CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Referencia: Acción de tutela Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO TESIS: SE MODIFICA LA DECISIÓN QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA.
EN SU LUGAR, SE DENIEGA EL AMPARO SOLICITADO. EL TRIBUNAL NO INCURRIÓ EN LOS DEFECTOS SUSTANTIVO, SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE, NI VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN ENDILGADOS. LA DECISIÓN CUESTIONADA SE ENCUENTRA RAZONADA Y AJUSTADA A DERECHO. NO EXISTE CRITERIO UNIFICADO RESPECTO DEL RÉGIMEN APLICABLE FRENTE AL PORCENTAJE DEL RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA DE ACTIVIDAD.
DECRETO 2070 DE 2003. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, SEGURIDAD SOCIAL Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 17 de febrero de 2022, mediante la cual la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO1, declaró improcedente la acción de tutela. 1 En adelante Sección Cuarta. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor GUSTAVO CORREA PALACIO, actuando a través de apoderado especial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia y al principio de legalidad, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el JUZGADO 15 ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ2 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A-3, al proferir, respectivamente, las providencias de 14 de marzo de 2019 y 4 de noviembre de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-3335-015-2017-00458-01.
I.2.- Hechos Indicó que ingresó a la Policía Nacional como Agente Alumno el 22 de abril de 1983 y fue retirado del servicio activo mediante 2 En adelante el Juzgado. 3 En adelante el Tribunal. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución núm. 0420 de 2 de marzo de 2004.
Adujo que la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL – CASUR4 a través de Resolución 04498 de 24 de agosto de 2004, le reconoció asignación mensual de retiro, con fundamento en el Decreto 1213 de 8 de junio de 19905 y con inclusión de la “PRIMA DE ACTIVIDAD” en cuantía equivalente al 20% del sueldo básico. Señaló que a la fecha de su retiro, esto es, el 16 de marzo de 2004, se encontraba vigente el Decreto Ley 2070 de 25 de julio de 20036, toda vez que el mismo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-432 de 6 de mayo de 2004; razón por la que solicitó ante CASUR el reconocimiento y pago de la PRIMA DE ACTIVIDAD con su respectivo retroactivo, petición que fue resuelta desfavorablemente por esa entidad mediante Oficio núm. E-00003-201723908-CASUR de 26 de octubre de 2017.
Afirmó que como consecuencia de lo anterior, promovió demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra CASUR, la cual correspondió en primera instancia al 4 En adelante CASUR. 5 “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía Nacional” 6 “Por medio del cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares”. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JUZGADO que, mediante sentencia de 14 de marzo de 2019, denegó las pretensiones al considerar que el decreto 2070 de 2003 no le era aplicable en tanto el 20% de la prima actividad fue incluida en la asignación básica mensual y, en consecuencia, los actos demandados estaban ajustados al ordenamiento jurídico.
Resaltó que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación ante el TRIBUNAL que, en providencia de 4 de noviembre de 2021, confirmó la decisión del a quo. I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo por: i) inaplicación del artículo 45 de la Ley 270 de 1996, que establece los efectos de la sentencia; ii) interpretación errada del artículo 106 del Decreto 1213 de 1990, el cual establece que los tres meses de alta se contabilizan únicamente para efectos de prestaciones sociales, esto es, para liquidar los haberes percibidos en actividad, no como fecha real del retiro del servicio, por lo que la calidad de retirado la adquirió el primer día en la que le fue notificada la resolución de retiro y no la fecha en la que se efectuó el reconocimiento de la asignación de retiro; iii) 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inaplicación de los artículos 10 y 270 de la Ley 1437 de 2011, que establecen la obligatoriedad para las autoridades de aplicar las normas de manera uniforme y las sentencias de unificación. Añadió que también incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial establecido por el Consejo de Estado en sentencia de 7 de marzo de 20137, entre otras8, por medio del cual el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al resolver un recurso extraordinario de revisión, realizó un análisis respecto del reconocimiento de la prima de actividad previsto en el Decreto 2070 de 2003.
Sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en violación directa de la Constitución, en razón a que en un asunto9 con similitud fáctica y jurídica, se accedieron a las pretensiones de la demanda. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 7 de marzo de 2013, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, identificada con número único de radicación 11001-33-31-010-2007-00575-01 (2108-10). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 4 de septiembre de 2017, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, identificada con número único de radicación 17001-23-33-000-2015-00061-01 (0256-16).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 1 de marzo de 2018, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, identificada con número único de radicación 17001-23-33-000-2014-00342-01 (4311-15). 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 10 de julio de 2014, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila identificada con número único de radicación 11001-33-31-702-2009-00041-01(2602-2011), demandante Miguel Ángel Hernández Hernández 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados como violados, en los siguientes términos: “[…] 1.
TUTELAR los derechos fundamentales A LA IGUALDAD, DERECHO A LA IGUALDAD EN LAS DECISIONES JUDICIALES, AL DEBIDO PROCESO, A LA SEGURIDAD SOCIAL, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, por cuanto la sentencias proferidas por EL JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB SECCIÓN A, el 14 de marzo de 2019 y 04 de noviembre de 2021, incurrieron por lo menos en 3 defectos o casuales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales: 1.
Defecto material o sustantivo, 2. Desconocimiento del precedente y 3 violación directa de la constitución. 2. Se DEJE SIN VALOR NI EFECTO la sentencia del 4 noviembre de 2021 y en su lugar se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB SECCIÓN A, que en el término que el Juez de tutela considere prudente, profiera una nueva sentencia, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley, el precedente judicial y los propios del fallo de la presente tutela. 3.
CONMINAR a la Sala del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB SECCIÓN A, para que aplique las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, toda vez que las mismas son obligatorias para las autoridades, pues así lo dispone los artículos 10 y 270 de la Ley 1437 de 2011, por los efectos vinculantes de las mismas. […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL señaló que la acción de tutela de la referencia resulta improcedente, en la medida que lo pretendido por el actor es 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controvertir el criterio interpretativo del juez de conocimiento, lo que contraviene el principio de autonomía e independencia de los jueces.
Resaltó que la providencia contiene las razones en las que se fundamentó, por lo que solicitó no dar alcance al amparo. I.5.2.- El JUZGADO manifestó que los fundamentos de hecho y de derecho que sirvieron de fundamento para adoptar la decisión cuestionada, se encuentran debidamente contenidas en la sentencia proferida el 14 de marzo de 2019.
Agregó que durante el trámite procesal garantizó el debido proceso del demandante y que la sentencia fue proferida conforme la normatividad y la jurisprudencia aplicable al caso concreto. I.6.- Interviniente I.6.1. CASUR pese a haber sido notificado de la presente acción de tutela en debida forma, guardó silencio. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante sentencia de 17 de febrero de 2022, la SECCIÓN CUARTA declaró improcedente el amparo solicitado al considerar que no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional.
Para tal efecto, luego de comparar los argumentos expuestos en el recurso de apelación y los presentados en la solicitud de amparo, advirtió que se trató de una reiteración con el que el actor pretende provocar un nuevo pronunciamiento por parte del juez de tutela. Consideró que la acción de tutela pretendió revivir la discusión jurídica respecto del reajuste de la asignación de retiro, asunto que ya fue resuelto por la autoridad judicial.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora manifestó que la sentencia impugnada desconoció que la acción de tutela pretende el amparo de su derecho a la igualdad en las decisiones judiciales, previsto en la Constitución Política, en la declaración de los derechos del hombre y ciudadano, el pacto internacional de derechos civiles y políticos y la convención americana de derechos humanos. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que el asunto reúne los requisitos de procedencia y además contiene la suficiente carga argumentativa para demostrar que la autoridad judicial incurrió en los defectos alegados y añadió que esta Corporación en asuntos similares en sede de tutela ha amparado los derechos fundamentales deprecados, por cuanto los Tribunales Administrativos han incurrido en las vías de hecho que demanda.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitand o sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se dejen sin efecto las providencias de 14 de marzo de 2019 y 4 de noviembre de 2021, proferidas, respectivamente, por el JUZGADO y el TRIBUNAL, por medio de las cuales se denegaron las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-3335-015-2017-00458-01.
A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia y al principio de legalidad habida cuenta que, a juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por inaplicación del artículo 45 de la Ley 270 de 1996, interpretación errada del artículo 106 del Decreto 1213 de 1990, e inaplicación de los artículos 10 y 270 de la Ley 1437 de 2011.
Añadió que incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial establecido por el Consejo de Estado en sentencia de 7 de marzo de 2013, entre otras. Igualmente, sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en violación directa de la Constitución, en razón a que en un asunto con similitud fáctica y jurídica, se accedieron a las pretensiones de la demanda.
Es del caso advertir que si bien en la acción de tutela se solicita dejar sin efectos, tanto la providencia de 14 de marzo de 2019 proferida por el JUZGADO como la dictada el 4 de noviembre de 2021 por el TRIBUNAL, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados a la sentencia proferida por el ad quem, toda vez que fue esta la que dio por terminado el proceso. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) establecer si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, ii) determinar si el TRIBUNAL incurrió en los defectos alegados.
La Sala observa que, contrario a lo considerado por el a quo, en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el actor plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados y vulneró sus derechos fundamentales invocados; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable10 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Verificado lo anterior, corresponde determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados al proferir la sentencia de 4 de noviembre de 2021, dentro del medio de control de nulidad 10 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-3335-015-2017-00458-01.
Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial En nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189611 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 9 de agosto de 200113;
C-816 de 1o. de noviembre de 201114; C-179 de 13 de abril de 201615; y T-102 de 11 “Sobre reformas judiciales”. (Doctrina probable). 12 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 13 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. (Doctrina probable). 14 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1o. de noviembre de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. (Sentencias de unificación jurisprudencial). 15 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. (Sentencias de unificación jurisprudencial). 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 de febrero de 201416.
En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”17 (Destacado fuera de texto).
Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional18, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por 16 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(Antecedente jurisprudencial). 17 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 18 Corte Constitucional, Sentencia T- 760A de 2011. M. P.: Juan Carlos Henao Pérez. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal).
En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 13 de mayo de 200819, indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.
(Destacado fuera de texto). Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria20, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta.
Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de 19 Corte Constitucional, Sentencia T-457 del 13 de mayo de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 20 Ver sentencias Corte Constitucional C-083 de 1995, C-037 de 1996, SU-640 de 1998. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala21, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico.
En efecto, la Sala ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013.
M.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-02074-00. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse.
Así las cosas, y como lo ha sostenido la Sala, solo el desconocimiento injustificado de un precedente es el que da lugar a la configuración del defecto sustantivo, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales22. Del defecto sustantivo La Corte Constitucional23 ha precisado que el defecto sustantivo se presenta cuando “[…] la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica […]”.
En ese orden de ideas, respecto de los eventos que dan lugar a conceder el amparo a los derechos fundamentales que resulten vulnerados por la configuración del defecto sustantivo, en sentencia 22 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013. C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03- 15-000-2012-02074-00.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 18 de abril de 2013. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 11001- 03-15-000-2012-01797-00. 23 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co T-949 de 200924, la Corte Constitucional señaló los siguientes: “[…] (i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial […]” De igual forma, la Corte Constitucional25 ha dicho que al examinar estos eventos, el Juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión “[…]no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional […]”. 24 M.P Mauricio González Cuervo. 25 Sentencia T-310 de 2009, M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Violación directa de la Constitución En cuanto al defecto por violación directa de la Constitución, es menester advertir que la Corte Constitucional en su sentencia SU- 024 de 5 de abril de 201826, manifestó que: «[ ] Todas las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales conllevan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental; sin embargo, esta Corte estableció una causal denominada violación directa de la Constitución, originada en la obligación que le asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual “la Constitución es norma de normas”.
De manera que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. […]» (Resaltado fuera de texto). Esta causal especial de procedibilidad de la acción de tutela se estructura cuando el Juez adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: “(i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la Ley al margen de los dictados de la Constitución”27.
En el primer caso, la Corte Constitucional ha dispuesto que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la 26 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 27 Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012. Magistrado ponente: doctor Luis Ernesto Vargas Silva. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución: (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(b) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y; (c) cuando el Juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución28. En el segundo caso, ha dicho esa Corporación que, en virtud del artículo 4º Superior, el Juez debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales, mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, cuando advierta incompatibilidad entre estas y aquellas.
Caso concreto La Sala advierte que comoquiera que los reproches endilgados en cuanto al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución están dirigidos a demostrar un desconocimiento de los pronunciamientos emitidos por esta Corporación sobre el asunto en cuestión, se abordarán en conjunto, pues están estrechamente relacionados. 28 Ver entre otras, Sentencias T – 199 de 2005, Magistrado ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra;
T-590 de 2009, Magistrado ponente: doctor Luís Ernesto Vargas Silva y T-809 de 2010, Magistrado ponente: doctor Juan Carlos Henao Pérez. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Revisado el expediente, se evidencia que el TRIBUNAL mediante providencia de 4 de noviembre de 2021, confirmó la decisión del Juzgado que, mediante sentencia de 14 de marzo de 2019, despachó desfavorablemente las pretensiones de la demanda.
Para resolver los cargos planteados, es necesario traer a colación la providencia cuestionada con el fin de verificar los fundamentos de la decisión proferida por el TRIBUNAL, en la cual se indicó lo siguiente: “[…] Agotadas las distintas etapas propias de la instancia y sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el juzgador colectivo a realizar el estudio de las diversas piezas del expediente para a partir de allí, adoptar la decisión que en derecho y justicia corresponda, atendido el acervo probatorio arrimado al plenario.
El artículo 48 de la Constitución, tal como quedó modificado por el acto legislativo constitucional No. 01 de 2.005 establece que la seguridad social es un servicio público y derecho fundamental irrenunciable, imprescriptible e inalienable. Esto, implica, que puede ser reclamado en cualquier tiempo, sin perjuicio de prescripción de mesadas pensionales.
El demandante fue retirado del servicio activo por medio de acto de 16 de marzo de 2.004 y afirma – reclama se le debió reconocer la asignación de retiro aplicando el Decreto 2070 de 2.003. Este Decreto rige desde el día 28 de julio de 2.003, fecha de su publicación en el Diario Oficial No. 45.262. Al demandante se le reconoció asignación de retiro por medio de la Resolución No. 04495 de 24 de agosto de 2.004 (fl. 7 del expediente) como Agente de la Policía y según las disposiciones del Decreto 1213 de 1.990, teniendo como base 21 años y 26 días de servicio.
El Decreto No. 2070 de 2.003, derogó del Decreto 1213 de 1.990 únicamente el artículo 125 (artículo 45 sobre vigencia y 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derogatorias), relativo a materia distinta a la prima de actividad como parida computable para asignación de retiro.
A folio 4 del expediente, obra documento que certifica cuáles los factores de salario devengados por el demandante durante el último año de servicio y se reseña entre otros, la prima de actividad en cuantía del veinte por ciento (20%) de la asignación básica. En este documento, se consigna que el demandante fue retirado el día 16 de junio de 2.004, cumplido los tres (3) meses de alta.
Como bien lo declara la providencia recurrida, el Decreto 2070 de 2.003, fue declarado inexequible mediante sentencia C- 432 de 6 de mayo de 2.004, es decir, estuvo vigente sólo poco menos de un año, hasta el día 6 de mayo de 2.004, es decir, antes del reconocimiento de la asignación de retiro del demandante – recurrente, a quien se le reconoció por Resolución No. 04495 de 24 de agosto de 2.004, con efectos fiscales desde el día 16 de junio de la misma anualidad.
En ese orden de cosas, al haber incluido como partida computable en la asignación de retiro del demandante una prima de actividad equivalente al 25%, se aplicó debidamente la norma vigente (Decreto No. 095 de 1.989), por lo que el acto demandado fue expedido conforme a derecho y por tanto, la providencia impugnada ha de ser confirmada. […]”.
De la lectura de la sentencia objeto de tutela, la Sala observa que la autoridad judicial accionada, al conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en segunda instancia, consideró que no le asistía derecho al actor para el reconocimiento y pago del reajuste de la asignación de retiro mediante la reliquidación del factor “Prima de Actividad” conforme con lo dispuesto en el Decreto 2070 de 2003.
Para arribar a tal conclusión, la autoridad judicial accionada encontró que, de acuerdo con la Resolución núm. 04495 de 24 de agosto de 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2004, al actor se le reconoció y ordenó pagar asignación mensual de retiro, efectiva a partir del 16 de junio de 2004, fecha de vencimiento de los 3 meses de alta y para la cual ya no se encontraba vigente el Decreto 2070, al ser este declarado inexequible mediante sentencia C-432 del 6 de mayo de 2004, por lo que el reconocimiento de la asignación de retiro se regía en su integridad por el Decreto 1213 de 1990.
Por otra parte, indicó que al haberse incluido como partida computable en la asignación de servicio el 25 % equivalente a la prima de actividad se aplicó debidamente la norma vigente, por lo que reitero que el acto administrativo acusado fue expedido conforme a derecho. Frente a las anteriores consideraciones, el actor alega que el TRIBUNAL incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de 7 de marzo de 201329, entre otras, por medio de la cual el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al resolver un recurso extraordinario de revisión, realizó un análisis respecto del 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 7 de marzo de 2013, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, identificada con número único de radicación 11001-33-31-010-2007-00575-01 (2108-10). 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento de la prima de actividad previsto en el Decreto 2070 de 2003.
Para una mejor comprensión del asunto, la Sala recuerda que la prima de actividad fue reconocida mediante el Decreto 1213, como partida computable dentro de la asignación de retiro de los Agentes de la Policía Nacional y, posteriormente, el Decreto 2070 varió sus términos y porcentajes de pago, de la siguiente manera: DECRETO 1213 DE 1990 Reconocida a los Agentes de la Policía Nacional que lleven entre 20 y 25 años de servicio, en un porcentaje del 20% del sueldo básico.
DECRETO 2070 DE 2003 Reconocida a los Agentes de la Policía Nacional que lleven por lo menos 15 años de servicio, en un porcentaje del 50% del monto de las partidas computables a las que se refiere el artículo 23 de esa normativa. Cabe resaltar que el Decreto 2070 de 2003, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-432 de 6 de mayo de 2004, por lo que a partir de dicha decisión, las asignaciones de retiro de los Agentes de la Policía Nacional son reconocidas en aplicación del régimen previsto en el Decreto 1213.
De ahí que se observen diferentes pronunciamientos por parte del Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en cuanto al régimen 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídico aplicable frente al porcentaje de este reconocimiento prestacional.
Una de las interpretaciones consiste en tener como norma aplicable, la vigente a la fecha del retiro del miembro de la Policía Nacional, toda vez que para ese día se consolidó su derecho y no aquella en la cual terminan los tres meses de alta, pues ese otro tiempo corresponde al otorgado a la entidad con el fin de elaborar la hoja de servicios y el acto administrativo de reconocimiento de la asignación de retiro; mientras que la otra postura, tiene como fecha de consolidación del derecho, una vez se cumplan los tres meses de alta, pues hasta ese momento los miembros de la Fuerza Pública continúan percibiendo la totalidad de su salario.
Previamente a resolver el primer defecto, esto es, el sustantivo por desconocimiento del precedente, se pone de presente que esta Sala en providencia de 25 de abril de 201930, precisó que la sentencia de 7 de marzo de 2013, proferida por la Sección Segunda, sí constituía precedente judicial, por lo que en dicha oportunidad se concluyó que la fecha a tener en cuenta para efectos de determinar la normativa aplicable en cuanto al porcentaje de reconocimiento de la prima de 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, identificada con número único de radicación 11001-03-15- 000-2019-00876-00. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividad, era el momento en el cual se produjo el retiro del servicio y no una vez cumplidos los tres meses de alta.
Sin embargo, advierte la Sala que tal criterio no ha sido unificado por parte de la Sección Segunda de esta Corporación, lo que ha originado que se produzcan, en sede ordinaria, decisiones en las que, de manera razonada, se accede o se deniega el reconocimiento de la prima de actividad de conformidad con lo previsto en el Decreto 2070 de 2003.
Así mismo, la Sala destaca que las distintas Secciones que integran la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado31, al resolver acciones de tutela en las que se pretendía dejar sin efectos fallos ordinarios en los que se denegó tener la prima de actividad en los términos del Decreto 2070 para el reajuste de la asignación de retiro, han decidido no acceder a la solicitud de amparo por considerar que las decisiones acusadas no son irracionales y mucho 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia de 10 de septiembre de 2019, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, identificada con número único de radicación 11001-03-15-000-2019-03495-00.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 28 de junio de 2018, C.P. William Hernández Gómez, identificada con número único de radicación 11001-03-15-000-2017-03305-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de febrero de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, identificada con número único de radicación 11001-03-15- 000-2020-05142-00. 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co menos arbitrarias, toda vez que las autoridades judiciales cumplen con la carga argumentativa para motivar su decisión. Sobre el particular, se resaltan las decisiones adoptadas por la Sección Segunda de esta Corporación. Entre ellas, la providencia de 25 de julio de 201932, proferida por la Subsección A de esa Sección, mediante la cual se resolvió un asunto con un problema jurídico similar, en la que se señaló: “[…] Ahora, precisado lo anterior se tiene que las sentencias citadas por el accionante como desconocidas son del: (i) 1. ° de marzo de 2012, expediente 7001233100020050220401;
(ii) del 7 de marzo de 2013, expediente 11001333101020070057501 y (iii) del 4 de septiembre de 2017, expediente 17001233300020150006101, todas emitidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las cuales se estudió una situación fáctica similar a la del aquí accionante. Sin embargo, lo primero que la Subsección advierte es que las providencias referenciadas no pueden entenderse como un precedente judicial, toda vez que respecto a la aplicación del Decreto 2070 de 2003 no existe criterio unificado, razón por la cual no puede exigírsele al Tribunal accionado que hubiese fallado en el mismo sentido que en las decisiones invocadas como desconocidas.
Sobre el particular, se aclara que no puede declararse desconocimiento del precedente judicial cuando no existe unificación de criterio sobre el asunto, máxime cuando ello implica para los jueces de conocimiento el pleno ejercicio de su autonomía judicial y la aplicación de las reglas de la sana crítica y la lógica para resolver los casos sometidos a su conocimiento, siempre y cuando expliquen suficientemente las razones y el sustento de la decisión, como ocurrió en el caso concreto […]”. 32 Radicación 11001-03-15-000-2019-00103-00 (AC), C.P. William Hernández Gómez. 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El anterior criterio, también ha sido aplicado y desarrollado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En sentencia de 22 de abril de 2019, expuso lo siguiente: “[…] El señor Jairo Álvaro Londoño Aguirre, señaló que el Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por cuanto desatendió lo dicho por esta Sección en sentencias de 1º de marzo de 2012 (C.P. Alfonso Vargas Rincón) y 4 de septiembre de 2017 (C.P. Rafael Francisco Suarez Vargas) y en la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A el 7 de marzo de 2013 (C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren).
Sea lo primero advertir, que consultado el texto de las referidas providencias, la Sala encuentra que ninguna de ellas constituye un pronunciamiento de unificación proferida ya por el Consejo de Estado - Sala Plena, o por esta Sección, en condición de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. En ese orden de ideas, la Sala rectifica su posición frente a este tema, pues ante la ausencia de unificación de criterios sobre el mismo, debe prevalecer la autonomía y la independencia de los jueces, esto es, la libertad para adoptar una posición siempre que cuente con la carga argumentativa y razonable suficiente; carga que si se cumple hace inadmisible que el juez de tutela imponga o someta al juez natural a acoger una postura determinada.
Descendiendo al caso objeto de estudio, la Sala considera que contrario a lo afirmado por el actor, las sentencias presuntamente desconocidas, no constituyen precedente vinculante, toda vez que no son sentencias de unificación jurisprudencial y, en ese orden de 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ideas, no contienen reglas jurisprudenciales de obligatorio cumplimiento por los jueces, cuando se evidencie que las situaciones fácticas en ambos casos resultan similares.
Por lo anterior, al no existir un criterio unificado respecto del régimen aplicable frente al porcentaje del reconocimiento de la prima de actividad, que obligue a tomar como fecha de consolidación del derecho a la asignación de retiro en la que inician los tres meses de alta, tal como se dispuso en líneas anteriores, para la Sala no se configuró el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente endilgado, máxime cuando la decisión cuestionada se encuentra debidamente motivada.
Ahora, en cuanto al defecto sustantivo, el actor repara que el TRIBUNAL dejó de aplicar lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, al desconocer los efectos de la sentencia. La norma en cuestión establece: “[…] Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario […]”.
Con todo, la Sala observa que el Tribunal accionado, contrario a lo afirmado por el actor, sí aplicó debidamente el artículo 45 de la Ley 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 270 de 1996, al considerar que los efectos de las sentencias de constitucionalidad que profiere la Corte Constitucional tienen efectos hacia el futuro.
Sobre el particular, la autoridad judicial accionada discurrió lo siguiente: “[…] Como bien lo declara la providencia recurrida, el Decreto 2070 de 2.003, fue declarado inexequible mediante sentencia C- 432 de 6 de mayo de 2.004, es decir, estuvo vigente sólo poco menos de un año, hasta el día 6 de mayo de 2.004, es decir, antes del reconocimiento de la asignación de retiro del demandante – recurrente, a quien se le reconoció por Resolución No. 04495 de 24 de agosto de 2.004, con efectos fiscales desde el día 16 de junio de la misma anualidad. […]” Así las cosas, al considerar que el actor adquirió el derecho para disfrutar de la asignación de retiro el 16 de junio de 2004, se debe tener en cuenta que para ese momento no se encontraba en vigencia el Decreto 2070 de 2003, toda vez que el mismo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-432 del 6 de mayo de 2004.
De otra parte, frente al defecto sustantivo por interpretación errada del artículo 106 del Decreto 1213 de 1990, la Sala trae a colación el enunciado normativo en cuestión, el cual dispone lo siguiente: 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Tres meses de alta.
Los Agentes de la Policía Nacional que pasen a la situación de retiro temporal o absoluto y tengan derecho a asignación de retiro o pensión continuarán dados de alta en la respectiva pagaduría por tres (3) meses a partir de la fecha en que se cause la novedad de retiro, para la formación del expediente de prestaciones sociales. Durante dicho lapso y salvo lo dispuesto en el artículo 133 de este Decreto, continuarán percibiendo la totalidad de los haberes devengados en actividad correspondientes a su categoría. El lapso de los tres (3) meses de alta se considerará como de servicio activo, únicamente para efectos de prestaciones sociales […]”.
Para la Sala, tal inconformidad no tiene vocación de prosperidad, habida cuenta que la autoridad judicial accionada sí aplicó correctamente los enunciados normativos allí dispuestos, pues como se expuso en líneas anteriores, la fecha de finalización de los tres meses de alta se dio el 16 de junio de 2004, momento en el cual el Decreto 2070 de 2003, como ya se indicó, no estaba vigente, por lo que el reconocimiento en la asignación de retiro se regía en su integridad por el Decreto 1213 de 1990, normativa aplicable “para efectos de determinar el porcentaje y las partidas computables a la asignación de retiro del demandante”, tal como lo consideró el TRIBUNAL.
Ahora, el actor adujo que la providencia cuestionada también incurrió en defecto sustantivo por inaplicación de los artículos 10° y 270 de la Ley 1437 de 2011, normas que se transliteran a continuación: 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] ART. 10.
Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas […]”. […] “[…] ART. 270.
Para los efectos de este código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 […]”.
Al respecto, la Sala advierte que el TRIBUNAL no incurrió en defecto sustantivo, habida cuenta que, de un lado, las providencias de 12 de marzo de 2012 y 7 de marzo de 2013, se profirieron por el Consejo de Estado, cuando dichos procesos se encontraban sometidos a las reglas contenidas en el Código Contencioso Administrativo, por lo que las disposiciones normativas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no eran aplicables al asunto; y de otro, porque las sentencias de 4 de septiembre de 2017 y 1o. de marzo de 2018, no cumplen los requisitos dispuestos para ser sentencia de unificación, de conformidad con la normativa transcrita anteriormente.
De lo expuesto en precedencia, la Sala advierte que el TRIBUNAL 36 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no incurrió en los defectos endilgados, toda vez que la providencia cuestionada está debidamente motivada, con fundamento en las normas y la jurisprudencia aplicable al asunto, por lo que el hecho de que el actor no comparta la tesis allí dispuesta, no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, se denegaron las pretensiones de la demanda.
De tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad del accionante con las razones de la providencia judicial acusada, no así la vulneración de los derechos fundamentales invocados. En ese sentido, la Sala modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegará el amparo solicitado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia impugnada y, en su lugar, 37 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-00559-01 Actor: GUSTAVO CORREA PALACIO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DENEGAR el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de mayo de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.