la presente Ley. 46 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Firman: Miguel de Jesús Arenas, Jorge García Herreros y tiene la firma del Ministro de Hacienda, y lo avalan los ponentes.

Está leída la sustitutiva del parágrafo, señor Presidente.” (Subrayas de la Sala). Ahora, en primer debate del citado proyecto de Ley en el Senado, se dispuso que los INFIS debían obtener la calificación de bajo riesgo crediticio dentro del año siguiente a la expedición de la misma. Asimismo, fue propuesto que se permitiera que los excedentes transitorios de liquidez de los entes territoriales también pudieran ser depositados en títulos de deuda pública de la Nación. Lo anterior se evidencia en la Gaceta No. 208 del 2003, tal y como se puede observar a continuación: “Artículo 19.

Colocación de excedentes de liquidez (corresponde al artículo 19 del texto propuesto en la ponencia para primer debate en la Comisión Cuarta del honorable Senado de la República). Se propone modificarlo para permitir la inversión de los excedentes de liquidez en títulos de deuda pública emitidos por la Nación y garantizar seguridad en las inversiones de las entidades territoriales (…) Artículo 19.

Colocación de excedentes de liquidez. Las entidades territoriales deberán invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Títulos de Deuda Pública Interna de la Nación o en títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio o que sean depositados en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio. Parágrafo.

Las Entidades Territoriales podrán seguir colocando sus excedentes de liquidez en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos últimos obtienen la calificación de bajo riesgo crediticio, para lo cual tendrán un plazo de un (1) año a partir de la vigencia de la presente ley.” 47 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, según consta en la Gaceta No. 394 del 11 de agosto de 2003, que contiene el Acta de las Comisiones Accidentales de Mediación integradas por la Cámara de Representantes y el Senado de la República, se aprobó como definitivo el texto que aparece en el artículo 17 de la Ley 819 de 2003 en su versión final, siendo este el que pasa a exponerse: “Artículo 17.

Las Entidades Territoriales podrán seguir colocando sus excedentes de liquidez en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos últimos obtienen la calificación de bajo riesgo crediticio, para lo cual tendrán un plazo de un (1) año a partir de la vigencia de la presente ley.” De lo hasta aquí expuesto, se evidencia que, si bien en la concepción inicial del artículo 17 de la Ley 819 de 2003, se preveía que los excedentes transitorios de liquidez de los entes territoriales únicamente podían ser colocados en depósitos financieros de mínimo riesgo en entidades bancarias vigiladas por la Superintendencia Bancaria, lo cierto es que dicho aspecto fue ampliado posteriormente para que, entre otros, se permitiera a los INFIS administrar los mismos.

Ahora, a efectos de asegurar la correcta gestión de los mencionados recursos públicos, la Cámara de Representantes determinó que era necesario exigirle a los INFIS que contaran con una calificación de grado de inversión para que fueran depositarios de esas sumas, requisito que fue endurecido por el Senado, Corporación que resolvió requerirles una calificación de bajo riesgo crediticio, posición esta última que fue la que prevaleció en el texto final de la anotada norma.

Al mismo tiempo, se encuentra que en un principio se determinó que la calificación de bajo riesgo crediticio debía ser lograda por los INFIS en un plazo de seis (6) meses contados a partir de la expedición de la Ley 819 de 2003; no obstante, dentro del trámite legislativo se resolvió ampliar el mismo a un (1) año, pues se consideró este último plazo como suficiente para que esos institutos obtuvieran ese grado de inversión. 48 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ahí que el espíritu del Legislador no fuera otro que garantizar la protección de los recursos de los entes territoriales, pues determinó que su colocación solamente podía efectuarse en entidades que contaran con una probada capacidad para administrar dichos fondos públicos, circunstancia que reduciría el riesgo de su malversación. Ahora, de la revisión de dicha norma se observa que el aludido grado de inversión no sólo le fue exigido a los INFIS que pretendan administrar los excedentes transitorios de liquidez de dichos entes, sino que ese requerimiento también fue impuesto a las entidades financieras en las que se coloquen dichos recursos, las cuales deben ser calificadas como de bajo riesgo crediticio y a su vez, los títulos de deuda tienen que contar con una alta calificación de riesgo. 7.4.2.

Tal aspecto cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que los INFIS son organismos descentralizados adscritos a los entes territoriales y cuyo objeto es la promoción del desarrollo económico, social y cultural de la comunidad y de las regiones, principalmente mediante la financiación de proyectos sociales a cargo de las mencionadas entidades.

Tales fines son logrados por dichos entes mediante la administración de excedentes de liquidez de los entes territoriales y la realización de operaciones de redescuento. Al respecto, ha de señalarse que esta Corporación ha entendido las operaciones de redescuento como un mecanismo usado por el Estado para orientar el crédito a sectores de la economía clasificados como prioritarios, mediante el acceso a líneas subsidiadas y más beneficiosas que las ofrecidas en el sector privado.

Sobre el particular, la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia del 5 de marzo de 2008, mencionó: “Cabe señalar, que las operaciones de redescuento son mecanismos usados por el Estado para orientar el crédito a determinados sectores de la economía calificados como prioritarios, mediante el acceso a líneas de crédito subsidiadas a cero riesgo, en tanto éste se traslada directamente a los intermediarios financieros con los cuales, en últimas, traban su relación crediticia los sujetos de crédito. 49 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Técnicamente las operaciones de redescuento son transacciones tendientes a movilizar recursos entre “intermediarios de redescuento”, esto es, entre entidades financieras y bancos de segundo piso, a cambio del endoso de los títulos valores recibidos como garantía o de la cesión de los contratos que respalden los créditos a descontar.

El margen de redescuento, esto es, el porcentaje de recursos a desembolsar a través de tal operación, puede llegar a ser hasta del 100%, según la importancia estratégica que la actividad a financiar tenga para el Estado. De otra parte, el intermediario financiero, como es propio de cualquier actividad comercial, tiene derecho a percibir una remuneración por el servicio financiero prestado en tal transacción, que en el presente caso corresponde a la diferencia entre la tasa de interés que éste cobra al deudor del crédito y la tasa de interés que debe pagar a la entidad de redescuento, lo que se conoce como margen en la tasa de redescuento.”32 (Subrayas de la Sala).

En ese orden, debe resaltarse que el artículo 109 de la Ley 510 de 1999 autorizó a los INFIS a realizar dicha clase de operaciones: “Artículo 109. Las entidades públicas descentralizadas de fomento y desarrollo regional de los entes territoriales cuyo objeto y actividades están determinados en el acto de creación legal y sus estatutos, podrán celebrar operaciones de redescuento con el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro, la Financiera Energética Nacional, FEN, la Financiera de Desarrollo Territorial S. A., Findeter, el Instituto de Fomento Industrial IFI y las demás entidades de redescuento que la ley cree en el futuro, en las condiciones que establezca el Gobierno Nacional.

Parágrafo. Las instituciones financieras de redescuento serán responsables de establecer en sus reglamentos de crédito las condiciones de solvencia, liquidez y solidez adicionales que deben cumplir las entidades de fomento y desarrollo regional para la realización de estas operaciones.” (Subrayas de la Sala). Por su parte, el Decreto 755 de 2000 reglamentó las condiciones en las que los INFIS podían celebrar las anotadas operaciones de redescuento, estableciendo, entre otras, que los recursos de los créditos de redescuento serían destinados a financiar programas de inversión de, entre otras, entidades del orden territorial al cual pertenezca el mencionado instituto.

Además, contempló que esos institutos no estaban autorizados a captar recursos del público. Así el artículo 1 ibídem señaló: “Artículo 1º. Las entidades públicas descentralizadas de fomento y desarrollo regional de los entes territoriales, en adelante entidades de desarrollo regional, para acceder a los recursos de crédito de redescuento de que trata el artículo 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 5 de marzo de 2008. Proceso radicado número: 25000 23 27 000 2004 01402 02. Consejera Ponente: Myriam Guerrero de Escobar. 50 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 109 de la Ley 510 de 1999, deberán obtener un certificado de autorización de la entidad financiera de redescuento con quien pretendan realizar estas operaciones, para lo cual deberán cumplir además de las condiciones de solvencia, liquidez y solidez que dichas instituciones establezcan en sus reglamentos de crédito, con los siguientes requisitos: 1.

Capital mínimo. Acreditar un capital mínimo suscrito y pagado no inferior a dos mil millones de pesos ($2.000.000.000) moneda legal colombiana. Este monto deberá reajustarse anualmente en forma automática, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor certificado por el Dane y cumplirse siempre que pretendan acceder a líneas de redescuento. 2.

Destinación de los recursos. El crédito de redescuento deberá destinarse única y exclusivamente a financiar programas de inversión del ente territorial al cual pertenezcan las entidades de desarrollo regional, sus áreas metropolitanas, los municipios que lo integran, las entidades descentralizadas de los respectivos entes territoriales, las organizaciones cooperativas creadas por tales entes y sus entidades descentralizadas y las asociaciones de municipios, siempre que al menos uno de los municipios asociados forme parte del departamento correspondiente.

Los recursos del crédito de redescuento no podrán, en ningún caso, ser utilizados para financiar proyectos de inversión no contemplados en los planes de desarrollo o gasto corriente de los municipios o departamentos. 3. Infraestructura técnica. Deberá presentarse a la entidad de redescuento un estudio que de muestre satisfactoriamente la viabilidad de las entidades públicas descentralizadas de fomento y desarrollo regional de los entes territoriales.

En todo caso, no podrán intermediarse recursos de las líneas de redescuento cuando los mismos se destinen a departamentos y municipios, que de conformidad con la Ley 358 de 1997 y las normas que la reglamenten, modifiquen o sustituyan, no tengan capacidad de pago que les permita efectuar cumplidamente el servicio de la deuda. 5. Naturaleza de los fondos.

Las entidades de desarrollo regional podrán recibir y mantener fondos en depósito sólo por cuenta de los entes territoriales respectivos, sus entidades descentralizadas, las organizaciones cooperativas creadas entre sí por los entes territoriales y sus entidades descentralizadas, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios y las entidades a que se refiere el decreto número 1333 de 1986, entre quienes quedará igualmente circunscrito el otorgamiento de préstamos.

En consecuencia no podrán captar recursos del público (…)” (Subrayas de la Sala). Por otro lado, debe indicarse que el numeral 2 del artículo 270 del Estatuto Orgánico Financiero, autorizó a los INFIS, previa autorización de la Superintendencia Financiera, a efectuar las actividades de que trata el numeral 2 del artículo 268 51 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ibídem33.

Al respecto, las siguientes son las actividades señaladas por la última norma en cuestión: “Artículo 268. Organización. (…) 2. Objeto. El objeto social de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, consiste en la promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la financiación y la asesoría en lo referente a diseño, ejecución y administración de proyectos o programas de inversión relacionados con las siguientes actividades: a. Construcción, ampliación y reposición de infraestructura correspondiente al sector de agua potable y saneamiento básico; b. Construcción, pavimentación y remodelación de vías urbanas y rurales; c. Construcción, pavimentación y conservación de carreteras departamentales, veredales, caminos vecinales, puentes y puertos fluviales; d. Construcción, dotación y mantenimiento de la planta física de los planteles educativos oficiales de primaria y secundaria; e. Construcción y conservación de centrales de transporte; f. Construcción, remodelación y dotación de la planta física de puestos de salud y ancianatos; g. Construcción, remodelación y dotación de centros de acopio, plazas de mercado y plazas de ferias; h. Recolección, tratamiento y disposición final de basuras; i. Construcción y remodelación de campos e instalaciones deportivas y parques; j. Construcción, remodelación y dotación de mataderos; k. Ampliación de redes de telefonía urbana y rural; l. Otros rubros que sean calificados por la junta directiva de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, como parte o complemento de las actividades señaladas en el presente numeral; m. Asistencia técnica a las entidades beneficiarias de financiación, requerida para adelantar adecuadamente las actividades enumeradas; n. Financiación de contrapartidas para programas y proyectos relativos a las actividades de que tratan las letras numerales precedentes que hayan sido financiados conjuntamente por otras entidades públicas o privadas, u o. Adquisición de equipos y realización de operaciones de mantenimiento, relacionadas con las actividades enumeradas en este numeral.” (Subrayas de la Sala).

De lo anterior se colige que los INFIS se encargan de financiar y prestar asesoría técnica a los proyectos de inversión que se planean llevar a cabo en los 33 “2. Condiciones de las operaciones. Todas las operaciones de crédito de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, se efectuarán a través del sistema de redescuento por intermedio de establecimientos de crédito, o de las entidades descentralizadas de los entes territoriales, cuyo objeto sea la financiación de las actividades de que trata el numeral 2. del artículo 268 del presente Estatuto (que para el efecto específicamente autorice la misma Financiera).

En estos casos la Superintendencia Bancaria establecerá un régimen especial de control y vigilancia que garantice un adecuado manejo de los riesgos asumidos por tales entidades y sin costo alguno para las entidades vigiladas.” (Subrayas de la Sala). 52 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co departamentos, municipios y entes descentralizados que se encuentren en su territorio.

Igualmente, se advierte que los recursos que son depositados en esos institutos son netamente públicos. Además, debe recalcarse que también están llamados a financiar, mediante el otorgamiento de créditos, los proyectos de inversión de los entes territoriales que buscan satisfacer necesidades básicas de la población en aspectos sensibles como la prestación de servicios públicos, construcción de carreteras, colegios, parques, dotación de puestos de salud, entre otras.

Por tal razón, es claro que los INFIS cumplen una función de vital importancia en la materialización de los fines del Estado previstos en el artículo 2º Superior, debido a que auxilian a los entes territoriales en la consecución de los recursos necesarios para realización de programas que, entre otras, promueven la prosperidad general y efectividad de los principios y derechos con fundamento en los cuales se entiende el Estado colombiano como uno social y de derecho.

Bajo la anotada perspectiva, para la Sala es apenas lógico que el Legislador haya previsto que la actividad que es desarrollada por los INFIS deba ser controlada a través de la imposición de distintos requisitos que permitan garantizar el correcto manejo de los recursos y que el parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003 determinara como plazo perentorio el término de un (1) año contado a partir de la publicación de esa norma para que los INFIS obtuvieran la calificación de bajo riesgo crediticio, pues ello garantizaría que esas instituciones pudiesen seguir ejerciendo su objeto sin poner en peligro las sumas confiadas por municipios, distritos o departamentos; máxime si se tiene en cuenta que de la adecuada gestión de esos dineros públicos penden los proyectos de inversión social a que se ha hecho referencia en líneas previas.

Tampoco debe perderse de vista que la orientación legislativa responde a la necesidad de garantizar que los recursos se enfrenten al mínimo riesgo posible habida cuenta de la volatilidad del mercado. 53 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el contexto anotado, lo que concluye la Sala es que no mediaron razones de orden histórico ni finalístico que permitieran al Ejecutivo extender la autorización legal para que los INFIS acreditaran la calificación de bajo riesgo crediticio a efectos de manejar los excedentes de liquidez de los entes territoriales.

Ahora, no se halla un concepto amplio que pudiera ser objeto de reglamentación pues la norma legal no dejó margen de indeterminación que justificara un desarrollo técnico, en tanto prevé con absoluta claridad una condición temporal para que se habilite la administración de recursos públicos, estos son, los excedentes financieros de las entidades allí descritas.

En este punto, es pertinente acotar que la regulación de una norma legal tiene como finalidad darle un desarrollo lógico a las disposiciones del Legislador cuando no exista claridad sobre su alcance; pero ello no obsta para que el Ejecutivo modifique aspectos claros de la norma y se valga de su potestad reglamentaria para ampliar los plazos perentorios que son fijados por la Ley pues en ese escenario claramente se está en el plano de la ilegalidad.

Acerca de la potestad reglamentaria la Sala en reiteradas ocasiones ha planteado los siguientes criterios: "La potestad reglamentaria solo tiene por fin dar vida práctica a la ley para ponerla en ejecución, supliendo aquellos detalles que sería exótico consignar en la propia ley; pero el gobierno, so pretexto de su ejercicio, no puede ni ampliar ni restringir el sentido de la ley, dictando nuevas disposiciones o suprimiendo las contenidas en la ley, porque ello no sería reglamentar sino legislar." (Sentencias del Consejo de Estado de agosto 22 de 1944 y 16 de junio de 1948, Anales del Consejo, Tomos LVI y LVH, números 341-346 y 362-366, págs. 66 y 225, respectivamente). ''La potestad reglamentaria del jefe de Estado, es limitada.

El reglamento completa la ley, fijando y desarrollando los detalles de aplicación de los principios que la ley contiene, pero no puede dictar ninguna disposición nueva. El reglamento tiene por objeto y por razón de ser, asegurar la aplicación de la ley que él completa; pero no puede en manera alguna ampliar o restringir el alcance de la ley, tanto en lo que se refiere a las personas como a las cosas" (Sentencia del Consejo de Estado de octubre 18 de 1946.

Anales del Consejo, Tomo LVI, números 357-361, Pag. 406). "Llenar los vacíos y detalles que no previo la ley que sea necesario dictar a fin de que el estatuto tenga eficacia en la práctica, es la razón de ser de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, pues sin ella se expondrían las 54 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co leyes a tornarse en inoperantes, o a no tener cumplida ejecución, ya que el legislador no expide sino las normas generales, quedándole al ejecutor de aquella, el gobierno, la tarea de poner en función de actuar los mandatos legales, ateniéndose al espíritu de estos, pero dictando cuantas disposiciones sean precisas para darle a la ley desarrollo cumplido" (Sentencia de la Sala Contenciosa del Consejo de Estado de octubre 17 de 1950, Anales del Consejo, Tomo LVIII, números 367-371, pág. 453).

"Hay extralimitación de facultades cuando el gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria, que sólo tiene por fin dar vida práctica a la ley para ponerla en ejecución, supliendo aquellos detalles que sería exótico consignar en la propia ley, excede a la letra y al espíritu de la norma legal" (Sentencia del Consejo de Estado de junio 3 de 1947, Anales del Consejo, Tomo LVI, números 357-361, Pág. 428).

"El decreto reglamentario no puede ser otra cosa que el desarrollo lógico de las disposiciones de la ley que trata de reglamentar y que no puede, sin incurrir en extralimitación, establecer nada que implícitamente no se halle contenido en aquella. Por lo mismo, tampoco puede cercenar nada de lo expresamente establecido en la ley. En uno y otro caso excedería la potestad reglamentaria".

(Sentencia del Consejo de Estado de noviembre 14 de 1949, Anales del Consejo Tomo LVIII, números 367-371, Pág. 289). "Para fijar los límites del poder reglamentario, la Constitución Nacional establece dos criterios a seguir: el de la necesidad del reglamento y el de la competencia. Según el primero, que emana directamente del ord. 3° del art. 120 de la Carta - hoy art. 189-11 de la C. P. de 1991, anoto -, el órgano administrativo únicamente puede reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización como normas de derecho." (auto de febrero 17 de 1962 de la Sala Contenciosa del Consejo, Ponente Carlos Gustavo Arríeta A., Anales del Consejo, Tomo LXIV, números 397-398, Pag. 189).

"[ ] el poder reglamentario como facultad propia de la administración de los servicios públicos está siempre subordinado a la ley y por ella limitado. En otras palabras, el reglamento nunca puede ser sustitutivo de la ley aunque en algunos casos puede ser supletorio. Esta clara situación se deriva de la garantía constitucional de la separación de las ramas del poder público sin la cual el Estado de Derecho que también se denomina como imperio de la ley sería imposible de concebir y, sin él, naufragaría la libertad individual.

El reglamento es, como lo ha reiterado la jurisprudencia, el instrumento natural de la administración para que los servicios públicos funcionen, para que la ley se cumpla, pero no para que la sustituya; es su complemento indispensable pero sólo en la medida en que actualice la ley y la acomode a las necesidades de cada tiempo " (Sentencia del Consejo de mayo 24 de 1973, Sección Cuarta de la Sala Contenciosa, consejero ponente Miguel Lleras Pizarro, Anales del Consejo, Tomo LXXXIV, números 437y 438, págs. 187yss.).

"[ ] el Gobierno no puede sin caer en la tacha de ilegalidad, contrariar preceptos constitucionales o legales, ni ampliar, restringir o modificar la ley para cuya aplicación se dicta el reglamento [ ]" (Sentencia de junio 12 de 1974 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, consejero Gustavo Salazar T., Anales del Consejo, Tomo LXXXVI, núms.. 439 y 440, Pag. 91).34 34 Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 11 de junio de 2009, proferida en el proceso identificado con el número 11001-03-25-000-2005-00348-00. M.P. Rafael E Ostau De Lafont Pianeta. 55 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nótese que el análisis de la sentencia del 4 de abril de 2019 estuvo referido a la posibilidad que ostentaba el Ejecutivo al reglamentar el concepto de bajo riesgo crediticio, pues se trataba de una expresión que contenía un grado de indefinición que era menester precisar vía reglamentación; mientras que lo ventilado en esta sede no presenta discusión sobre su alcance y menos sobre su contenido, de modo que no era factible ni válido que se postergara la vigencia de una norma legal, so pena de sustituirla y desnaturalizar el designio legislativo.

En otras palabras, es evidente que las disposiciones censuradas incurrieron en nulidad por violación de norma superior, esto es del artículo 17 de la Ley 819 de 2003, pues como quedó en evidencia fue desconocido el espíritu de tal precepto y la finalidad con la que fue erigida esa normativa, lo cual redunda no sólo en un evidente reproche jurídico sino en uno de carácter económico, y porque no, de índole social dada la sensibilidad de los recursos que eran confiados a los INFIS y el propósito de su administración. En tales condiciones, es pertinente concluir en una sentencia estimatoria de las pretensiones de nulidad respecto de los apartes del parágrafo 4, 5 y 6 del Decreto 1525 de 2008, adicionado por el Decreto 4471 de 2008 y modificado por los Decretos 2805 de 2009, 4686 de 2010, 4866 de 2011 y 1468 de 2012, que ampliaron la vigencia del parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003, por las razones antes expuestas. 7.5.

De la presunta creación de sanciones 7.5.1. El demandante reprocha que los actos enjuiciados incurrieron en exceso de la potestad reglamentaria al crear sanciones en contra de los INFIS que no cumplan con esos reglamentos, sin que de forma previa se hubieren determinado por la Ley faltas o procedimientos para su imposición. Sin embargo, la Sala advierte que en el escrito demandatorio no se identificaron cuáles eran las sanciones que habían sido establecidas de forma novedosa en el ordenamiento jurídico por los actos censurados, ni tampoco fue invocada alguna 56 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co norma que hubiere sido vulnerada por dicha razón, ni mucho menos se ahondó en el concepto de su violación. De lo anterior da cuenta el tenor literal de la demanda sobre ese punto; veamos: “T. En estos Decretos Reglamentarios, lo único que cambia es la fecha de cumplimiento, que se va ampliando, hasta llegar al 31 de Marzo de 2013, casi ocho años después del límite fijado por la Ley.

EI plazo para colocar excedentes de liquidez, por parte de los entes territoriales, en las entidades de fomento y desarrollo, fijado por la Ley hasta el 8 de Julio de 2004, de decreto en decreto, ya va en Marzo 31 de 2013. Se fijan sanciones para las entidades de fomento y desarrollo, INFIS, que escapan que escapan a la legalidad y al debido proceso.

Sanciones constituidas por Decreto Reglamentario, sin procedimiento, sin faltas fijadas por la Ley. En todos los Decretos Reglamentarios, señalados, transcritos y precisados en la presente demanda.” 35(Subrayas de la Sala). En ese orden, es claro que el demandante no brindó las razones y argumentos de su reproche, lo que imposibilita que el Juez analice tal invocación en aplicación del principio de justicia rogada que impera en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Asimismo, debe advertirse la imposibilidad de subsanar la anotada deficiencia, por cuanto esa carga corresponde al interesado en el control de legalidad de las decisiones de la administración, so pena de desconocer derechos de raigambre constitucional como el derecho de contradicción, defensa y debido proceso del extremo pasivo de la Litis, pues suponer la existencia de la normativa que se concibe como infringida implicaría sorprender a la parte demandada con un análisis sobre el cual no tuvo oportunidad de oponerse.

Lo expuesto, también encuentra consonancia con el principio de congruencia de que trata el artículo 187 del CPACA en concordancia con el artículo 281 del CGP, cuyos tenores literales pasan a exponerse: “Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no 35 Visible a folio 91 del Cuaderno Principal. 57 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.

Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.” (…) “Artículo 281.

Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

Parágrafo 1o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole. Parágrafo 2o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.

En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.

En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas.” (Subrayas de la Sala). 58 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.5.2.

Como correlato de lo dicho, es oportuno indicar que la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda contemplada en el numeral 5 del artículo 100 del CGP, es del siguiente tenor: “Artículo 100. Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: (…) 5.

Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”. Como se observa, dicha excepción se configura siempre que se presenten dos inconsistencias: i) por falta de requisitos formales y ii) por indebida acumulación de pretensiones. Así las cosas, la primera de las manifestaciones de ineptitud sustantiva de la demanda tiene la finalidad de advertir que el libelo introductorio no cumple con todas las exigencias de forma, es decir, que no reúne los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda previstos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA.

Las normas en cuestiòn son del siguiente tenor: “Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.

Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.

En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 59 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7.

El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica.” (Subrayas de la Sala). “Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.

Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. (…)” “Artículo 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.

Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.

Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. 2. Los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho. 3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. 4.

La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley. 5.

Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público”. “Artículo 167. Normas jurídicas de alcance no nacional. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañarlas en copia del texto que las contenga. 60 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con todo, no será necesario acompañar su copia, en el caso de que las normas de carácter local que se señalen infringidas se encuentren en el sitio web de la respectiva entidad, circunstancia que deberá ser manifestada en la demanda con indicación del sitio de internet correspondiente.” Las disposiciones antes transcritas permiten evidenciar que el mencionado cargo carece de los requisitos formales exigidos por la Ley para su procedencia, pues como se vio, no se identificaron las sanciones que fueron determinadas de forma novedosa en el ordenamiento jurídico por los actos acusados, ni tampoco fue invocada alguna norma que fuese vulnerada por dicha razón, ni mucho menos se ahondó en el concepto de su violación, razón por la cual, se declarará probada de oficio la excepción de inepta demanda sobre tal aspecto y por ende, la Sala se inhibirá del estudio de fondo de dicho cargo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR PROBADO DE OFICIO EL ACAECIMIENTO PARCIAL DEL FENÓMENO DE COSA JUZGADA, respecto del cargo de exceso de la potestad reglamentaria de la entidad accionada, en relación con la exigencia de que los INFIS acrediten el cumplimiento de la segunda mejor calificación de bajo riesgo crediticio para el corto y largo plazo, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de los apartes del parágrafo 4, 5 y 6 del Decreto 1525 de 2008, adicionado por el Decreto 4471 de 2008 y modificado por los Decretos 2805 de 2009, 4686 de 2010, 4866 de 2011 y 1468 de 2012, que ampliaron la vigencia del parágrafo del artículo 17 de la Ley 819 de 2003, por las razones antes expuestas.

TERCERO: DECLARAR PROBADA DE OFICIO LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA respecto al cargo relacionado con el exceso de la potestad reglamentaria de la entidad accionada, por la supuesta creación de sanciones en 61 Radicado: 11001 03 24 000 2013 00047 00 Demandante: Instituto Financiero de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra de los INFIS que no cumplan la regulación enjuiciada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia la Sala se INHIBE de su estudio de fondo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 10 de marzo de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.