CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del Veintiocho (28) de marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, que negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.

Para el efecto, se tendrán en cuenta los siguientes:

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Jairo Enrique Gaviria Piedrahita, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 008611 del dieciséis (16) de marzo de dos mil diecinueve (2019), RDP 014821 del Catorce (14) de mayo de Dos Mil Diecinueve (2019); por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: i) reconocer, liquidar y pagar una pensión gracia, a partir del Diecisiete (17) de enero de Dos Mil Catorce (2014), en cuantía del 75% de los salarios y con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus; ii) pagar, el retroactivo de las mesadas pensionales de los últimos 3 años; iii) el pago del ajuste de valor con base en el Índice de Precios al Consumidor-IPC; iv) los interés comerciales y moratorios previstos, de conformidad con el artículo 195 del CPACA; v) el cumplimiento del fallo dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 del CPACA.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El demandante aseguró que nació el Siete (7) de enero de Mil Novecientos Cincuenta y Siete (1957), y puso de presente que, prestó sus servicios como educador por más de 20 años, funciones que desempeñó con honestidad, idoneidad y buen crédito, a través de las siguientes vinculaciones y tiempos: Desde el Catorce (14) de febrero de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979), designado por el gobernador del departamento de Antioquia por medio del Decreto No.192 del Catorce (14) de febrero de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979).

Desde el diecisiete (17) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994), nombrado por Decreto 028 del Diez (10) de febrero de Mil Novecientos Noventa y Cuatro (1994), emanado del alcalde de Copacabana, Departamento de Antioquia. El peticionario sostuvo que adquirió el estatus pensional el Diecisiete (17) de febrero de Dos Mil Catorce (2014), cuando completó 20 años de servicios y, el Veintiuno (21) de marzo de dos mil diecinueve (2019), solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición que fue negada con los actos administrativos demandados, al considerar que los tiempos de servicio acreditados son del orden nacional. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. El artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, el artículo 15° de la Ley 91 de 1989; las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933. La parte demandante, sostuvo que, acreditó la totalidad de los requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia; toda vez que, tuvo una vinculación como docente territorial con anterioridad al Treinta y Uno (31) de diciembre de Mil Novecientos Ochenta (1980) y, posteriormente, fue designado por el Departamento de Antioquia, con lo que completó los 20 años de servicios, como docente territorial; por ello, los actos cuestionados se encuentran viciados de nulidad, al desconocer las normas en las que deberían fundarse. 2.

Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que la parte demandante no logra desvirtuar la presunción de legalidad de los actos cuestionados, puesto que, fueron expedidos por la autoridad competente con la observancia de la ritualidad que exige la ley para su creación y ejecutoria. Que la entidad negó el derecho prestacional reclamado porque el demandante no acreditó en debida forma la vinculación con anterioridad al Treinta y Uno (31) de diciembre de Mil Novecientos Ochenta (1980).

Como excepciones propuso las que denominó: ausencia de vicios en los actos administrativos, y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, mediante sentencia proferida el Veintiocho (28) de marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.

El A-quo consideró, que aun cuando, el demandante aportó el Decreto No. 192 del Catorce de febrero de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979), por medio del cual, el Gobernador del Departamento de Antioquia lo designó como docente; también lo es que no obra en el plenario material probatorio que corrobore que se haya posesionado y ejercido efectivamente el cargo.

Por consiguiente, no existe certeza sobre la vinculación al servicio docente territorial, con anterioridad al Treinta y Uno (31) de diciembre de Mil Novecientos Ochenta (1980), por esta razón negó las pretensiones de la demanda. 4. El recurso de apelación. La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia., las razones de su inconformidad son las siguientes: i) De acuerdo con el articulo 15 Numeral 2, literal A de la Ley 91 de 1989, para el reconocimiento de la pensión gracia, es indispensable acreditar una vinculación de carácter nacionalizado o territorial hasta el Treinta y Uno (31) de diciembre de Mil Novecientos Ochenta (1980), y con la finalidad de mostrare el cumplimento de este requisito, se trajo al proceso el Decreto de nombramiento No.192 del Catorce (14) de febrero Mil Novecientos Setenta y Nueve; este documento fue suscrito, entre otros, por el Jefe de la Sección de Personal de Relaciones Laborales del Departamento de Antioquia, por tanto es suficiente para acreditar la exigencia. El demandante sostuvo que, la Gobernación de Antioquia aportó un certificado de empleo, en el que se observa la diligencia de posesión sin firmas, sin embargo, si el demandante no se hubiera posesionado, este documento no existiría en dicha entidad territorial además, no se le podría atribuir una responsabilidad correspondiente única y exclusivamente al Departamento de Antioquia por ser la competente para cumplir las formalidades legales de sus respectivos actos administrativos, por lo que tal situación no puede constituirse en la causa para negarle la pensión de jubilación gracia solicitada, ya que cumple con los requisitos para acceder a ella, entre ellos, la edad y el tiempo de servicio. ii) Finalmente, el demandante señaló que, en este caso, resulta oportuno la aplicación de los principios de buena fe y confianza legitima, y el principio constitucional de favorabilidad, el cual en materia laboral se constituye para todos los operadores judiciales en un imperativo, es decir de obligatoria aplicación, sin excepción. 5.

Trámite de segunda instancia Mediante auto del Siete (7) de julio de Dos Mil Veinticinco (2025), el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que, como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, no era necesario correr traslado para alegar. Dentro del término de ejecutoria de esta providencia, el agente del Ministerio Público rindió concepto.

El Agente del Ministerio Público solicitó revocar la sentencia de Primera Instancia, al considerar que, de conformidad con el material probatorio portado al proceso, se encuentra acreditado que el demandante cumplió con todos los requisitos que exige la ley, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer, en Segunda Instancia, de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer ¿si el señor Jairo Enrique Gaviria Piedrahita, acreditó en debida forma la vinculación a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplió los demás requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.4. Hechos probados; y 2.5. Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años. El numeral 3° del artículo 4° de esta norma determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.

Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario.

La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4°(numeral 3°) de la Ley 114 de 1913, expresó que, en cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no vulnera la Constitución Política, por las facultades que la misma carta confirió al legislador para regularla.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, porque, como lo dispuso esta normativa, «la educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15° (ordinal 2º), respecto de las pensiones, dispuso que, los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que, por disposición de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y demás normas que las hubiesen desarrollado o modificado; y tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Así mismo, precisó que, para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido que el artículo 15 (numeral 2°) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.4.

Caso concreto. La Sala entrará a revisar el cumplimiento de los requisitos por parte de Jairo Enrique Gaviria Piedrahita, para establecer si le asiste razón para reclamar la pensión gracia. Edad.-. Según el registro civil, y la cédula de ciudadanía, el demandante nació el Siete (7) de enero de Mil Novecientos Cincuenta y Siete (1957). Buena conducta: con el Certificado de Antecedentes Ordinarios No. 117380753 del Primero (1o) de noviembre de Dos Mil Dieciocho (2018), expedido por la Procuraduría General de la Nación, así como la declaración extrajucio que rindiera en la Notaria Única de Copacabana,el accionante acreditó que desempeñó el empleo con honradez y consagración; por lo tanto, honró la exigencia prevista en el numeral 1° de la norma antes referida.

Vinculación a la docencia territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980: Para acreditar el cumplimiento de este requisito la Sala observa que, el señor Jairo Enrique Gaviria Piedrahita, anexó: el Decreto 00192 del Catorce (14) de febrero de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979), por medio del cual, el Gobernador del Departamento de Antioquia, lo nombró, como educador de enseñanza primaria en el Distrito Educativo No.07.

Así mismo, el certificado de empleo No.54286 del Veintitrés (23) de marzo de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979), suscrito por el Jefe de la Seccional de Personal, el señor Jairo Enrique Gaviria Piedrahita, designado como educador de enseñanza primaria en el distrito educativo No 7, de la secretaría de Educación, por Decreto 192 del Catorce (14) de febrero de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979), se observa en la parte inferior de este documento la diligencia de posesión, sin firmas.

De otra parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia, por auto del cuatro (4) de febrero de dos mil veinticinco (2025), ante las dudas sobre esta vinculación, dispuso requerir al departamento de Antioquia, para que remitiera con destino al proceso el acta de posesión, correspondiente a esta designación; la Gobernación del Departamento de Antioquia, a través de memorial del diecisiete (17) de febrero de dos mil veinticinco (2025), remitió, acta de posesión sin firmas.

El documento remitido por la Gobernación de Antioquia fue puesto en conocimiento de la parte demandante; quien sostuvo que: «me permite insistir en las reflexiones que he venido haciendo durante todos los momentos procesales de participación en mi calidad de apoderado, en el sentido que tanto el Decreto 192 del 14 de febrero de 1979, como el 028 del 10 de febrero de 1998, son Actos Administrativos de carácter Departamental y Municipal respectivamente».

La Sala recuerda que, esta Corporación ha establecido que el acto de nombramiento es un acto condición, por consiguiente, no produce efectos inmediatos, ni le otorga derechos al destinatario, puesto que, para que estos se generen es necesario con el cumplimiento de dos requisitos: i) la aceptación y ii) la posesión, solamente cuando este último requisito se cumple, se puede decir que el nombramiento se perfeccionó y, en ese momento, el empleado adquiere los derechos y las obligaciones asicadas al cargo, Sobre el particular, esta Sala en sentencia del Veinticinco (25) de noviembre de Dos Mil veinte Uno (2021) precisó que: «el acto de designación no crea o modifica la situación jurídica particular, Ni reconoce un derecho de igual categoría, motivo por el cual el titular solo adquiere los derechos del cargo al momento de su posesión, toda vez que el acto condición no atribuye ningún derecho subjetivo, solo decide que una persona, la nombrada, quedará sometida a un determinado régimen general, legal y reglamentario».

Vistas así las cosas, para la Sala es claro que, para que exista una verdadera vinculación a un empleo público, además del acto de nombramiento, es indispensable la posesión del mismo. De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto en líneas anteriores, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, es necesario acreditar la totalidad de los requisitos legales, esto es: i) edad de 50 años; ii) buena conducta; iii) una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 como docente territorial o nacionalizado; y iv) 20 años de servicios como docente oficial con vinculación territorial o nacionalizada.

Para la Sala no es de recibo el argumento del demandante, según el cual, en tratándose de una obligación de la administración la Gobernación de Antioquia está llamada responder y es quien debería dar cuenta de la suscripción del documento; sin embargo, la parte actora es la responsable de acreditar los supuestos de hecho en los que fundamenta sus pretensiones.

Del material probatorio que se trae al proceso no se logra acreditar que, en realidad, el señor Jairo Enrique Gaviria Piedrahita se haya vinculado al Departamento de Antioquia, antes del Treinta y Uno de diciembre de Mil Novecientos Ochenta (1980). De igual manera, en los hechos de la demanda, sobre esta vinculación señaló que, «fue vinculado como docente desde el 14 de febrero de 1979, al servicio del Departamento de Antioquia, nombrado directamente por el Señor Gobernador a través del Decreto N° 192 del 14 de febrero de 1979 (…) renunció al cargo docente, en el mismo mes de febrero de 1979 (…)».

En el relato, ni en documento adicional de los que obran en el expediente se logra establecer claramente cuál fue la fecha de vinculación (si la hubo) con esta designación; circunstancia que no otorga a la Sala la certeza requerida para dar por acreditado este requisito. En consecuencia, la Sala de Decisión, encuentra que, en el sub lite, el accionante no logró acreditar la prestación del servicio docente territorial con anterioridad al Treinta y Uno (31) de diciembre de Mil Novecientos Ochenta (1980), se insiste, el acto de nombramiento no es suficiente para acreditar la vinculación; por ello, la Sala e releva del estudio de los demás requisitos, por lo tanto, se confirmará la sentencia cuestionada. 2.5 Condena en costas.

Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del Veintiocho (28) de marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, que negó las pretensiones de la demanda promovida por Jairo Enrique Gaviria Piedrahita, en contra de la UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. - Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE YCÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA