Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 13 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección B—, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA], la señora Ana Julia Nieto Bolívar, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 023530 de 11 de junio de 2015 y RDP 035116 de 27 de agosto, 1 Folios 22 al 31. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar ambas de 2015, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a: (i) reconocer la pensión gracia, a partir de la fecha de consolidación del estatus, liquidada con todos los factores salariales en el año anterior a esta fecha; ii) reconocer y pagar los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; y iii) dar cumplimiento al fallo en los términos fijados por los artículos 189 y 195 del CPACA. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante relató los siguientes: i) La señora Ana Julia Nieto Bolívar nació el día 19 de noviembre de 1955 y prestó sus servicios al Estado desde el año 1977 hasta el 2009, como docente nacionalizado. ii) Solicitó a la entidad accionada el reconocimiento y pago de la pensión gracia, para lo cual adjuntó la documentación completa que acredita el cumplimiento de los requisitos para acceder al derecho. iii) La UGPP negó la solicitud por medio de los actos acusados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 60 de 1993 y 715 de 2001; y el Código Sustantivo del Trabajo. Al desarrollar el concepto de violación se expusieron los siguientes argumentos: 3 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar i) Conforme al artículo 2 de la Constitución Política, las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; así, entonces, si la demandante ha cumplido con los presupuestos legales para que se le otorgue la pensión gracia, tal como se probó en las oportunidades administrativas correspondientes, a través de los derechos de petición resueltos por la UGPP, es claro que se tipifica la causal de nulidad constitucional. ii) Toda vez que la señora Nieto Bolívar se vinculó como docente al magisterio oficial y laboró por más de 20 años, es incuestionable que la pensión gracia se le debe reconocer a partir del momento en que reunió los requisitos señalados en las leyes que regulan la materia. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes razones de defensa:2 i) La Ley 114 de 1913 consagra como requisito para acceder a la pensión gracia no recibir alguna otra retribución del orden nacional, elemento indispensable para el reconocimiento de dicha pensión, por lo cual, no es posible incluir maestros vinculados por el Ministerio de Educación Nacional. ii) La señora Ana Julia Nieto Bolívar no cumple con los requisitos exigidos por la ley, por cuanto no acredita tiempo de servicio como docente nacionalizada; y no pueden tenerse en cuenta los tiempos que se alegan porque «en el expediente no reposa prueba de ello», ya que las certificaciones no se allegaron en original o en copia auténtica. 2 Folios 45 al 50. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar Propuso las excepciones de prescripción, buena fe, inexistencia de la obligación y la genérica o innominada. +1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección B—, mediante sentencia del 13 de noviembre de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:3 i) De las pruebas obrantes en el expediente se destaca que la señora Nieto Bolívar demostró que laboró durante 20 años en calidad de docente territorial, prestó sus servicios con honradez y consagración, cumplió los 50 años de edad el 19 de noviembre de 2005, y acreditó su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980. ii) La actora trabajó en condición de docente con vinculación departamental o distrital, en interinidad, del 10 de octubre de 1977 al 27 de noviembre de 1977; como docente temporal, del 13 de febrero de 1989 al 30 de noviembre de 1992; y como docente en propiedad, desde el 8 de febrero de 1993. iii) A pesar de que la docente no se encontraba laborando a 31 de diciembre de 1980, por cuanto su vinculación fue interrumpida, bien puede sumarse este periodo al prestado posteriormente, desde el 13 de febrero de 1989, cuando volvió a vincularse. iv) Como la demandante acreditó plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, hay lugar a declarar la nulidad de los actos acusados y ordenar el reconocimiento de la pensión gracia, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es, del 19 de noviembre de 2004 al 19 3 Folios 162 al 173. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar de noviembre de 2005, con efectos fiscales a partir del 9 de febrero de 2012, por prescripción trienal, comoquiera que la petición ante la Administración fue presentada el 19 de noviembre de 2005, después de los tres años de adquirir el derecho pensional, y la demanda el 23 de octubre de 2015. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia. Expuso las siguientes razones de inconformidad:4 i) La negativa de la entidad a reconocer la pensión gracia a la demandante está conforme a derecho y no hay violación de norma alguna, por cuanto esta no ha probado de ninguna forma la vinculación laboral vigente al 31 de diciembre de 1980, debido a que los tiempos de servicio allegados fueron servidos como docente de carácter nacional. ii) En ese orden, a la señora Nieto Bolívar no se le puede reconocer la pensión Gracia ya que, de acuerdo con la Ley 114 de 1913, los maestros de escuela primaria que hayan prestado sus servicios por no menos de 20 años, tendrán derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por lo cual es incompatible computar tiempos prestados a la Nación. 1.5.
Alegatos en segunda instancia La demandada reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.5 La demandante guardó silencio. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. 4 Folios 181 al 186. 5 Índice 17 de SAMAI. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19286 y 37 de 19337 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.8 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión 6 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar o recompensa de carácter nacional».9 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».10 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas 9 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 11 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».12 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar - Conforme a la copia de la Cédula de Ciudadanía, la señora Ana Julia Nieto Bolívar nació el 19 de noviembre de 1955.18 Es decir, que cumplió 50 años el 19 de noviembre de 2005. - De acuerdo con Certificado de Información Laboral del 17 de febrero de 2014, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá, la demandante prestó sus servicios como docente, así:19 ➢ del 10 de octubre de 1977 al 27 de noviembre de 1977, docente interina ➢ del 13 de febrero de 1989 al 30 de noviembre de 1989, docente temporal ➢ del 22 de enero de 1990 al 30 de noviembre de 1990, docente temporal ➢ del 21 de enero de 1991 al 30 de noviembre de 1991, docente temporal ➢ del 20 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992, docente temporal - El 5 de febrero de 1993, con fecha de efectividad el 8 de febrero siguiente, ante el secretario de educación del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, tomó posesión del cargo de docente para el cual fue nombrada en propiedad por medio de la Resolución 176 del 29 de enero de 1993. - El Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido el 21 de septiembre de 2016 por la Secretaría de Educación de Bogotá D. C., informa que la actora, para esta fecha, ostentaba una vinculación de tipo territorial – distrital, en propiedad, en el nivel de primaria, sufragada con recursos propios.20 - El 22 de mayo de 2017, la jefe de la Oficina de Nómina le informó a la señora Nieto Bolívar que:21 […] verificado el sistema de nómina el origen de los recursos con los cuales se le cancelaron los salarios y prestaciones desde su fecha de ingreso 08/02/1993 hasta la entrada en vigencia de la Ley 715 del 2001, fue a través de Recursos Propios del Distrito Capital y con la aplicación de la Ley 715 de 2001 el origen de los recursos para el pago 18 Folio 2. 19 Folio 17. 20 Folios 98 y 99. 21 Folio 138 13 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar de nómina provienen de las transferencias de la nación (sic) a través del SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (SGP) hasta la fecha, lo que no constituye cambio en el tipo de vinculación de su nombramiento. - El 6 de diciembre de 2017, el subdirector de Defensa Judicial Pensiones de la UGPP, en respuesta al requerimiento efectuado por el Tribunal, comunicó que «una vez verificado el expediente administrativo se evidenció que laboró para la Secretaría de Educación de Bogotá» y remitió copia de las respectivas certificaciones que dan cuenta de los servicios prestados por la actora.22 ➢ Actuación administrativa - El 9 de febrero de 2015, la demandante peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.23 - El 11 de junio de 2015, por medio de la Resolución RDP 023530, dicha entidad resolvió negar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia a la docente Ana Julia Nieto Bolívar, porque consideró que el tiempo servido por esta como docente interina y temporal no podía tenerse en cuenta «en virtud a que no hubo vinculación al Servicio Público Educativo toda vez que en el certificado aportado no se indica ni fue aportado acto administrativo de nombramiento […].24 - El 27 de agosto de 2015, mediante Resolución RDP 035116, por la cual se resolvió el recurso de apelación,25 se confirmó en todas sus partes la decisión.26 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Para efectos metodológicos, la labor de la demandante en la docencia oficial se estudiará en tres momentos relevantes, así: 22 Folio 142 vuelto. 23 Folios 3 y 4. 24 Folios 5 y 6. 25 Interpuesto por la interesada el 19 de junio de 2015 (folios 7 al 9). 26 Folios 10 y 11. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar 2.4.1.
Primer período. Del 10 de octubre al 27 de noviembre de 1977 i) En este lapso, la señora Ana Julia Nieto fue vinculada en interinidad al servicio de la Secretaría de Educación del Distrito, como se aprecia en el Certificado de Información Laboral expedido por esta entidad: En relación con este lapso, se destaca que al plenario no se aportó el acto de nombramiento, sin embargo, como se observa, en las imágenes, la Secretaría de Educación de Bogotá certificó que la accionante laboró en tal condición y que aportó para pensión a la Caja de Previsión del Distrito,27 como se puede apreciar: 27 Ibidem. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar Pese a que no obra en el expediente el acto de nombramiento, lo cierto es que la naturaleza de dicha relación es posible extraerla y determinarla como territorial a partir de las certificaciones y constancias aportadas durante el proceso, teniendo en cuenta que en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 se previó la posibilidad de acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente.
Para tal efecto, en el proceso obran, además del Certificado de Información Laboral ya reseñado, la constancia expedida por la Oficina de Personal,28 y el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral,29 que dan cuenta de los servicios prestados por la actora, así: 28 Folio 142 vuelto. 29 Folios 98 y 99 16 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar 17 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar 18 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar Dicha vinculación, sin duda, resulta válida para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, en tanto que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 exige haber tenido una relación docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, indistintamente del tipo de vinculación con el establecimiento educativo, siempre que sea del orden municipal o departamental.
En efecto, en relación con otros tipos de vinculación al servicio estatal, como la interinidad, esta Subsección30 advirtió que si bien dentro del ordenamiento interno no existe una definición expresa sobre dicha figura, lo cierto es que debe ser entendida como el mecanismo a través del cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a 30 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 17 de agosto de 2011.
Radicado: 25000-23-25-000-2004- 00269-01 (1446-2006). Actor: Nero Cárdenas García. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar personas instruidas en el ejercicio de dicha actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
De ahí que la prestación de servicios bajo esa modalidad constituye una forma de ingresar a la administración. Al respecto, esta Subsección, en sentencia del 13 de febrero de 2014,31 concluyó: […] En este punto, vale la pena aclarar que no le asiste razón a la entidad demandada al señalar que los tiempos que la demandante pretende hacer valer, en los que laboró por los periodos arriba mencionados como docente interina para cubrir licencias de otros docentes, no pueden ser tenidos en cuenta como quiera que no se generó relación laboral alguna y ningún tipo de vinculación, [lo anterior toda vez que] como lo ha señalado la jurisprudencia32 en ningún caso, los parámetros de [nombramiento] son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado. […] A su turno, la Subsección B, en sentencia del 10 de octubre de 2018, advirtió:33 […] el hecho de que la actora haya sido vinculada en interinidad para que se desempeñara como docente del 12 de noviembre al 5 de diciembre de 1980 resulta irrelevante, ya que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece que dicho ingreso deba hacerse bajo un nombramiento en propiedad.
Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado por interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos 31 Sección Segunda, Subsección A. Radicado: 170012331000201200008-01 (2022-2013).
Actor: Gloria Cristina Pineda Barbosa. 32 Sentencia C-517 de 22 de julio de 1999. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de octubre de 2018, radicación: 19001- 23-33-000-2013-00102-01 (1665-14), actor: Lidia Amaye Orozco Erazo, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 20 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»34.
En ese orden, es viable colegir que, ante la ausencia temporal del titular de un empleo docente por cualquiera de las situaciones administrativas previstas en la ley, entre ellas, la licencia,35 la administración está facultada para proveer dicho empleo en forma transitoria por medio de un nombramiento interino con el fin de prestar el servicio educativo oficial de forma habitual.
Así las cosas, este primer lapso, correspondiente a 47 días debe incluirse en el cómputo para acreditar el requisito de tiempo apto para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.4.2. Segundo periodo. Del 13 de febrero de 1989 al 30 de noviembre de 1992 En este período, se presentaron algunas interrupciones en razón a que la demandante fue vinculada como docente temporal desde 1989 hasta 1992.
Solo a partir de 1993 se le designó en propiedad. En relación con este lapso, se destaca igualmente, que al plenario no se aportaron los actos de nombramiento, sin embargo, la Secretaría de Educación de Bogotá certificó que la accionante laboró en tales años, así: 34 Sentencia C-517 de 1999. 35 Ver el artículo 23 del Decreto 1950 de 1973. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar […] El anterior documento, que fue aportado con la demanda y, posteriormente, remitido por la Secretaría de Educación de Bogotá,36 por requerimiento del a quo, demuestra que la demandante prestó sus servicios como educadora temporal en el Distrito de 36 Folio 97. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar Bogotá, durante los años 1989 a 1992 y que ostentó una vinculación del orden territorial, pues, durante dicho lapso los aportes a seguridad social se giraron con destino a la «Caja de Previsión Social del Distrito».
Así las cosas, se encuentra acreditado que la accionante tuvo una vinculación del orden territorial en este segundo período, específicamente en las siguientes fechas que fueron certificadas por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C.: Desde Hasta Tiempo de servicio Días Meses Años 13 de febrero de 1989 30 de noviembre de 1989 17 9 0 22 de enero de 1990 30 de noviembre 1990 8 10 0 21 de enero de 1991 30 de noviembre de 1991 9 10 0 20 de enero de 1992 30 de noviembre de 1992 10 10 0 Total 14 3 3 En consecuencia, este segundo lapso, que suma un total de 3 años, 3 meses y 14 días, también puede acumularse al primero con el fin de establecer si la actora tiene derecho a la pensión gracia solicitada. 2.4.3.
Tercer período. Del 8 de febrero de 1993 al 21 septiembre de 201637 En este tercer período a la señora Ana Julia Nieto Bolívar se le nombró docente de tiempo completo en propiedad por medio de la Resolución 176 del 29 de enero de 1993. Frente a este lapso de labor, se destaca que al plenario solamente fue aportada el acta de posesión del 5 de febrero de 1993, con fecha de efectividad el 8 de febrero siguiente, que da cuenta de que el alcalde mayor «por ante el Secretario de Educación del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, conforme a las facultades que le confiere el Decreto 1433 de 1986, le recibió con las formalidades legales el juramento […]».
Lo anterior se observa en la imagen: 37 En esta fecha se expidió la certificación laboral requerida por el a quo y se indicó que para ese momento la accionante seguía prestando su servicio como docente. 23 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar Aunque respecto de esta vinculación tampoco se aportó acto de nombramiento, lo cierto es que el Distrito Capital certificó el tipo de vinculación como territorial (distrital), de tiempo completo, sufragada con recursos propios, como se observa: 24 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar Además, el tiempo de servicio prestado a partir de febrero de 1993 no ha sido objeto de controversia por parte de la demandada, ni en la actuación administrativa ni dentro del proceso y, por el contrario, esta ha reconocido dicho periodo como territorial.
En efecto, en la Resolución RDP 023530 del 11 de junio de 2015 [acto demandado], por la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante, se relaciona como tiempo de servicio acreditado por esta solamente el prestado desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 30 de noviembre de 2011, con vinculación de carácter distrital, como puede apreciarse: 25 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar Así las cosas, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: ✓ Vinculación en interinidad: 1 mes 17 días ✓ Vinculación temporal de tiempo completo: 3 años, 3 meses, 14 días ✓ Vinculación en propiedad: 22 años 1 mes y 19 días38 De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.
Además, la señora Ana Julia Nieto Bolívar cuenta con más de 50 años de edad y no se manifestó reparo alguno relacionado con su buena conducta durante su ejercicio como docente; es decir, que demuestra los requisitos previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado. En consecuencia, se impone para la Sala confirmar la sentencia apelada.
Finalmente, es pertinente anotar que la UGPP no manifestó ningún reparo frente al conteo de la prescripción efectuado en la providencia apelada; sin embargo, esta Sala se encuentra facultada para estudiar este aspecto al tenor del artículo 187 del cpaca, en tanto prevé que «[e]l silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».
Al respecto, se advierte que el juez de primera instancia incurrió en un error al establecer como fecha de consolidación del derecho el 19 de noviembre de 2005, pues en realidad la demandante adquirió el derecho el 28 de septiembre de 2009, con el cumplimiento de los 20 años de servicio, fecha para la cual tenía más de 50 de edad. En ese orden, es claro que se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción, por cuanto, si bien entre la fecha de reclamación y la de la demanda 38 A la fecha de la certificación aportada con la demanda, 27 de marzo de 2015 (folios 15 y 16) 26 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar no se superó el tiempo de tres años, lo cierto es que entre la fecha de la consolidación del estatus pensional (28 de septiembre de 2009) y la solicitud (9 de febrero de 2015) sí transcurrieron más de tres años.
Así las cosas, le asistió razón al a quo al declarar prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 9 de febrero de 2012. No obstante, deberá modificarse la orden de restablecimiento de derecho, en el sentido de precisar que la liquidación deberá efectuarse con los factores salariales devengados en el año anterior a la causación del derecho, comprendido entre el 28 de septiembre de 2008 y el 28 de septiembre de 2009. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del cpaca establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del cpaca, se atendía una valoración objetiva, en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del cpaca para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación 27 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que rigen la situación particular de la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar el numeral tercero de la sentencia apelada, en el sentido de precisar que la cuantía de la pensión gracia reconocida a la actora corresponde al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, comprendido entre el 28 de septiembre de 2008 y el 28 de septiembre de 2009.
Segundo. Confirmar, en lo demás, la sentencia del 13 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda- Subsección B—, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Ana 28 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05246 01 (2718-2019) Demandante: Ana Julia Nieto Bolívar Julia Nieto Bolívar contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Tercero. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.