Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: ELEUTERIO RENTERÍA RODRÍGUEZ Temas: Acción de revisión. Artículo 20 de la Ley 797 de 2003, literales a) y b).
Ingreso base de liquidación de beneficiario del régimen de transición. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-035-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 22 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que revocó la sentencia del 30 de junio de 2015 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Eleuterio Rentería Rodríguez contra la UGPP, radicado 270013333002201300662.
ANTECEDENTES DEL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor Eleuterio Rentería Rodríguez, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó1 la nulidad parcial de las Resoluciones 011581 del 20 de junio de 2000 y 19930 del 21 de agosto de 2001, mediante las cuales, en su orden, se reconoció la pensión de vejez en cuantía de $650.690 y, se reliquidó la prestación, con lo que se incrementó la cuantía en $735.158. 1 Folios 1 a 10 del cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pidió se condene a la demandada a: i) Reliquidar y pagar la pensión de jubilación en favor del señor Eleuterio Rentería Rodríguez a partir del 27 de julio de 2000, en un monto equivalente al 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales recibidos durante ese período, a saber, la asignación básica, la prima de servicios, la bonificación por servicios prestados, la prima de navidad y la prima de vacaciones; ii) Ajustar las sumas reconocidas conforme al IPC; iii) indexar la primera mesada pensional como se indicó en las sentencias SU- 120 del 2003, T-098 del 2005, C-891A de 2006 y T-815 del 2007 y iv) Cumplir la sentencia en los términos previstos en los artículos 188, 192, 195-4 del CPACA.
Fundamentos fácticos 1. El señor Eleuterio Rentería Rodríguez nació el 16 de agosto de 1943 y prestó sus servicios al Estado, así: Entidad Tiempo Departamento del Chocó 12/03/1968 al 5/06/1979 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 30/05/1979 al 26/07/2000 2. Por medio de la Resolución 011581 del 20 de junio del 2000, CAJANAL reconoció en favor del señor Eleuterio Rentería Rodríguez una pensión de vejez en cuantía de $650.690,64.
La liquidación se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 5 años de servicio, a saber, entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de marzo de 1999, conforme lo prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-168 de 1995, con inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios. 3. Mediante Resolución 19930 del 21 de agosto de 2001, CAJANAL reliquidó la pensión de vejez del señor Eleuterio Rentería Rodríguez, efectiva a partir del 27 de julio del 2000.
La liquidación la efectuó con el promedio de lo recibido entre el 1 de abril de 1994 y el 26 de julio de 2000, con inclusión de los mismos factores tenidos en cuenta en el acto de reconocimiento pensional. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocieron los artículos 2, 5, 13, 25, 29, 48, 53-3, y 373 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley 33 de 1985; 1, inciso 3.º de la Ley 62 de 1985 y 11,14, 21, 36-2 y 279 de la Ley 100 de 1993.
Como concepto de violación, indicó que las resoluciones demandadas adolecen de nulidad por infracción de las normas en que debieron fundarse. Argumentó que CAJANAL debió calcular su prestación de acuerdo con lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985. Seguidamente, recordó que el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 prevé que para las personas que al momento de entrar en vigor el Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 sistema general de seguridad social tengan 35 años de edad si son mujeres o 40 o más si son hombres, o 15 años de servicio, será aplicable la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión determinado en la normativa anterior, esto es, la Ley 33 de 1985.
En su concepto, esta disposición debe aplicarse en el sub examine de forma integral, en virtud del principio de inescindibilidad, tal y como lo sostuvo el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 20102. De igual manera, destacó que, según la sentencia referida en el párrafo anterior, la pensión deberá incluir todos los emolumentos devengados de forma habitual y periódica por el trabajador como retribución directa de sus servicios, dado que la norma que rige el derecho pensional no tiene una lista taxativa de factores.
Por último, indicó que la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia han emitido múltiples sentencias sobre la indexación del IBL para liquidar la primera mesada pensional. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3 La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda. Al respecto, precisó que el hecho de que el demandante se encuentre en régimen de transición de la Ley 100 de 1993 implica que deben atenderse las normas anteriores, esto es, la Ley 33 de 1985, en relación con la edad, el tiempo de servicio o semanas cotizadas y el monto de la prestación. No obstante, en cuanto a las demás condiciones, señaló que se rige por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 y, los factores salariales que se deben atender son aquellos sobre los cuales el empleado efectivamente cotizó. Por otro lado, en cuanto a la indexación de la primera mesada pensional, indicó que es una figura jurídica de competencia exclusiva de los jueces de la República, con la cual se pretende hacer frente a los efectos de la inflación en el campo de las obligaciones dinerarias.
Para el efecto citó la providencia del 8 de noviembre de 1995 proferida por el Consejo de Estado, así como las sentencias T-007 de 2013 y SU-1073 de 2012 emitidas por la Corte Constitucional. De igual manera, enmarcó su defensa dentro de las siguientes excepciones: i) Inexistencia de la obligación: Señaló que la prestación discutida fue liquidada conforme a la ley, por lo que la UGPP no tiene la obligación de reliquidarla. ii) Cobro de lo no debido: Indicó que no es procedente el cálculo de la prestación con inclusión de emolumentos sobre los cuales no se realizaron los aportes correspondientes. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 4 de agosto de 2010, radicado: 2006-07509 (0112-09). 3 Folios 60 a 69 del cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 iii) Falta de competencia subjetiva: Explicó que, para que proceda la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es necesario haber agotado previamente los requisitos de procedibilidad, en los términos del artículo 161 del CPACA, tal es el caso de la interposición de los recursos legales para discutir la decisión adoptada por la entidad.
En su concepto, dentro del proceso no obra prueba de que el pensionado haya discutido los actos demandados a través de los recursos que le confiere la ley. iv) Ilegalidad de las pretensiones conjuntas de condenas al pago de intereses moratorios e indexación y ajustes de la condena: Aseveró que no es posible recibir de forma simultánea indexación e intereses moratorios, pues tal como lo señaló el Consejo de Estado mediante sentencia del 18 de febrero de 2010 ello constituye un doble pago, en la medida en que ambas sanciones tienen la misma finalidad. v) Ineptitud de la demanda por no cumplimiento de requisitos de procedibilidad: Insistió en que el demandante no agotó la conciliación, de que trata el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, pese a que esto es un requisito de procedibilidad. vi) Ineptitud de la demanda: Aseguró que existe ineptitud de la demanda, comoquiera que el pensionado omitió demandar la nulidad de la Resolución 33001 del 7 de julio de 2006, mediante la cual la entidad pensional negó la reliquidación de la pensión. vii) Prescripción: Solicitó se declare la prescripción trienal en los términos previstos en los artículos 488 del CST, 151 del CPT y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Adicionalmente, la entidad demandada presentó escrito por medio del cual llamó en garantía4 a la Dirección Regional del Trabajo del Chocó, que ostentaba la calidad de empleador del demandante para que compareciera en el proceso y ejerciera su defensa sobre las pretensiones de la demanda. Sin embargo, a través de auto del 28 de julio de 2014, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó inadmitió el llamamiento5 por considerar que no se hacía necesaria la intervención de la mencionada entidad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA6 El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, profirió sentencia en audiencia celebrada el 30 de junio de 2015, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Eleuterio Rentería Rodríguez contra la UGPP, y no condenó en costas. 4 Folios 70 y 71 del cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho 5 Folio 85 del cuaderno de nulidad y restablecimiento. 6 Folios 146 a 157 del cuaderno 1 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Para comenzar, señaló que, de acuerdo con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado bajo el radicado 0112-2009, la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que aquellos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de servicio, máxime cuando estos cumplen con los criterios de retribución y habitualidad.
De igual manera, que, sobre el asunto, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 asumió una posición diferente a la expuesta por el Consejo de Estado, en tanto consideró que el IBL a tener en cuenta para los beneficiarios del régimen de transición es el contenido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Seguidamente, precisó que para resolver el sub lite daría aplicación al criterio desarrollado por la Corte Constitucional, en armonía con el artículo 48 de la Constitución Política, comoquiera que, ante una incompatibilidad entre esta última y la ley, deberá prevalecer aquella. En consecuencia, analizadas las probanzas obrantes en el dossier, concluyó que el demandante no demostró que efectuó aportes por factores distintos a la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, motivo por el cual estos son los únicos que deberán tenerse en cuenta para calcular el IBL.
RECURSO DE APELACIÓN7 El señor Eleuterio Rentería Rodríguez, apeló el fallo de primera instancia, pidió revocar la decisión y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Explicó in extenso cuándo puede hablarse de un derecho adquirido. Luego, afirmó que el señor Eleuterio Rentería Rodríguez, además de ser un sujeto de especial protección por hacer parte del grupo poblacional de la tercera edad, cumplió con los requisitos para ser acreedor de la pensión de jubilación antes de la entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2005, por lo que las disposiciones en él contenidas no le resultan exigibles.
De igual manera, aseveró que su derecho pensional no puede restringirse porque la entidad empleadora no efectuó los aportes a la caja de previsión social, en primer lugar, porque, inicialmente, la afiliación a la seguridad social era facultativa, y, en segundo, habida cuenta de que sobre la suma reconocida podrán efectuarse los descuentos correspondientes.
Insistió en que los beneficiarios del régimen de transición tienen derecho a que se les respeten las condiciones de edad, tiempo y monto que exige la norma anterior para efectos pensionales. Dicho de otro modo, en el sub lite debe aplicarse la posición del Consejo de Estado por resultar más favorable para el trabajador y en garantía de los principios de la condición más beneficiosa e inescindibilidad de la norma. 7 Folios 160 a 173 del cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA8 El Tribunal Administrativo del Chocó, a través de sentencia del 22 de abril de 2016, resolvió: i) revocar la decisión adoptada por el a quo; ii) declarar la nulidad parcial de la Resolución 09930 del 21 de agosto de 2001; iii) ordenar a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación en favor del señor Eleuterio Rentería Rodríguez con la inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad, junto con los reajustes de que hayan sido objeto y iv) declarar prescritas las diferencias causadas con anterioridad al 5 de noviembre de 2010.
Dicha decisión la adoptó con apoyo en las siguientes consideraciones: Explicó que con la expedición de la Ley 100 de 1993 y el Acto Legislativo 01 de 2005 se pretendió homogenizar el sistema pensional en Colombia, propendiendo por el desaparecimiento de los regímenes especiales sin desconocer los derechos adquiridos de los beneficiarios de estos.
Es así, que la referida normativa previó un régimen de transición, dentro del cual se determina que la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas y el monto de la prestación de las personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 tengan 35 o más años de edad para las mujeres, o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicio cotizados, será la prevista en el régimen anterior al cual se encuentre afiliado el trabajador.
De igual manera, señaló que el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010, en desarrollo de los principios de igualdad, favorabilidad, progresividad y primacía de la realidad sobre las formalidades, sostuvo que la pensión de los beneficiarios del régimen de transición debía liquidarse con inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicio, en razón a que las Leyes 33 y 62 de 1985 no contienen un listado taxativo de aquellos, circunstancia que admite la inclusión de otros que el empleado hubiere recibido de forma habitual, periódica y como contraprestación de su labor.
Así mismo, advirtió que, aunque la referida tesis difiere de la expuesta por la Corte Constitucional, en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, lo cierto es que, esta no resulta aplicable para resolver el sub lite, comoquiera que en ellas se limitó a analizar el régimen pensional de los congresistas y magistrados de las altas corporaciones, condición que no tiene el demandante.
En este sentido citó la sentencia del 12 de septiembre de 20149 emitida por el Consejo de Estado. De conformidad con lo anterior y analizadas las probanzas obrantes en el dossier concluyó que el pensionado tiene derecho a que se reliquide su pensión con el promedio de todos los factores recibidos durante el último año de servicio, a saber, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad. 8 Folios 228 a 237 del cuaderno 2. 9 Sección Segunda, radicación: 250002342000201300632 01.
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 LA ACCIÓN DE REVISIÓN10 La UGPP presentó acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.) de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, el 22 de abril de 2016, mediante la cual se revocó la decisión emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, el 30 de junio de 2015, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Eleuterio Rentería Rodríguez, bajo el radicado 270013333002201300662. 2.
Declarar que el señor Eleuterio Rentería Rodríguez, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedor de un derecho adquirido. 3. Ordenar que la pensión del señor Eleuterio Rentería Rodríguez se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional y la providencia del 28 de agosto de 2018, emitida dentro del proceso radicado 52001233300020120014301 por el Consejo de Estado.
De acuerdo con aquellas providencias, se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Los factores base de cotización son los taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75% previsto en la Ley 33 de 1985, por haber adquirido su estatus pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones.
A continuación, explicó la configuración de las causales de revisión, así: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso. Expuso que la decisión objeto de revisión viola el derecho al debido proceso, por cuanto desconoció lo consagrado en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL, así como los factores enlistados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, que deben ser tenidos en cuenta al momento de realizar la liquidación de la pensión. En su concepto, la reliquidación pensional que se ordenó no atiende la normativa y jurisprudencia aplicables.
Con ello se genera un aumento en la mesada, 10 Folios 1 a 6 del cuad. ppal. parte 1 y folios 259 a 264 del cuad. ppal. parte 2. Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que trae consigo un detrimento de los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones que la nación debe administrar. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Advirtió que el derecho reconocido en la decisión emitida por el Tribunal Administrativo del Chocó excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En este sentido, explicó que el señor Eleuterio Rentería Rodríguez al estar cobijado por el régimen de transición, dado que tenía más de 40 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985.
No obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Así mismo, aseguró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues aumenta en un 24,38% la mesada pensional del demandado, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial. Puso de presente que el valor de la mesada actual es de $2.227.536 cuando debía equivaler a $1.790.939, con lo cual se genera una diferencia de $436.597.
En su criterio, tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. En ese mismo sentido, indicó que teniendo en consideración la edad del pensionado y las 171 mesadas que deberán pagarse, es claro que se genera un detrimento al erario en tanto que la proyección de los pagos futuros debidamente indexados dan un total de $88.212.132.
CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN11 El señor Eleuterio Rentería Rodríguez contestó la acción de revisión12 y, solicitó denegar las pretensiones. Señaló que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó, el 22 de abril de 2016, atendió el precedente jurisprudencial vigente del Consejo de Estado, contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010.
Seguidamente, afirmó que la referida providencia debía ser acatada por las autoridades administrativas y judiciales, pues fue proferida en virtud de la función de unificación atribuida al Consejo de Estado, en virtud del artículo 103 de la Constitución Política. Bajo esa misma línea argumentativa, citó algunas sentencias de la Corte Constitucional13, con base en las cuales destacó la importancia de la unificación 11 Visible a índice 25 de SAMAI. 12 El señor Eleuterio Rentería Rodríguez se notificó personalmente del auto admisorio de la demanda el 13 de mayo de 2021 (folio 281 del c. ppal.), razón por la cual es posible concluir que la oportunidad para contestar la demanda transcurrió desde el 14 hasta el 28 de mayo de 2021.
Lo anterior significa que, para el 25 de mayo de 2021, fecha en la que se radicó la contestación de la demanda, se encontraba dentro del término previsto para el efecto. 13 T-330 de 2005, C-634 de 2011 y C-816 de 2011. Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 jurisprudencial y el carácter vinculante del precedente fijado por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Luego, insistió en que el pensionado es beneficiario del régimen de transición que prevé la Ley 100 de 1993, y, por ende, su derecho pensional se rige por las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 y demás normas complementarias; dentro de las cuales los factores salariales no se encuentran enlistados taxativamente, tal y como lo sostuvo no solo el Consejo de Estado, sino también la Corte Constitucional en sentencias T-631 de 2002, T-386 de 2005, T-158 de 2006 y T-251 de 2007.
Finalmente, manifestó que si bien el 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado rectificó su posición sobre la forma de liquidación del IBL, para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que, dicha circunstancia no puede afectar la decisión que el Tribunal Administrativo del Chocó adoptó en la sentencia del 22 de abril de 2016, ya que esta atendió la interpretación que sobre el particular efectuó el alto tribunal en la providencia del 4 de agosto de 2010, jurisprudencia vigente al momento de resolver el caso.
CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.14.
Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201915. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa: «Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación». 14 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» 15 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta corporación conocer de los recursos extraordinarios y las acciones de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos.
Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer de la acción de revisión formulada por la UGPP contra la sentencia del 22 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Eleuterio Rentería Rodríguez contra la UGPP, radicado 270013333002201300662.
Legitimación Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU- 427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión16, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección17.
Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009.
Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso 16 Ibidem. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.
De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la formulación de la acción de revisión. Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia del 22 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó quedó ejecutoriada el 14 de junio de 201618.
Así las cosas, como en este caso la demanda fue radicada el 21 de marzo de 201919, se concluye que aquella se encuentra dentro del término de los 5 años previsto por el artículo 251 del CPACA. Acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200320 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»21.
Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del 18 Constancia de ejecutoria visible a folio 231 del cuaderno 2. 19 Folio 12 vuelto del cuaderno principal. 20 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» 21 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003.
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación22. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones23. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira24. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia25.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar el reconocimiento de la pensión del señor Eleuterio Rentería Rodríguez, cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, 22 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 23 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP.
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985 modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicio, y no el previsto por los artículos 36 o 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, con los factores descritos por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: i) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; iii) El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985, iv) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y v) La verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto.
La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para la acción de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia26.
Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son27: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y 26 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 27 Sentencia C-341 de 2014 Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.».
Adicionalmente, deben tenerse presentes otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales28, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento.
Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias29 que hacen la decisión incompatible con la Carta Política. Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia de la acción de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.». En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»30.
Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Eleuterio Rentería Rodríguez debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985 y con el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.
En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se analizarán el i) El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985, (ii) el régimen de transición 28 Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. 29 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015. 30 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 de la Ley 100 de 1993, posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y (iii) configuración de las causales de revisión en el caso concreto.
El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 En relación con el reconocimiento y la liquidación de la mesada pensional la Ley 33 de 1985, en el artículo 1, previó lo siguiente: «ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.».
Por su parte, la Ley 6 del mismo año, en relación con los factores a tener en cuenta para efectos de determinar el ingreso base liquidación, definió: «Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.». Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1).
En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella, lo cual les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]». De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto. - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, la mencionada Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.
Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;
(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.».
Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca» (Negrilla por fuera de texto).
A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU- 427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017. En esta última providencia31, la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 197132 y 929 de 197633.
Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201034 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1.° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985. […] 31 Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. 32 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» 33 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01.
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. […]».
La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.».
En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». Verificación de las causales de revisión invocadas La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En párrafos precedentes quedaron precisados los aspectos que hacen parte de la garantía del debido proceso, sin embargo, se observa que los argumentos expuestos por la UGPP se relacionan con el desacuerdo en la interpretación y aplicación de las Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 normas que hizo el juez de instancia para el cálculo de la prestación. En su criterio, ello condujo a que la cuantía de la pensión excediera lo debido según la ley.
Esta cuestión hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo tanto, para definir si se configura la hipótesis contemplada en el literal a), es necesario verificar lo relativo al literal b), causal que pasa a estudiarse. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Para comenzar, cabe precisar que no se discute que el señor Eleuterio Rentería Rodríguez es beneficiario del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, nació el 16 de agosto de 194335 y laboró para el Departamento del Chocó y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en su orden, entre el 12 de marzo de 1968 y 5 de junio de 197936 y desde el 30 de mayo de 1979 hasta el 26 de julio del 200037. Es decir que para el 1.° de abril de 1994, fecha de entrada en vigor de la mencionada Ley 100 de 1993 para el orden nacional, y más aún para el 30 de junio de 1995, cuando comenzó a regir para el orden territorial, contaba con más de 15 años de servicio y más de 40 años de edad.
Lo anterior implica que adquirió el estatus de pensionado el 16 de agosto de 1998 cuando cumplió 55 años de edad. Ahora, el Ministerio de Trabajo certificó38 que el señor Eleuterio Rentería Rodríguez devengó los siguientes emolumentos durante su último año de servicio, de julio de 1999 a julio de 2000: - Asignación básica - Prima de servicios - Prima de navidad - Prima de vacaciones - Bonificación por servicios prestados - Bonificación por recreación - Vacaciones Por medio de la Resolución 011581 del 20 de junio del 2000, CAJANAL39 reconoció en favor del señor Eleuterio Rentería Rodríguez una pensión de vejez en cuantía de $650.690,64, condicionada al retiro definitivo del servicio.
La liquidación se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 5 años de servicio, a saber, entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de marzo de 1999, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-168 de 1995, con inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. 35 De acuerdo con la copia de la cédula de ciudadanía que obra en el folio 102 del cuaderno principal. 36 Tal como consta el documento denominado «4.-Certificado de información laboral-causante» contenido en el CD obrante a folio 97 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 37 Conforme al certificado obrante a folios 82 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y 166 del cuaderno principal. 38 Folio 72 del cuaderno principal. 39 Folios 11 a 15 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 A través de la Resolución 19930 del 21 de agosto de 200140, CAJANAL reliquidó la pensión de vejez del señor Eleuterio Rentería Rodríguez, a partir del 27 de julio del 2000.
La liquidación se realizó con el promedio de lo recibido entre el 1 de abril de1994 y 26 de julio de 2000, con inclusión de los mismos factores descritos en el acto de reconocimiento pensional. El 1 de septiembre de 2005 el señor Eleuterio Rentería Rodríguez solicitó la reliquidación de la prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados el último año de servicios.
No obstante, mediante Resolución 33001 del 12 de julio de 2006, CAJANAL negó la referida petición. El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, mediante sentencia, dictada en audiencia celebrada el 30 de junio de 2015, negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Eleuterio Rentería Rodríguez, bajo el argumento de que en aplicación del criterio desarrollado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, el IBL no fue una elemento del régimen de transición que prevé la Ley 100 de 1993, y en esa medida, en la liquidación pensional, solo podrán tenerse en cuenta los factores sobre los que efectivamente se efectuaron las cotizaciones.
El Tribunal Administrativo del Chocó, profirió sentencia el 22 de abril de 2016 por medio de la cual revocó el fallo de primera instancia, para en su lugar, ordenar a la entidad reliquidar la prestación con los factores recibidos durante el último año de servicio, así: «[…] En el presente asunto la Caja Nacional de Previsión Social- EICE en Liquidación aplicó el régimen anterior a la Ley 100 de 1993, salvo en el cálculo del Ingreso Base de Liquidación, con la primera regla del inciso 3.º ibídem, esto es, con el promedio de lo devengado durante el tiempo que le hiciere falta al empleado para acceder a la pensión a partir de la vigencia de la Ley 100, cuando éste fuere inferior a 10 años, tal como se puede observar en el acto de reconocimiento de la prestación. […] En las anteriores condiciones, la Sala no comparte la decisión de primera instancia en cuanto el Juez no ordenó la liquidación de pleno derecho, pues nótese del certificado de factores salariales obrante a folios 82-84 del cuaderno principal, la liquidación aplicable por CAJANAL al actor no es más favorable, ya que la empleada (sic) no obtuvo mayores ingresos salariales precisamente en los años que precedieron al que adquirió el status y posterior retiro definitivo del servicio.
Igualmente observa la Sala que la entidad demandada no tuvo en cuenta todos los factores salariales devengado[s] por el actor en el año inmediatamente anterior al retiro del servicio, pues en dicha liquidación solo tuvo en cuenta la asignación básica, la bonificació[n] por servicios prestados, cuando además de ellos percibió prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y la bonificación por recreación. En este sentido, se le hace necesario a la Sala poner de presente que a partir de la sentencia del 4 de agosto de 2010, la sección segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre los factores de liquidación de las pensiones de jubilación de las personas a quienes en virtud del régimen de transición de la ley 100 de 1993 (art. 36) se les aplica la ley 33 de 1985.
Frente a esta pluralidad de enfoques existentes, la sentencia citada resuelve unificar su jurisprudencia, adoptando la tesis menos restrictiva de los derechos de las personas en régimen 40 Folios 16 a 20 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 de transición, se apoya para ello en los principios de igualdad material, favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas. […] Las personas que se les aplica la Ley 33 de 1985, como beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, debe hacerse en su integridad, de manera que los topes fijados en la sentencia C-258 de 2013 no son aplicables, además de que el beneficio consagrado para los funcionarios de la Rama Judicial y de los Magistrados de las altas Corporaciones es sustantivamente distinto a la de aquellos funcionarios y empleados que tuvieron ingresos menores.
Aplicar la referida sentencia se(sic) incurriría en una flagrante violación del principio de “inescindibilidad de la ley”, que prohíbe dentro de una sana hermenéutica desmembrar las normas legales, rompiendo de tal manera el principio de la seguridad jurídica. […] Por lo brevemente expuesto y sin disertaciones adicionales, la Sala ratifica la postura que ha venido aplicando en casos similares al presente de conformidad a la reiterada jurisprudencia del H. Consejo de Estado que es la de aplicar todos los elementos del régimen anterior, a quienes gozan del régimen de transición (edad, monto, entendido este como la tasa de reemplazo, e IBL) y únicamente se acude a aplicar el ingreso base de liquidación de pensión contenido en la Ley 100 de 1993 por favorabilidad. […] REVÓCASE la sentencia Nº 073 del 30 de junio de 2015, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que negó las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor ELEUTERIO RENTERÍA RODRÍGUEZ contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, hoy UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- “UGPP”.
En su lugar, se dispone: PRIMERO.- DECLARAR la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución N.º 09930 de 21 de agosto de 2001, por medio de la cual se reliquida la prestación al actor sin la inclusión de todos los factores salariales devengados el último año de servicios. SEGUNDO.- CONDÉNESE a título de restablecimiento del derecho a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, hoy UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP, a RELIQUIDAR la pensión de jubilación ordinaria reconocida al señor ELEUTERIO RENTERÍA RODRÍGUEZ, incluyendo como factores salariales, además de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, junto con los reajustes de que hayan sido objeto, con la salvedad que, si sobre dicho factor no se ha hecho aportes, la entidad podrá compensarlos, cuando realice el pago de las respectivas mesadas.
Las sumas que resulten a favor del señor ELEUTERIO RENTERÍA RODRÍGUEZ se indexarán de conformidad al artículo 187 del CPACA, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, igualmente la sentencia se le dará cumplimiento en los términos del artículo 192 y siguiente de la misma norma. Declarar prescritas las diferencias, producto de la reliquidación ordenada sobre la pensión que viene percibiendo el demandante, anteriores al 05 de noviembre de 2010. […]» (Ortografía, cursiva y negrilla del texto original).
La entidad dio cumplimiento al fallo citado mediante la Resolución RDP 003855 del 3 de febrero de 201741. 41 Folios 243 a 247 del cuaderno 2. Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Análisis de la Subsección La UGPP estimó que, en la reliquidación de la pensión del aquí demandado, debió tenerse en cuenta el régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, al considerar que el ingreso base de liquidación no resultaba objeto de transición. Como sustento de ello, solicitó adoptar el criterio desarrollado por la Corte Constitucional, que consideró desconocido por la sentencia objeto de revisión, pues este le era aplicable al demandado, comoquiera que consolidó el derecho pensional en vigencia del sistema general de seguridad social.
Así las cosas, el análisis se concretará a tal argumento. De la interpretación sobre el ingreso base de liquidación Es de anotar que, para el momento en el que se produjo la decisión de segunda instancia, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 201042, antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley, pues también hacía parte de la transición. En relación con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se tiene lo siguiente: En lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, anterior a las sentencias que se revisan, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 199343 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.
Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.
Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01. 43 Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.».
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada.
De otra parte, conviene aclarar que la sentencia C-258 de 2013 se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado. Este no es el caso del demandado, pues no se discute que él se desempeñó como jefe de división en la Dirección Regional del Trabajo en el Departamento del Chocó, desde el 30 de mayo de 1979 hasta el 26 de julio del 2000, razón por la cual, en manera alguna resulta aplicable al sub examine44.
Ciertamente, en la sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, y en cuanto al IBL que debe tenerse en cuenta para los beneficiarios del régimen especial de congresistas, determinó las siguientes reglas: i) el régimen pensional contenido en la mencionada ley no podrá extenderse a quienes con anterioridad al 1 de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo; ii) los factores de liquidación serán aquellos efectivamente recibidos por el beneficiario y sobre los cuales se hubiesen efectuado las correspondientes cotizaciones; iii) el IBL será el establecido en los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993, según el caso y iv) las mesadas no podrán superar los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1 de julio de 2013.
Este régimen difiere del que rige el derecho pensional del aquí demandado quien no es beneficiario de dicha normativa especial. Adicionalmente, dadas las dudas que generó la citada sentencia respecto de su aplicación a regímenes distintos al allí analizado45, la Corte mediante proveído SU-230 de 2015 definió claramente que dicha interpretación no era exclusiva del régimen especial que se analizó, pues el estudio en abstracto sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición, resulta aplicable para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que pertenezca el trabajador.
No obstante, en aplicación de la teoría del apartamiento judicial46, y, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, los jueces de instancia estaban facultados para acoger la desarrollada por el Consejo de Estado. 44 En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. 45 Ejemplo de ello se puede analizar en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de septiembre de 2014; radicación: 25000-23-42-000-2013- 00632-01 (1434-2014); demandante: Gladys Agudelo Ordoñez.
En aquella oportunidad se sostuvo «[…] A lo que debe agregarse, que esta Corporación jurisprudencialmente ha determinado en la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como regla invariable, la indemnidad de los regímenes de transición, es decir, que un régimen de transición debe ser aplicado en forma integral; de manera, que los topes fijados en la Sentencia C-258 de 2013, en los casos de quienes encuentran regida su situación pensional por el Decreto 546 de 1971, no son aplicables, porque en efecto, son contrarios a la jurisprudencia estable y vinculante del Consejo de Estado (artículos 228 y 230 de la Carta Política y 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011) y evidentemente a la propia Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, que valga la pena resaltar, como regla jurídica de obligado acatamiento en materia de constitucionalidad, contiene en sí misma una circunstancia antinómica, que amerita un ejercicio interpretativo para facilitar su aplicación, en orden al principio de coherencia de todo el sistema jurídico sobre el que expande sus efectos. […]» 46 Según la cual, es plausible para los jueces y tribunales apartarse excepcionalmente de la aplicación de un precedente obligatorio.
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 A lo anterior, se agrega que la misma Corte Constitucional, a través de sus salas de revisión, venía acogiendo una interpretación según la cual el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 también incluía lo relativo al ingreso base de liquidación pensional y, por lo tanto, debía atenderse la normativa anterior para su cálculo.
Así lo señaló en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. En consecuencia, se observa que el juez de segunda instancia valoró los argumentos esbozados por las partes, en consonancia con las pruebas allegadas y la normativa aplicable, además explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, sino que se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. Ciertamente, expuso que este constituye el criterio de interpretación menos restrictivo de los derechos de las personas en régimen de transición y se apoya para ello en los principios de igualdad material, favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas.
De ahí que ordenó reliquidar la prestación con inclusión, además de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, de la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad, los cuales se demostró que devengó el trabajador durante su último año de servicio en el Ministerio del Trabajo47. Finalmente, no pasa por alto la Sala que esta Corporación, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, acogió la interpretación impartida por la Corte Constitucional en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo las condiciones del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Con todo, es de resaltar que en aquella providencia también se sostuvo que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley», en esas condiciones, la Sala de Subsección estima que las reglas allí fijadas no pueden ser extendidas al presente caso, en la medida en que la decisión de los jueces de instancia se ajustó a la tesis adoptada por el Consejo de Estado para la época.
En esas condiciones, como no se encuentra probada la configuración de la causal b), tampoco la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Las razones expuestas son suficientes para concluir que el señor Eleuterio Rentería Rodríguez, por ser beneficiario del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con la sentencia del 4 de agosto de 2010, tenía derecho a que se reliquidara su prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados por él durante su último año de servicios, motivo por el cual se declarará infundada la acción de revisión. Conclusión:: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión del señor 47 Folio 72 del cuaderno principal.
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Eleuterio Rentería Rodríguez atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al promedio de lo devengado durante el último año de servicios, con inclusión, además de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, de la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad.
Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 22 de abril de 2016, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001333300220130066200.
Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación48 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la UGPP contra el señor Eleuterio Rentería Rodríguez, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 22 de abril de 2016, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 27001333300220130662, de acuerdo con la parte motiva.
Segundo: Sin condena en costas. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2018-01884-00(REV).
Radicado: 110010325000201900240 00 (1522-2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ En comisión