CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: JOHANNA ROCHA GONZÁLEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Johanna Rocha González contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. I. A N T E C E D E N T E S 1.
La demanda 1.1. Pretensiones El 24 de enero de la presente anualidad, la señora Johanna Rocha González, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 3 de agosto de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-019-2013-00679-01.
Formuló las siguientes pretensiones: 1. Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Johanna Rocha. 2. Dejar sin valor y efecto la sentencia del 3 de agosto de 2021 proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 2 mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. el 15 de junio de 2018. 3.
Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F proferir una providencia de reemplazo, en la que tenga en cuenta de manera objetiva las pruebas que reposan en el expediente con numero de radicado 11001333501920130067901. 1.2. Hechos De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Johanna Rocha González demandó al extinto Instituto de Seguros Sociales - ISS, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio No. 15240.05- 0000002575 del 12 de marzo de 2013, a través del cual le negó la existencia de una relación laboral y el respectivo pago de los emolumentos reclamados.
Mediante providencia del 15 de junio de 2018, el Juzgado 53 Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el pago a favor de la demandante de las prestaciones sociales dejadas de percibir, entre el 24 de junio de 2002 y el 30 de junio de 2012. La anterior decisión fue objeto de apelación por la entonces demandada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, el que, en fallo del 3 de agosto de 2021, revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, negó la totalidad de las pretensiones de la demanda. 1.3.
Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que, en la providencia del 3 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, incurrió en defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas que obraban en el expediente ordinario. Concretamente, la parte actora expuso que con los testimonios rendidos en el proceso por los señores Bertha Esperanza Rojas Guerrero, Gustavo Colmenares y Jesualdo Muñoz Manjarrez, se demostraba el elemento de subordinación, Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 3 indispensable para el reconocimiento de una verdadera relación laboral entre la señora Rocha González y el ISS, testimonios que, a pesar de no haber sido objeto de reproche por la parte entonces demandada, no fueron tenidos en cuenta por el Tribunal para emitir la decisión de fondo que correspondía. Aunado a lo anterior, la parte actora señaló que, contrario a lo que expuso el Tribunal, con los contratos sucesivos aportados, se demostraba que las actividades realizadas por la señora Rocha González sí estaban relacionadas con el objeto misional del ISS y no correspondían a un proceso de descongestión, pues fueron prorrogadas por al menos 10 años «con ínfimas interrupciones». 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1 Mediante auto del 1° de febrero de 2022, se admitió la presente acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara a los magistrados que integran la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de parte demandada, y al presidente de la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario (administradora del PAR ISS), como tercero con interés. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
El apoderado del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, administrado por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A. manifestó que la acción de tutela resultaba improcedente, toda vez que existía una decisión judicial en firme que había hecho tránsito a cosa juzgada, sumado al hecho de que no se evidenció la configuración de ningún defecto que vulnerara los derechos fundamentales de la parte accionante. 2.3.
La Sección Segunda, Subsección F, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del magistrado ponente de la decisión atacada, manifestó que allí se concluyó que no obraba suficiente material en el expediente que acreditara que el vínculo contractual se desarrolló de forma subordinada. En cuanto a los testimonios, expuso que la Sala de decisión consideró que «las declaraciones de los testigos frente a horarios y realización de actividades no son per se prueba suficiente para establecer que el contratista se encuentre en una Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 4 posición subordinada, cuando no se encuentran pruebas adicionales que soporten tales afirmaciones».
Y agregó que, ante la ausencia de estas últimas, se concluyó que no se había logrado probar el elemento de la subordinación. Finalmente, señaló que, en cuanto a la permanencia, se demostró que el objeto contractual pactado tenía un carácter temporal y, además, estaba destinado a la implementación de un plan de choque de descongestión de la seccional Atlántico del ISS. 2.3.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. 1 Expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 5 Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiere utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiere interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 6 violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 7 Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.
Problema Jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. De ser así, se abordará el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se configuró el defecto fáctico atribuido a la sentencia del 3 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. 3.
Análisis del caso 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela.
Además, se observa que la parte actora cumplió con la carga argumentativa en relación con el defecto fáctico endilgado a la providencia objeto de tutela y que no se está utilizando el mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario. 3.1.2. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia de segunda instancia data del 3 de agosto de 2021 y fue notificada el 27 de agosto siguiente, mientras que la solicitud de amparo se Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 8 presentó el 24 de enero del año en curso, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la expedición y notificación de la decisión. Este término resulta razonable. 3.1.3.
Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, por cuanto se agotaron los recursos disponibles en el proceso ordinario. 3.1.4 Finalmente, la providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, corresponde a la Sala estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. 3.2.
Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora 3.2.1. Del defecto fáctico El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En efecto, la Corte Constitucional ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.
La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, (i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; (ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo.
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 9 4.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso particular, se observa que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la hoy accionante demandó al ISS, con el fin de que se declarara la existencia de un contrato realidad celebrado entre estos, y que, como consecuencia, se le condenara a dicha entidad al pago de los emolumentos correspondientes al periodo comprendido entre el 24 de junio de 2002 al 26 de junio de 2012, controversia que culminó con la sentencia del 3 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, la cual es objeto de la presente tutela.
En síntesis, la parte actora consideró que el Tribunal accionado incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria pues, a su juicio, con los testimonios rendidos en el proceso por los señores Bertha Esperanza Rojas Guerrero, Gustavo Colmenares y Jesualdo Muñoz Manjarrez, se demostraba el elemento de subordinación ínsito en la relación laboral que sostuvieron la señora Rocha González y el ISS.
Asimismo, asegura la accionante que el Tribunal no tuvo en cuenta las actividades que realizó durante la vigencia de los múltiples contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad, de los que se evidenciaba que estas estaban relacionadas con el objeto misional del ISS y no correspondían a un proceso de descongestión, pues fueron prorrogadas por al menos 10 años «con ínfimas interrupciones».
Pues bien, en la sentencia cuestionada, esta es, la proferida el 3 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, citó el testimonio de la señora Bertha Esperanza Rojas Guerrero y determinó que los otros dos declarantes reiteraban la misma información. Asimismo, se observa que, al momento de valorar dichos testimonios, el tribunal expresó lo siguiente: [S]e advierte que en los testimonios recaudados se señaló que en el área de atención al pensionado en el reconocimiento de prestaciones automáticas y en la decisión de recursos, el único funcionario de planta era el Jefe de Departamento, mientras que los sustanciadores como la demandante eran contratistas, por lo que no se encuentra a partir de qué criterio, considera la accionante que las funciones resultan equivalentes.
Frente a la dependencia en la ejecución de los contratos, se tiene que no obra prueba documental alguna que soporte tal afirmación comoquiera que no se Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 10 encuentran llamados de atención o memorandos u otro tipo de comunicación remitidos específicamente a la accionante.
Solo se tiene lo manifestado por los testigos quienes explicaron que las decisiones proyectadas por la accionante se encontraban supeditadas a las directrices emitidas por el Jefe de Departamento, el contenido y límites fijados en las circulares y conceptos internos proferidos por la Presidencia de la entidad. Así mismo, señalaron que el trabajo debía adelantarse en las instalaciones indicadas por la entidad, sin que existiera la posibilidad de trasladar los expedientes a su lugar de residencia. De igual forma, alegaron que la accionante se encontraba en la obligación de cumplir con un horario de trabajo y por ende, pedir permiso para ausentarse del lugar del trabajo, solicitud que se efectuaba de manera verbal.
Sin embargo, resaltan que no presenciaron un requerimiento de este tipo en el caso particular de la demandante. De otra parte, resaltaron que si bien no les consta los llamados de atención efectuados contra a la accionante, en su propia de calidad de contratistas sí recibieron este tipo de correctivos por presentarse a laborar por fuera del horario laboral.
De igual forma, indicaron que durante algún tiempo se hizo necesario diligenciar planillas de asistencia, registraron hora de entrada y salida a la entidad. En ese sentido, se observa que las declaraciones en cuestión no permiten establecer de forma específica la manera en que la accionante desarrolló sus actividades, dado que las respuestas otorgadas corresponden a apreciaciones formuladas en términos generales, pero no mencionan de forma precisa circunstancias de la accionante que deban ser consideradas por la Sala.
Pues bien, en este punto debe destacarse que al resolver un caso similar al sub lite en el que se presentaron testimonios como el descrito, el órgano de cierre de esta jurisdicción indicó que en todo caso las declaraciones de los testigos frente a horarios y realización de actividades no son per se prueba suficiente para establecer que el contratista se encuentre en una posición subordinada, cuando no se encuentran pruebas adicionales que soporten tales afirmaciones.
De igual forma, en el plenario no obra prueba documental adicional que permita advertir i) la exigencia en el cumplimiento de la intensidad horaria, pues las planillas aportadas no constituyen una prueba fehaciente sobre este punto, tal como se indicó en precedencia, no obran llamados de atención o memorandos sobre el particular ii) que en el desarrollo de sus funciones el demandante recibiera órdenes o instrucciones particulares de parte de los funcionarios de la entidad, más allá de la coordinación que implica el tipo de objeto contractual, iii) una imposición respecto de la metodología que debía implementar en el desarrollo de sus funciones así como tampoco se acreditó que existieran jefes que le impusieras actividades por fuera de las obligaciones pactadas en el objeto contractual y iv) que el cumplimiento de labores se adelantó en los mismos términos y condiciones de tiempo, modo y lugar que los funcionarios de planta, dado que no obra manual específico de funciones, requisitos mínimos y competencias laborales para los empleos de profesional especializado que permita efectuar un comparativo en este aspecto.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 11 En efecto, tal como lo advirtió el Tribunal accionado, la Sección Segunda de esta Corporación, especializada en el tema laboral, en numerosa jurisprudencia2 ha reiterado que los testimonios rendidos en los procesos ordinarios no son prueba fehaciente para demostrar el elemento de subordinación en una relación laboral, por lo que resulta necesario valorarlos en conjunto con las otras pruebas aportadas, para lograr determinar la configuración o no de los elementos propios de la relación laboral.
Así las cosas, considera la Sala que la tutela no prospera respecto del cargo de defecto fáctico por indebida valoración probatoria de los testimonios rendidos en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Rocha González en contra del hoy extinto ISS. Ahora, en cuanto al cargo por indebida valoración de los contratos sucesivos aportados, se destaca que, en la sentencia atacada, el tribunal accionado realizó un cuadro comparativo de todos los contratos de prestación de servicios como asistente jurídico, abogado y abogado especialista en derecho laboral, celebrados entre la señora Rocha González y el ISS, del 24 de julio de 2002 al 1° de noviembre de 2011, así: No. Fecha de inicio y terminación Objeto contractual 017440 24 de junio de 2002 a 8 de febrero de 2003 Conservando su autonomía, se compromete para con EL INSTITUTO a prestar sus servicios así: Es la prestación del servicio por parte del CONTRATISTA al INSTITUTO para proyectar resoluciones de primera y segunda instancia con el fin de evacuar las solicitudes de prestaciones económicas a cargo de las diferentes Seccionales del Negocio de Pensiones, dentro del Plan de Choque el cual busca descongestionar el represamiento existente con oportunidad, eficiencia y eficacia en GER.
NAL. DE ATENCIÓN AL PENSIONADO 017527 10 de febrero a 16 de abril de 2003 EL CONTRATISTA se obliga para con EL SEGURO SOCIAL a prestar los servicios requeridos por la Entidad y que se concretan en Coadyuvar en la atención verbal o escrita de los afiliados 005308 21 de abril al 30 de junio de 2003 022117 1° de julio al 30 de 2 Al respecto ver sentencias del 26 de julio de 2018, rad. 73001-23-33-000-2013-00661-01, M.P. William Hernández Gómez; del 19 de julio de 2018, rad. 47001-23-33-000-2014-00010-01, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; del 19 de julio de 2018, rad. 41001-23-33-000-2013-00509-01, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 12 noviembre de 2003 y pensionados en aspectos relativos al trámite y apoyo en aspectos relacionados con el reconocimiento de prestaciones económicas, 2.
Apoyar jurídicamente al SEGURO SOCIAL VICEPRESIDENCIA DE PENSIONES en la decisión de las prestaciones económicas a los asegurados y/o beneficiarios de las mismas. 3. Apoyar a la Vicepresidencia de Pensiones en forma verbal o escrita frente a la liquidación de prestaciones económicas, imputación de pagos y cálculo de tiempos cotizados en la decisión de prestaciones económicas. 4.
Colaborar en materia de capacitación al ISS – Vicepresidencia de Pensiones cuando le sea requerido. 5. Cumplir con los desplazamientos programados por la Vicepresidencia las diferentes Seccionales del País cuando el negocio de pensiones lo requiera siempre y cuando se relacione con las obligaciones objeto del contrato. 6. Manejar adecuadamente los elementos que utilice para el desarrollo de sus actividades. 7 Mantener la debida reserva y discreción de los asuntos que conozca en razón de sus actividades. 8 Cumplir oportunamente con los informes de actividades ante el interventor del contrato. 9 Cumplir con las obligaciones descritas en los numerales anteriores de conformidad con la programación establecida por el SEGURO SOCIAL – Vicepresidencia de Pensiones – Gerencia Nacional de Atención al Pensionado (…) 023346 1° de diciembre de 2003 al 31 de marzo de 2004 026027 1° de abril al 31 de julio de 2004 EL CONTRATISTA se obliga para con EL SEGURO SOCIAL a prestar los servicios requeridos por la Entidad y que se concretan en 1.
Apoyar jurídicamente al SEGURO SOCIAL VICEPRESIDENCIA DE PENSIONES (…) en la decisión de las prestaciones económicas a reconocer a los asegurados y/o beneficiarios de las mismas. 2. Coadyuvar y brindar la información requerida y necesaria a la Vicepresidencia de pensiones Seguro Social, para dar pronta y cumplida respuesta, a los requerimientos impetrados por peticionarios o entidades públicas. 3, Colaborar en materia de capacitación al Seguro Social Pensiones – Nivel Nacional Vicepresidencia de pensiones cuando le sea requerido. 4.
Colaborar en la realización de investigaciones administrativas para 027764 2 de agosto al 30 de noviembre de 2004 030522 1° de diciembre de 2004 al 31 de marzo de 2005 033174 1° de abril al 30 de julio de 2005 036805 1° de agosto al 30 de noviembre de 2005 040974 1° de diciembre de 2005 al 24 de enero de 2006 044714 25 de enero al 31 de agosto de 2006 046995 1° de septiembre al 31 de octubre de 2006 49500 1° de noviembre de 2006 al 31 de marzo de 2007 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 13 54476 2 de abril al 30 de noviembre de 2007 adelantar y culminar la decisión de prestaciones económicas. 5.
Estudiar, analizar y conceptuar sobre la viabilidad de las solicitudes de devolución de aportes efectuados a los afiliados al Fondo de Solidaridad Pensional. 6. Asistir a todas las reuniones programas por el SEGURO SOCIAL – VICEPRESINDECIA DE PENSIONES para debatir temas específicos relacionados con el estudio y decisión de prestaciones económicas que tiendan a fijar lineamientos. 7.Cumplir con los desplazamientos programados por SEGURO SOCIAL – VICEPRESIDENCIA DE PENSIONES a las diferentes Seccionales del País cuando el Negocio de pensiones lo requiera siempre y cuando se relacione con las obligaciones objeto del contrato; responsabilizarse de los elementos devolutivos que el asigne EL INSTITUTO para el desarrollo de sus obligaciones conforme a la relación de los mismos que se haga en el momento del inicio de las actividades, hacer buen uso de ellos y devolverlos a la terminación del contrato; mantener la debida reserva y discreción de los asuntos que conozca en razón de sus actividades; ceder al Instituto de Seguros Sociales los derechos patrimoniales de los programas de computador desarrollados para el cumplimiento del objeto contractual, realizados durante la vigencia de este contrato, cumplir oportunamente con los informes de actividades ante el interventor del contrato; cumplir las obligaciones descritas en los numerales anteriores, de conformidad con la programación establecida por EL INSTITUTO – DPTO ATENCIÓN AL PENSIONADO SECCIONAL ATLANTICO – NIVEL NACIONAL 60359 3 de diciembre de 2007 al 31 de marzo de 2008 EL CONTRATISTA se obliga para con EL INSTITUTO a prestar los servicios requeridos por la Entidad y que se concretan en 1.
Revisar la documentación que reposa en las solicitudes prestacionales 2 Revisar la historia laboral, fechas de pago y porcentajes de cotización. 3. Establecer la fecha de causación de la prestación 4 Revisar y establecer a quien corresponde el retroactivo originado por la prestación. 5. En los casos a qué lugar establecer la compartibilidad de las pensiones. 6.
Solicitar las pruebas a que haya lugar cuando el reconocimiento de 5000001902 1° de abril al 30 de noviembre de 2008 6000100929 1° de diciembre de 2008 al 28 de febrero de 2009 50000012527 2 de marzo de 2009 al 31 de mayo de 2009 50000014657 1° de junio de 2009 al 15 de octubre de 2009 5000016251 16 de octubre de 2009 al 30 de junio de 2010 50000018700 1° de julio al 30 de noviembre de 2010 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 14 5000020702 1° de diciembre de 2010 al 31 de marzo de 2011 la prestación así lo amerite. 7.
Foliar el expediente 8. Asistir a todas las reuniones programadas por el seguro social – departamento seccional pensiones para debatir temas específicos relacionados con el estudio y decisión de prestaciones económicas que tiendas a fijar lineamientos. 9, Cumplir con los desplazamientos programados por la vicepresidencia a las diferentes seccionales del país cuando el negocio de pensiones lo requiera siempre y cuando se relacione con las obligaciones objeto del contrato. 10 Responsabilizarse de los elementos devolutivos que le asigne el instituto para el desarrollo de su obligación conforme a la relación de los mismos que se haga al momento de inicio de sus actividades (…) 11.
Mantener la debida reserva y discreción de los asuntos que conozca (…)12. Cumplir oportunamente con los informes de actividades (…) 13. Respuesta derecho de petición, entes de control, despachos judiciales, respuesta acciones de tutela y trámite de las mismas. 14. Cuando diera lugar mantener actualizado el sistema AFE 5000022587 1° de abril al 31 de octubre de 2011 5000026335 1° de noviembre de 2011 al 30 de junio de 2012 Teniendo en cuenta el anterior cuadro, el Tribunal accionado concluyó lo siguiente: En cuanto a la prestación de servicios de forma permanente y continua, advierte la Sala que conforme al cuadro comparativo expuesto en precedencia, es efecto no existieron interrupciones considerables entre uno y otro contrato, toda vez que el lapso mayor trascurrido fue de cinco días […].
Sin embargo, debe recordarse que si bien conforme al criterio jurisprudencial fijado por el H. Consejo de Estado y adoptado por esta Sala de decisión en casos como el particular, para encontrar demostrado el elemento de subordinación se requiere en primer lugar que se haya desempeñado la labor de manera continua e ininterrumpida, también lo es que de lo aportado debe poder inferirse una dependencia del interesado respecto de la entidad contratante, aspectos que no pueden tenerse por acreditados en el presente asunto.
En cuanto a la permanencia, es decir, que la labor desarrollada sea inherente a la entidad, encuentra la Sala que el Instituto de Seguros Sociales tuvo como objeto en su momento, “dirigir, administrar, controlar, vigilar y garantizar tanto la prestación de los servicios de seguridad social a sus afiliados y beneficiarios, como la afiliación y el recaudo de los aportes”, y como una de sus funciones, garantizar a sus afiliados, beneficiarios y pensionarios el pago de las prestaciones económicas a cargo del Instituto, de manera que tratándose la actividad de la accionante de la proyección de actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas, podría considerarse inicialmente que la situación controvertida se enmarcaría dentro de este elemento.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 15 No obstante, el objeto contractual pactado en el sub lite tenía un carácter temporal y se encontraba destinado a la descongestión de la Seccional Atlántico, atendiendo a que no se contaba con personal de planta que pudiera atender el cumplimiento de tales objetivos, tal como indican los testigos quienes también fueron vinculados como contratistas en el extinto Institutos de Seguros Sociales y son coincidentes en afirmar que la accionante se desempeñó en la Oficina Seccional Atlántico creada en la ciudad de Bogotá bajo un plan de choque de descongestión. Adicionalmente se tiene que las obligaciones específicas de la contratista se refieren a asuntos puntualmente relacionados con la actividad del grupo de atención al pensionado, los cuales incluyen la verificación de documentos y del cumplimiento de requisitos para el reconocimiento de prestaciones económicas.
En cuanto a la equidad o similitud como parámetro de comparación con los demás empleados de planta, señala la accionante que, en el evento de acceder a lo pretendido, debe tomarse como base el salario devengado por los profesionales o profesionales especializados de la entidad, por lo que se entiende que considera que las labores por ella desarrolladas se equiparan al cargo de planta en cuestión. Al respecto, debe indicarse que conforme a la Resolución No. 2800 de 199422, aportada con el escrito introductorio, por la cual se establece el Manual de Funciones y Requisitos para el desempeño de los empleos del Instituto de Seguros Social y se dictan otras disposiciones, se tiene que este pertenece al nivel profesional.
Sin embargo, no se plantean funciones específicas para al cargo en cuestión, solo se señalan las obligaciones generales para dicho nivel, así: “1- Aplicar los conocimiento, principios, técnicas, académicas, para general nuevos productos o servicios; efectuar aplicaciones de los ya existentes y desarrollar métodos de producción. 2- Analizar, proyectar, perfeccionar y recomendar las acciones que deban adoptarse para el logro de los objetivos y las metas del Instituto. 3- Participar en el diseño, organización, ejecución y control de planes, programas, proyectos o actividades técnicas y administrativas de la dependencia o grupo de trabajo y garantizar la correcta aplicación de las normas y procedimientos vigentes. 4- Realizar investigaciones, experimentos y análisis con el fin de probar, elaborar, perfeccionar bienes y servicios y controlar o desarrollar procedimientos. 5- Proponer el diseño y formulación de procedimientos y sistemas atinentes a las áreas de desempeño con miras a optimizar la utilización de recursos disponibles. 6- Brindar asesoría en el área de desempeño de acuerdo con las políticas y disposiciones vigentes sobre la materia y vigilar el cumplimiento de las mismas por parte de los usuarios. 7- Promover y tramitar asuntos de diferente índole en representación del Instituto por delegación de autoridad competente, realizar investigación y preparar informes de acuerdo con las instrucciones recibidas. 8- Estudiar, evaluar y conceptuar acerca de asuntos de competencia de la entidad y de la dependencia a la cual se encuentra vinculado, de acuerdo con las normas prestablecidas. 9- Analizar, revisar, controlar y evaluar los sistemas y procedimientos para garantizar su efectividad. 10- Absolver consultas sobre las materias de competencia de la entidad, de acuerdo a las disposiciones y políticas institucionales. 11- Coordinar, supervisar y evaluar las actividades y las labores del personal bajo inmediata responsabilidad. 12- Preparar y presentar los informes sobre las actividades desarrolladas con la oportunidad y periodicidad requeridas. 13- Aplicar y desarrollar métodos y procedimientos de control interno y velar por la (…) eficiencia y eficacia del mismo. 14- Desempeñar las demás funciones asignadas por el jefe inmediato o quien ejerza supervisión directa, acorde con el nivel y naturaleza del cargo”.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 16 Conforme a lo anterior y a las obligaciones específicas de la accionante citadas en precedencia, no existe certeza de alguna coincidencia entre las funciones de los cargos de planta (profesional especializado) y las actividades desempeñadas por la demandante con ocasión de la ejecución del contrato de prestación de servicios, por lo que no es posible afirmar válidamente que la interesada tenía a su cargo las mismas funciones y responsabilidades de este tipo de empleados públicos […].
En esos términos no puede tenerse por cierta la subordinación alegada, pues como lo ha previsto el H. Consejo de Estado, debe tenerse presente que la radicación de informes, diligenciamiento de planillas o la asistencia a reuniones, no constituyen elementos de subordinación propiamente dichos, dado que hacen parte de la coordinación y ejecución del contrato de prestación de servicios.
Además, el cumplimiento de horarios tampoco conlleva una relación laboral inmediata. Recuerda la Sala que el H. Consejo de Estado ha resaltado la importancia de la carga de prueba en cabeza de la parte demandante dado “quien pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral escondida bajo la modalidad de contratación por prestación de servicios, tiene el deber de demostrar, a través de los medios probatorios a su disposición, la configuración de los elementos esenciales del contrato de trabajo24”.
En tal virtud, se considera que en el sub lite la parte interesada no aportó prueba alguna que permita inferir la subordinación alegada, por lo que no se desvirtuó el hecho de que la relación entre las partes solo fue de índole contractual. Así las cosas, la Sala considera que los argumentos expuestos por la entidad accionada en el recurso de apelación tienen vocación de prosperidad en este sentido, razón por la cual se impone a esta Corporación revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Ahora, se observa que, contrario a lo sostenido en la tutela, la autoridad demandada hizo un análisis integral de los contratos suscritos por la señora Rocha González con el ISS, a partir del cual concluyó que, si bien existía una continuidad de los mismos, pues las interrupciones fueron de máximo 5 días, lo cierto era que no se podía inferir su dependencia con la entidad contratante, toda vez que ella desempeñaba sus funciones en el marco de un plan de descongestión de la Oficina Seccional Atlántico del ISS, relacionadas con la actividad del grupo de atención al pensionado, funciones que no se comparaban con las desempeñadas por los empleados de planta, establecidas en la Resolución 2800 de 1944 contentivo del manual de funciones y requisitos para los empleos del ISS.
En estos términos, se tiene que el Tribunal accionado determinó que, a pesar de que la señora Rocha González logró demostrar dos de los tres elementos esenciales de un contrato de trabajo, esto son, la prestación personal del servicio y la remuneración, lo cierto es que las pruebas decretadas y practicadas en el proceso ordinario no ofrecieron certeza acerca de la subordinación, elemento Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 17 esencial en el sub lite para determinar que la administración estaba ocultando la existencia de una verdadera relación laboral.
Así las cosas, la Sala considera que, en el caso bajo estudio, no se configuró el defecto fáctico, toda vez que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, (i) valoró todas las pruebas aportadas al proceso, entre ellas, los testimonios de los señores Bertha Esperanza Rojas Guerrero, Gustavo Colmenares y Jesualdo Muñoz Manjarrez; y (ii) precisó que, del análisis comparativo, no existían similitudes ni concordancias entre las labores pactadas en los múltiples contratos de prestación de servicios de la demandante y las funciones descritas en el manual específico de funciones del ISS.
La decisión cuestionada se basó en un íntegro estudio de las pruebas que la demandante estima indebidamente valoradas, las cuales, de hecho, permitieron concluir que no se configuraban la totalidad de los elementos propios del contrato laboral y que, por ende, no se logró desvirtuar que el vínculo existente entre ella y el ISS estaba mediado por un contrato de prestación de servicios.
Como se sabe, las discusiones sobre la valoración del material probatorio son un campo restringido para el juez de tutela, salvo que se advierta irracionalidad o capricho en la tasación de los medios de prueba, circunstancias que en este caso no se presentan3, el hecho de que la accionante no comparta la valoración probatoria, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por la autoridad judicial demandada.
Así las cosas, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la señora Johanna Rocha González, toda vez que no se acreditó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, 3 Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: «(…) la Corte debe advertir, en concordancia con su propia jurisprudencia, que sólo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba ‘debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia’.
En relación con la competencia del juez de tutela para la evaluación de los cargos relativos a los defectos fácticos, es importante también precisar, que dicho juez no puede constituirse en una instancia para “revisar” las valoraciones probatorias de otros jueces ordinarios» (Sentencia T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Radicación: 11001-03-15-000-2022-00587-00 Demandante: Johanna Rocha González Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Sentencia de tutela de primera instancia 18 hubiera incurrido en defecto fáctico, razón por la cual se negarán las pretensiones de la tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Negar la solicitud de amparo presentada por la señora Johanna Rocha González contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. De no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF