25000234200020150148402 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Ejecutivo 25000-23-42-000-2015-01484-02 (7068-2023) Ejecutante: Ejecutada: María Isabel Beltrán Martín Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) AUTO QUE DECLARA NULIDAD El despacho procede a estudiar la posibilidad de resolver el recurso de apelación presentado por la señora María Isabel Beltrán Martín, a través de apoderada, en contra del auto del 24 de agosto de 2023 por medio del cual se modificó la liquidación del crédito y se dispuso la terminación del proceso.

ANTECEDENTES 1.1 De la demanda y la sentencia de excepciones 1. La señora María Isabel Beltrán Martín, a través de apoderada, interpuso demanda ejecutiva con el propósito de que se librara mandamiento ejecutivo a su favor, por las siguientes sumas de dinero: «La suma de CUARENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL DOSCIENTOS SETENTA Y TRES PESOS CON DIEZ CENTAVOS MCTE ($42.220.263,10) correspondientes a los valores adeudados a la señora MARÍA ISABEL BELTRÁN MARTÍN, por los siguientes conceptos: Diferencias sobre las mesadas pensionales reconocidas y pagadas a favor de la demandante, a partir del 01 de junio de 2012, las cuales se calculan en la suma de TREINTA Y DOS MILLONES SETECIENTOS VEINTICINCO MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS CON OCHENTA Y DOS CENTAVOS MCTE ($32.725.256.82).

Intereses moratorios liquidados provisionalmente sobre cada deuda mensual, causada a favor de la demandante, frente a las diferencias que por concepto de mesadas pensionales liquidó y pagó CAJANAL y posteriormente la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, en cumplimiento de la Sentencia que así lo ordenó, los cuales se liquidan desde junio de 2012 (fecha en que se empezó a pagar la mesada pensional) hasta febrero de 2014, (fecha en que se radica la demanda) los cuales se calculan en cuantía de NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL SEIS PESOS CON VEINTIOCHO CENTAVOS MCTE ($9.495.006.28) […]». 2.

Mediante auto del 15 de marzo de 2017, se libró mandamiento ejecutivo por las sumas solicitadas; contra dicha decisión se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto a través de providencia del 11 de julio de 2017 que confirmó en todas sus partes la decisión recurrida. 3. La parte ejecutada presentó escrito de contestación a la demanda, en la que formuló la excepción de pago de la obligación. Radicación: 25000-23-42-000-2015-01484-02 (7068-2023) Ejecutante: María Isabel Beltrán Martín Ejecutada: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.

El 18 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, profirió sentencia en la que declaró probada parcialmente la excepción de pago. En consecuencia, ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de la parte ejecutada únicamente por los intereses moratorios causados desde el 16 de junio de 2010 al día anterior de la fecha de inclusión en nómina —febrero de 2013—. 5.

Esta decisión fue confirmada por esta corporación a través de sentencia de segunda instancia, proferida el 20 de enero de 2022. 1.2. De la liquidación del crédito 6. Una vez que la sentencia de segunda instancia quedó en firme, ambas partes presentaron sus liquidaciones de crédito. La parte ejecutante lo hizo el 13 de septiembre de 2022 por un valor de $59.684.757.

Por su parte, la ejecutada presentó su liquidación el 15 de septiembre de 2022 en $0. 7. Surtido el traslado correspondiente de las liquidaciones, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sala unitaria, por auto del 24 de agosto de 2023, acogió la liquidación presentada por la parte ejecutada, al señalar lo siguiente: Corolario de lo anterior, a la fecha de ejecutoria aún no se había generado capital en favor de la actora sobre el cual hoy puedan calcularse intereses moratorios según las reglas que pacíficamente ha establecido esta Subsección para el cálculo de los mismos, esto es, sobre el CAPITAL NETO (el resultante luego de efectuar los descuentos en salud) INDEXADO (actualizado) y FIJO (el causado únicamente a la fecha de ejecutoria de la sentencia título ejecutivo) Bajo este escenario la liquidación en $0.00 pesos presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” se encuentra ajustada a derecho como quiera que a la fecha de ejecutoria no había suma alguna pendiente de cancelar a la demandante en virtud de la reliquidación ordenada en la sentencia título ejecutivo. 8.

Finalmente, la providencia ordenó la terminación del proceso, al no encontrar sumas pendientes de pago a favor de la ejecutante. Dicha decisión quedó consignada en los siguientes términos:

PRIMERO. - Modificar la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante en atención a las razones indicadas en el escrito de oposición presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”, en consecuencia, se fija el crédito en cero ($0.00) pesos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO. - Declarar la terminación del proceso como quiera que la liquidación no arroja sumas pendientes de cancelar en favor de la ejecutante. 9. La anterior decisión fue recurrida por la parte ejecutante, y en razón a ello, el magistrado sustanciador a través de auto del 13 de septiembre de 2023, decidió conceder el recurso interpuesto con base en lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 442 del CGP y el numeral 2 del artículo 243 del CPACA.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-01484-02 (7068-2023) Ejecutante: María Isabel Beltrán Martín Ejecutada: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 10. El despacho es competente para adoptar una medida de saneamiento en el proceso de la referencia, según lo establecido en el numeral 3 del artículo 125 y en el artículo 207 del CPACA. 2.2.

Problema jurídico 11. ¿Debe este despacho entrar a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante o, por el contrario, procede declarar la nulidad de la providencia que declaró terminado el asunto, debido a la existencia de una irregularidad procesal que debe ser saneada? 2.3. Del trámite de los procesos ejecutivos 12.

De acuerdo con el artículo 297 del CPACA, los siguientes documentos se consideran título ejecutivo para esta jurisdicción: «ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2.

Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.

Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar. 13.

A su vez el artículo 298 del CPACA, modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021, regula el procedimiento para la ejecución de sentencias en esta jurisdicción, de la siguiente manera: «ARTÍCULO 298. PROCEDIMIENTO. <Artículo modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor […].

Resaltado fuera del texto. 14. A su turno, el artículo 430 del CGP, señala que «Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento Radicación: 25000-23-42-000-2015-01484-02 (7068-2023) Ejecutante: María Isabel Beltrán Martín Ejecutada: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal». 15.

Lo anterior es de gran importancia porque la forma en que se expida el mandamiento ejecutivo determina cuáles recursos proceden contra el auto que lo libre o lo niegue total o parcialmente. 16. Al respecto, el artículo 4381 del CGP establece que el auto que libre mandamiento ejecutivo no es apelable. Sin embargo, sí lo es, en efecto suspensivo, el auto que lo niegue total o parcialmente. 17.

En el mismo sentido, el artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, establece que será apelable el auto que «rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo». 18. De lo anterior, es claro que cuando el juez libra mandamiento en la forma pedida por el ejecutante, la decisión no será apelable, pero si por el contrario de «los cálculos concluye que la obligación es menor o que no se deben incluir aspectos que no fueron ordenados en el título de recaudo, pero sí fueron solicitados por la parte ejecutante o, simplemente, que no hay lugar a librarlo [por citar un ejemplo], lo negará total o parcialmente, según el caso y procederá el recurso de apelación»2. 19.

Agotada esta etapa, en los procesos de cobro de obligaciones judiciales, el trámite continúa de la siguiente manera: i) Si la parte ejecutada guarda silencio o no presenta ninguna de las excepciones contempladas en el numeral 2 del artículo 442 del CGP, se ordenará continuar con la ejecución mediante un auto. ii) Si la parte ejecutada presenta únicamente excepciones de mérito, estas deberán ser rechazadas de plano; y posteriormente, a través de providencia diferente se ordenará seguir adelante con la ejecución. iii) Si la parte ejecutada presenta las excepciones previstas en el artículo 442 del CGP, estas deberán ser resueltas mediante sentencia. 20.

Una vez que la decisión que ordena seguir adelante con la ejecución queda en firme, o notificada la sentencia que resuelve las excepciones —siempre que no sea totalmente favorable al ejecutado—, cualquiera de las partes puede presentar la liquidación del crédito, la que debe especificar el capital y los intereses causados hasta la fecha de su presentación, según lo establecido en el artículo 446 del CGP. 21.

De la liquidación presentada se dará traslado a la otra parte en la forma prevista en el artículo 110, por el término de 3 días, dentro del cual sólo podrá formular objeciones relativas al estado de cuenta, para cuyo trámite deberá acompañar, una liquidación alternativa. 22. Vencido el traslado, el juez decidirá si aprueba o modifica la liquidación por auto que solo será apelable cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva. 1 «ARTÍCULO 438.

RECURSOS CONTRA EL MANDAMIENTO EJECUTIVO. El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo. Los recursos de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando haya sido notificado a todos los ejecutados». 2 Ibidem.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-01484-02 (7068-2023) Ejecutante: María Isabel Beltrán Martín Ejecutada: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.4. Competencia para emitir las decisiones en el proceso ejecutivo 23. De acuerdo con el literal g) del numeral 2 del artículo 125 del CPACA3, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, la Sala, Sección o Subsección correspondiente, es la competente para emitir las providencias señaladas en los numerales 1 al 3 y 6 del artículo 243 ibidem, cuando éstas sean proferidas en primera instancia o al resolver el recurso de apelación contra estas. 24.

Las providencias a las que se refiere el artículo 243 del CPACA son: «ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2.

El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. […] 6. El que niegue la intervención de terceros». Destacado fuera del texto. 25. En consecuencia, la Sala o Subsección correspondiente es la única competente para proferir cualquiera de las decisiones mencionadas, incluyendo la sentencia que resuelva las excepciones. 26.

Por último, la Sección Tercera de esta corporación ha señalado que cuando una decisión no es proferida por la autoridad competente —ya sea el magistrado ponente o la Sala, según lo dispuesto en la ley—, se configura una nulidad por falta de competencia funcional, la cual se considera insanable, con base en los siguientes argumentos: «[…] la nulidad por falta de competencia funcional no solo se configura a partir del desconocimiento del Juez competente, conforme a la estructura vertical en que está distribuida la Jurisdicción, sino también cuando se contravienen las reglas que prescriben, para los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, si es la sala de decisión o el magistrado ponente a quien le está atribuida la facultad de proferir determinadas decisiones […]4». 27.

Sobre este punto, esta Subsección también ha compartido este criterio al señalar que, sí un auto de Sala es proferido por el ponente y no por la Sala o Subsección, se configura la causal de nulidad por falta de competencia funcional, la cual es improrrogable en los términos del artículo 16 del CGP, con base en los siguientes argumentos: «30.

En efecto, en auto proferido el 12 de marzo de 2012, esta corporación sostuvo que «la nulidad por falta de competencia funcional no solo se configura a partir del desconocimiento del Juez competente, conforme a la estructura vertical en que está distribuida la Jurisdicción, sino también cuando se contravienen las reglas que prescriben, para los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, si es la sala de decisión o el magistrado ponente a quien le está atribuida la facultad de proferir determinadas decisiones». 3 ARTÍCULO 125.

DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 12 de marzo de 2012, radicado: 54001-23-31-000-2009-00309-01(42247), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-01484-02 (7068-2023) Ejecutante: María Isabel Beltrán Martín Ejecutada: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 31. Más recientemente, en auto del 27 de septiembre de 2018, se explicó que hace parte del debido proceso el derecho al juez natural o funcionario competente y que «de la norma aplicable para determinar la competencia de la decisión se estima además como más acorde con la Constitución y con el cuidado por respetar las formas propias de cada juicio». 32.

Es así porque el artículo 16 del CGP prevé que la jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables y, cuando no se atiende este parámetro, su consecuencia no es otra que la declaratoria de nulidad de la sentencia de primera instancia cuando ya se ha proferido. Y es que, incluso, el artículo 36 del CGP, regula que esta es la consecuencia cuando a las audiencias y diligencias que realicen los jueces colegiados no concurran todos los magistrados que integran la sala5». 2.5.

Caso Concreto 28. Como se señaló en los antecedentes de esta providencia, una vez la sentencia que resolvió la excepción de pago parcial de la obligación quedó en firme, las partes presentaron liquidación de crédito, así: • La parte ejecutante lo hizo el 13 de septiembre de 2022 por un valor de $59.684.757. • Por su lado, la ejecutada presentó su liquidación el 15 de septiembre de 2022 en $0, la cual fue sustentada con la Resolución RDP 030659 del 8 de julio de 2013, en la que se indicó que dado a que el derecho a la pensión se hizo efectivo después de la ejecutoria de la sentencia, no existían diferencias en las mesadas indexadas que justificaran el pago de intereses o indexación, especialmente considerando que el retiro de la demandante se produjo en 2012. 29.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sala unitaria, aceptó la liquidación presentada por la ejecutada y declaró la terminación del proceso, así:

SEGUNDO. - Declarar la terminación del proceso como quiera que la liquidación no arroja sumas pendientes de cancelar en favor de la ejecutante. 30. De lo anterior, es claro que, el auto del 24 de agosto de 2023 puso fin al proceso de ejecución. Lo anterior, fue corroborado por el mismo magistrado ponente en auto del 13 de septiembre de 2023, a través del que concedió el recurso de apelación, y dio aplicación al numeral 2 del artículo 243 del CPACA que establece que será apelable la decisión que por cualquier causa termine el asunto. 31.

En ese orden de ideas, el despacho concluye que, al haberse terminado el proceso, la providencia debió ser adoptada por la correspondiente sala de decisión, pues como se expuso en el marco normativo, el literal g) del numeral 2 del artículo 125 del CPACA, al remitirse al numeral 2 del artículo 243, establece de forma clara que la 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 4 de marzo de 2024, radicado: 41001-23-33-000-2014-00540-02 (5176-2023).

No obstante, la providencia en cuestión fue proferida en sala unitaria, lo que constituye una auténtica nulidad por falta de competencia funcional, al desconocerse la asignación de competencias que estableció el legislador para proferir determinadas decisiones en los cuerpos colegiados y, por lo tanto, implica la nulidad de todo lo actuado, incluyendo el auto del 24 de agosto de 20236. 33.

Este criterio es consistente con las decisiones que esta Subsección ha adoptado en casos similares. Por ejemplo, en situaciones donde el auto que negó parcial o totalmente el mandamiento ejecutivo fue proferido en sala unitaria y no por la Sala de decisión correspondiente, se ha procedido de la siguiente manera: […] A partir de lo anterior, en la demanda se incluyeron los siguientes emolumentos para liquidar la condena: salario, auxilio de alimentación, cesantías con sus intereses, prima de servicio, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por servicios y bonificación especial por recreación; sin embargo, el a quo consideró que no era procedente incluir algunos de aquellos [emolumentos] y procedió proferir el mandamiento en la forma que consideró legal. 15.

En ese orden, comoquiera que de la liquidación se excluyeron aspectos solicitados en la demanda, debe comprenderse que se negó parcialmente el mandamiento ejecutivo […] 17. En ese hilo de comprensión, en razón a la naturaleza de la decisión, la competencia para negar parcialmente el mandamiento ejecutivo no le correspondía al ponente, sino a la Sala, al tenor del literal g) del numeral segundo del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021 […] En consecuencia, concluye el despacho que se configuró una causal de nulidad por falta de competencia funcional, la cual no solo se predica por el desconocimiento en las reglas previstas en la ley para juzgados o tribunales, es decir, la estructura vertical de la Jurisdicción de lo contencioso - administrativo, sino también cuando se desconocen los mandatos del CPACA frente a la expedición de providencias, esto es si es de sala o de ponente […]7. 34.

Con base en todo lo expuesto, y en cumplimiento de la obligación legal prevista en el artículo 207 del CPACA8 que establece que el juez deberá ejercer el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, el despacho declarará la nulidad de todo lo actuado desde el auto del 24 de agosto de 2023 [que dio por terminado el proceso], inclusive. 35.

Por último, se precisa que en caso de que en el proceso de la referencia se hubieren practicado medidas cautelares, estas conservaran su validez de conformidad con lo previsto en el artículo 138 del CGP. 36. Por las razones expuestas, este despacho 6 Por medio del que se declaró terminado el proceso. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 4 de marzo de 2024, radicado: 41001-23-33-000-2014-00540-02 (5176-2023). 8 «ARTÍCULO 207.

CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». Radicación: 25000-23-42-000-2015-01484-02 (7068-2023) Ejecutante: María Isabel Beltrán Martín Ejecutada: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

RESUELVE

PRIMERO: Declarar la nulidad de todo lo actuado desde el auto proferido el 24 de agosto de 2023 que declaró la terminación del proceso, inclusive, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Reconocer personería a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, identificada con cédula de ciudadanía 1.033.688.727 y portadora de la tarjeta profesional 268.119 del C.S de la J, como apoderada de la parte ejecutada, en los términos del poder conferido.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx CJHR/HDGM