Radicado: 11001-03-15-000-2023-04329-00 Recurrente: María Luisa Piraquive de Moreno 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TERCERA ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-04329-00 Recurrente: María Luisa Piraquive de Moreno Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal 5 del artículo 250 del CPACA – la constituyen las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 133 CGP o hechos externos que pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Tercera Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por María Luisa Piraquive de Moreno contra la sentencia del 4 de agosto de 2022, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado1.

ANTECEDENTES 1. Del proceso ordinario El 13 de octubre de 2017, la señora María Luisa Piraquive de Moreno instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante “DIAN”), para que se declarara la nulidad de: i) La liquidación oficial de aforo 312412016000014 del 26 de mayo de 2016, mediante la cual se determinó el impuesto al patrimonio del año 2011, la sobretasa y la sanción por no declarar. ii) La Resolución 003345 del 16 de mayo de 2017, que resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación anterior y confirmó lo resuelto.

Como restablecimiento del derecho, pidió que se declarara que no estaba obligada a presentar declaración, ni a liquidar el impuesto al patrimonio, ni la sobretasa, correspondiente al año gravable 2011. Como fundamento general, la señora Piraquive señaló que la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios de los años gravables 2010 y 2011 nunca fueron objeto de cuestionamiento por parte de la DIAN, por lo que adquirieron firmeza en los términos del artículo 714 ET.

En esa medida, el patrimonio determinado en las declaraciones estaba amparado por la presunción de veracidad. Adicionalmente, argumentó que el criterio que tomó la administración para definir el asiento principal de los negocios fue el lugar donde ella obtuvo la mayor parte de sus 1 Expediente 25000-23-37-000-2017-01535-01 (26149). Radicado: 11001-03-15-000-2023-04329-00 Recurrente: María Luisa Piraquive de Moreno 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ingresos, el cual fue definido por el legislador en el artículo 2 de la Ley 1607 de 2012, por lo cual esta disposición se aplicó de manera retroactiva al año gravable 2011.

El 29 de octubre de 2020, la Subsección B, de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. En concreto, explicó que el impuesto sobre la renta es independiente al impuesto al patrimonio, por lo que la firmeza de la primera no impide que la DIAN adelante una investigación y establezca la ocurrencia del hecho generador, la correspondiente obligación de declarar y pagar el impuesto al patrimonio, mediante un procedimiento administrativo de aforo, al verificar que los renglones informativos del patrimonio de la declaración de renta del año 2011 no corresponden con la realidad.

Señaló que el asiento principal de los negocios de la demandante es Colombia pues obedece al ejercicio de una actividad que le reportó ingresos (rentas o bienes) en el período gravable 2011 y “al conservar el asiento principal de sus intereses económicos, también es considerada residente fiscal en Colombia para el año 2011, y por ello estaba obligada a tributar por su patrimonio poseído en esta jurisdicción como en Estado Unidos, pues la ley no incluía ningún tipo de distinción especial para las personas domiciliadas en otros países en materia fiscal, aunado a que no existe un tratado internacional o convenio para evitar la doble imposición entre Colombia y Estados Unidos, que libere parcialmente a la demandante de su obligación fiscal en Colombia”.

La señora Piraquive presentó recurso de apelación contra la anterior decisión. Insistió que el asiento principal de sus negocios era Estados Unidos, pues es donde poseía la mayoría del patrimonio e inversiones y tiene la residencia efectiva. Por tanto, adujo que el a quo no podía utilizar como único criterio para establecer el asiento principal de los negocios y fijar la residencia fiscal, que la mayoría de los ingresos fueron percibidos en Colombia.

Además, señaló que el tribunal desconoció las pruebas que acreditan que el patrimonio e inversiones en Estados Unidos son mayores que en Colombia, así como la residencia fiscal en dicho país, el cual corresponde al centro de gestión de sus intereses económicos. El 4 de agosto de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la sentencia del a quo.

Explicó que quedó demostrado que la demandante tenía el asiento principal de sus negocios en Colombia para el año 2011, pues quedó probado que la mayoría de sus ingresos en desarrollo de su actividad principal - emolumentos eclesiásticos- fueron percibidos en el país y no en el extranjero, lo que la hacía residente fiscal en el país, en los términos del artículo 10 del ET vigente para la época de los hechos.

Finalmente, señaló que no había lugar a pronunciarse frente al cargo de -aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012-, pues esta norma no obedece al fundamento de los actos demandados como tampoco a lo decidido por el Tribunal, en razón a que la mencionada norma no resultaba aplicable al periodo en discusión. 2. Argumentos del recurso extraordinario de revisión La señora Piraquive interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia mencionada, con fundamento en la causal de revisión contemplada en el numeral 5º Radicado: 11001-03-15-000-2023-04329-00 Recurrente: María Luisa Piraquive de Moreno 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del artículo 250 del CPACA, esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Adujo que la nulidad se originó por violación al debido proceso, a causa de: i) la violación directa del artículo 58 de la Constitución Política (CP), en relación con el artículo 714 ET; y ii) la violación directa de los artículos 58 y 363 CP, en relación con los artículos 10 ET y 2 de la Ley 1607 de 2012. En relación con el primer cargo, sostuvo que la sentencia convalidó la modificación que hizo la DIAN al patrimonio líquido de la contribuyente a 31 de diciembre de 2010, desconociendo la situación jurídica creada por la firmeza de las declaraciones de los años 2010 y 2011, que había surgido, respectivamente, el 18 de agosto de 2013 y el 17 de agosto de 2014.

En cuanto al segundo cargo, adujo que la sentencia recurrida aplicó de forma retroactiva el artículo 10 ET. En concreto, señaló que: “La aplicación retroactiva del nuevo texto del artículo 10 ET es incontrastable, pues la sentencia impugnada establece la residencia fiscal por uno de los dos supuestos previstos en esta norma – en este caso los ingresos de fuente nacional–, y es bien sabido que el texto anterior no contemplaba ningún aspecto que bastara por sí solo para establecerla o, en palabras del Consejo de Estado, tales aspectos no estaban determinados en la ley.

La DIAN había intentado velar la aplicación retroactiva de la ley creando la apariencia de estar determinando el asiento principal de los negocios, pero era inocultable que lo hacía en función de uno solo de los aspectos considerados en la ley nueva–los ingresos– haciendo a un lado todos los demás, o sea, aplicando la ley nueva”. 3.

Trámite procesal El 13 de septiembre de 2023, se admitió el recurso extraordinario de revisión, se ordenó notificar a la DIAN -quien fue la demandada en el proceso ordinario-, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado2. El 23 de noviembre de 2023, se abrió a pruebas y se ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que remitiera digitalizado el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho3.

El proceso fue remitido de manera digital4. 4. Intervenciones La DIAN5 se opuso al recurso extraordinario de revisión y solicitó que se declare infundado. En concreto, señaló que la demandante no demostró ni probó la existencia de una causal de nulidad que conlleve a la nulidad de la sentencia. A su juicio, el recurso se limita a reiterar los argumentos expuestos en sede administrativa y judicial, buscando, en realidad, una tercera instancia y reabrir el debate jurídico.

En todo caso, argumentó que en el proceso judicial se garantizó el debido proceso y el derecho de defensa de la demandante, en el que no se desvirtuó la residencia fiscal en Colombia ni la no sujeción al impuesto al patrimonio por el año gravable 2011. 2 SAMAI CE, índice 5. 3 SAMAI CE, índice 14. 4 SAMAI CE, índice 19. 5 SAMAI CE, índice 12.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04329-00 Recurrente: María Luisa Piraquive de Moreno 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, reiteró los argumentos propuestos tanto en sede administrativa como judicial, respecto a: (i) la obligación de la señora María Luisa Piraquive de Moreno de declarar y pagar el impuesto al patrimonio por el año gravable 2011 y (ii) la firmeza de la declaración del impuesto al patrimonio del año gravable 2011.

Por último, solicitó la condena en costas y agencias en derecho en su favor. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. 5. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público6 solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión al no estar demostrada la configuración de la causal 5 del artículo 250 del CPACA.

Señaló que el medio de impugnación extraordinario tiene por objeto revivir debates propios de otras instancias procesales, pues los argumentos planteados en el recurso fueron los mismos que se propusieron en el proceso ordinario y quedaron definidos en la sentencia recurrida. Que, el propósito del recurso extraordinario no es reparar posibles errores en que hubiere incurrido el juez o las partes, sino permitir un nuevo estudio del asunto cuando la sentencia ha sido afectada por fenómenos externos que no fueron puestos de presente dentro del trámite del proceso ordinario.

CONSIDERACIONES Competencia y oportunidad del recurso De conformidad con el inciso 17 del artículo 249 del CPACA, la Sala Tercera Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por la señora María Luisa Piraquive de Moreno contra la sentencia del 4 de agosto de 2022, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

La sentencia recurrida se dictó el 4 de agosto de 2022, se notificó por correo electrónico el 12 del mismo mes y el término de ejecutoria corrió entre el 16 y el 18 de agosto del mismo año. La señora María Luisa Piraquive de Moreno presentó el recurso extraordinario de revisión el 14 de agosto de 2023, esto es, dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme lo exige el inciso 1 del artículo 251 CPACA.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la providencia del 4 de agosto de 2022, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en la causal de nulidad originada en la sentencia conforme con el artículo 250-5 del CPACA. Para resolver dicho interrogante, la Sala se referirá a (i) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y el alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia; y (ii) al caso concreto, esto es, si el fallo acusado incurrió en nulidad por vulneración del derecho al debido proceso, a causa de la violación directa de los artículos 58 y 363 CP, 6 SAMAI CE, índice 10. 7 “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04329-00 Recurrente: María Luisa Piraquive de Moreno 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en relación con los artículos 10 y 714 ET y 2 de la Ley 1607 de 2012. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión8 y el alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia9 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada.

Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas. Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario.

Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material. Entonces el ámbito de revisión está restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que se deduce de su texto.

Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso. Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial.

No es un recurso que proceda por violación de la ley. Ahora, respecto a la causal denominada nulidad originada en la sentencia, la Sala plena del Consejo de Estado10 ha entendido que los hechos que la configuran son los que constituyen las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 133 CGP11. También ha aceptado la Corporación12, que la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocerían el artículo 29 de la Constitución13, tales como (i) la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso;

(ii) la sentencia que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; (iii) la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para 8 Ver, entre muchas otras, la providencia del expediente 11001-0315-000-2013-01998-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 9 Ver la sentencia del 4 de diciembre de 2018, expediente 11001-0315-000-2018-00888-00, M.P. Julio Roberto Piza. 10 Ver, entre otras, las siguientes providencias: del 20 de abril de 2004, expediente número: 11001-03-15-000-1996- 0132-01; del 18 de octubre de 2005, expediente número 11001-03-15-000-2000-00239-00, del 7 de febrero de 2006, expediente número 11001-03-15-000-1997-00150-00; del 2 de marzo de 2010, expediente número 185; del 9 de marzo de 2010, expediente número 1100103150002002-1024-01, y del 31 de mayo de 2011, expediente número 1100103150002008-00294-00. 11 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. 12 Sentencia de 8 de mayo de 2018, expediente con número de radicado 11001-03-15-000-1998-00153- 01(REV). 13 Sobre el particular esta Corporación precisó en su momento que “…las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29…”.

Consejo de Estado. Sala Especial núm. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. CP. Olga Mélida Valle de la Hoz. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04329-00 Recurrente: María Luisa Piraquive de Moreno 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la aprobación;

(iv) la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, entre otras. Se tratan de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Caso concreto La recurrente alega que el fallo del 4 de agosto de 2022, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se encuentra viciada de nulidad por vulneración del derecho al debido proceso, por cuanto (i) incurrió en violación de los artículos 58 y 363 CP, al aplicar de forma retroactiva el artículo 2 de la Ley 1607 y por ende, cambió la residencia fiscal de Estados Unidos a Colombia con fundamento únicamente en que los ingresos de fuente nacional fueron mayores y (ii) incurrió en violación del artículo 714 ET, al considerar que se desconoció la firmeza de las declaraciones de renta de los años gravables 2010 y 2011 cuando se modificó el patrimonio líquido a 31 de diciembre de 2010.

Como se dijo en precedencia, la causal de nulidad originada en la sentencia se configura cuando se advierte la existencia de alguna de las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 133 CGP o, por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y que, conllevarían a la violación del debido proceso.

En el presente caso, la Sala Especial encuentra que los argumentos planteados por la demandante no se enmarcan en ninguna de las causales de nulidad del artículo 133 del CGP, ni en hechos que puedan afectar la legalidad de la decisión. Si bien se alega la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, lo cierto es que la causal de nulidad originada en la sentencia no se configura por la vulneración del derecho al debido proceso, pues ello ampliaría el entendimiento de la causal y permitiría que cualquier situación propuesta por el recurrente fuera procedente estudiarla a través de ésta.

Si bien algunas irregularidades pueden ocasionar la violación al debido proceso, ello es diferente a señalar que toda presunta violación al debido proceso genera nulidad originada en la sentencia. Adicional a lo anterior, se observa que los argumentos planteados en el recurso de revisión bajo estudio son los mismos que en su momento la señora Piraquive de Moreno propuso en la demanda y en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, es decir, que se trata de inconformidades que fueron planteadas y resueltas en el proceso ordinario.

Por ende, en sede del recurso extraordinario, resulta improcedente examinar el acierto de la decisión del juez de nulidad y restablecimiento del derecho, pues las conclusiones a las que arribó están amparadas por los principios de autonomía e independencia judicial, aún en el evento de ser alegadas como violación al debido proceso. En esa medida, esta Sala concluye que el recurso extraordinario más que demostrar vicios procesales originados en la sentencia, pretende reabrir la discusión sobre aspectos sustanciales que ya fueron definidos en el proceso ordinario, en el que se examinó la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la DIAN determinó el impuesto al patrimonio del año 2011, la sobretasa e impuso sanción por no declarar.

En definitiva, la demandante no presenta un yerro en el procedimiento o en la sentencia que constituya causal de nulidad procesal y que habilite la procedencia del recurso Radicado: 11001-03-15-000-2023-04329-00 Recurrente: María Luisa Piraquive de Moreno 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extraordinario de revisión. En otras palabras, los reparos de la parte recurrente no tienen que ver con la nulidad originada en la sentencia ni con su alcance, en los términos en que quedó explicado, sino que, en realidad, se discuten los fundamentos jurídicos del fallo, asunto que no puede ser debatido en sede de revisión. Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala Tercera Especial de Decisión establece como contenido interpretativo de la presente sentencia que el recurso extraordinario de revisión es excepcional, pues procede por causales restringidas y no se puede utilizar para reabrir el análisis jurídico y probatorio resuelto en el proceso ordinario.

Con arreglo a esa pauta, la Sala no encontró que se hubiere configurado la causal de nulidad originada en la sentencia del 4 de agosto de 2022 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, razón por la cual se declarará infundado el recurso interpuesto. Costas Según el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, se condenará en costas a la parte recurrente cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión que formuló. Así mismo, conforme los artículos 188 y 306 de la misma norma, para la liquidación y ejecución de las costas se debe remitir a la norma procesal Código General del Proceso (CGP)14.

El artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho; y de acuerdo con el artículo 365-8 del mismo código, “[s]olo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En cuanto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, la Sala observa que no procede su imposición porque no aparece demostrado en el expediente.

Por el contrario, en relación con las agencias en derecho, la Sala encuentra que la DIAN designó apoderado para que ejerciera su defensa en el proceso, quien presentó escrito de oposición. En consecuencia, siguiendo lo establecido en el artículo 366-4 del CGP, para la fijación de agencias en derecho se atenderá lo establecido en el Acuerdo núm. PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, y tratándose del recurso extraordinario de revisión se tasan entre uno (1) y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En ese orden, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual a favor de la DIAN, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 14 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-04329-00 Recurrente: María Luisa Piraquive de Moreno 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora María Luisa Piraquive de Moreno contra la sentencia del 4 de agosto de 2022, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas. 2.

Condenar a la señora María Luisa Piraquive de Moreno al pago de costas por concepto de agencias en derecho a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, por la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ (Firmado electrónicamente) LUIS EDUARDO MESA NIEVES