Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., seis (06) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 05001-23-33-000-2022-00487-01 (30116) Demandante EMPRESA COPERATIVA EL SANTUARIO COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO ECOOELSA C.T.A. Demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Liquidación de aportes.
Caducidad del medio de control. Notificación por edicto. Introducción al correo de la citación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, que resolvió lo siguiente1:
PRIMERO: DECLARAR la prosperidad de la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada. En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: ARCHIVAR el expediente una vez se encuentre ejecutoriada la sentencia.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo requerimiento para declarar y/o corregir RCD 2019-00276 del 23 de enero de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) expidió la resolución RDO 2019-03265 del 2 de octubre de 2019, por medio de la cual profirió liquidación oficial a la parte demandante por mora e inexactitud en el pago de los aportes al sistema de seguridad social en los períodos de enero a diciembre de 2013 y la sancionó por ésta última conducta.
La demandante presentó el recurso de reconsideración, el cual fue resuelto en la resolución RDC 2021-01633 del 30 de julio de 2021, en el sentido de reducir el monto de los aportes y la sanción.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 1 Samai del Tribunal. Índice 49. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00487-01 (30116) Demandante: ECOOELSA C.T.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: PRETENSIÓN PRINCIPAL Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la RESOLUCIÓN Nº RDC-2021- 01633 del 30 de julio de 2021, por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial, habida cuenta que esta no fue notificada en debida forma y se encuentra vulnerando el debido proceso constitucional de la sociedad que represento.
El anterior acto administrativo fue proferido por la Subdirección y la Dirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección Parafiscales (UGPP). PRETENSIONES CONSECUENCIALES: PRIMERA. Se condene a la UGPP a restituir (en caso de que ECOOELSA C.T.A. haya sido obligada a pagar), debidamente indexados y a favor de ECOOELSA C.T.A. la totalidad de los dineros que, con base en los actos administrativos declarados nulos, ésta haya pagado a cualquier título ya sea a la propia UGPP o a terceros.
SEGUNDA. Se condene a la UGPP a pagar a favor de ECOOELSA C.T.A. la totalidad de los perjuicios sufridos por concepto de daño emergente y lucro cesante. TERCERA. Que se condene a la UGPP a pagar la totalidad de las costas y costos que ocasione el presente proceso, al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
CUARTA. Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. A los anteriores efectos, la demandante invocó como violados los artículos 6, 13, 29, 58, 333 de la Constitución Política; 28 a 32 del Código Civil; 5 y 48 de la Ley 153 de 1887; 565 y 683 del Estatuto Tributario; 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 13 del Código General del Proceso; y el Decreto Ley 169 de 2008.
Los cargos de nulidad se resumen de la siguiente manera: 1. Violación al debido proceso Señaló que la UGPP desconocía la fecha de introducción al correo del aviso de citación, requisito indispensable para poder proceder a la fijación del edicto a la luz de lo dispuesto por el artículo 565 del Estatuto Tributario Nacional modificado por la Ley 2010 de 2019, por lo que, no puede aceptarse la existencia de edicto alguno mediante el cual se notificara la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. En consecuencia, no puede aceptarse la presunta notificación realizada por la entidad. 2.
Violación al principio de legalidad y de la tutela judicial efectiva Explicó que solo mediante correo electrónico del 16 de noviembre de 2021, a la cooperativa se le informó la existencia de la citación de notificación personal de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración y se le remitió copia de ese acto, razón por la cual la representante legal se presentó en las oficinas de la demandada el día 19 de enero de 2022, para realizar la debida diligencia de notificación. Sin embargo, no se le notificó la actuación y únicamente le entregaron un formato de «ACTA DE ENTREGA DE COPIAS Y/O ANEXOS EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PARAFISCALES» manifestando que de manera previa ya se había cumplido con la comunicación del acto por edicto. 2 Samai del Tribunal.
Índice 40. Expediente digital. PDF 002Demanda. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00487-01 (30116) Demandante: ECOOELSA C.T.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que la situación informada por la demandada era un imposible fáctico y jurídico, insistiendo en que la UGPP desconocía la fecha de introducción al correo del aviso de citación. Sumado a esto, en el correo electrónico se omitió la existencia de un supuesto edicto, lo que llevó a que la sociedad pretendiera notificarse personalmente.
A su juicio, la razón por la cual la UGPP se negó a mencionar el edicto y realizar la notificación de manera personal radicó en que para el «19 de enero de 2021» ya había transcurrido más de un año desde que se presentó el recurso de reconsideración, por lo que había operado el silencio administrativo positivo a su favor. Destacó que, el 10 de agosto de 2021, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Trabajo expidieron la Circular Conjunta 0048 en la que se resolvió la discusión sobre el ingreso base de cotización de los asociados a las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado.
De manera que estaba acreditado que la UGPP defendía una tesis contraria a la sostenida por dichas carteras ministeriales, y en lugar de revocar de manera directa su decisión, optaba por inducir a error a la cooperativa mediante el correo electrónico del 16 de noviembre de 2021. 3. Defecto procedimental absoluto Sostuvo que en este caso había lugar a decretar dicho defecto ante la indebida notificación de la actuación por parte de la demandada. 4.
Silencio administrativo positivo Reiteró que i) la UGPP desconocía la «fecha de introducción al correo de aviso de citación», requisito para la fijación del edicto y ii) que cuando acudió a notificarse personalmente la entidad se limitó a entregar copias de las actuaciones. Sostuvo que en este caso había lugar a decretar el silencio administrativo positivo, pues si bien presentó el recurso de reconsideración el «5 de diciembre», los términos para resolver los trámites administrativos quedaron suspendidos con la resolución 385 desde el 1º de abril de 2020 y se reanudaron el 5 de marzo de 2021 con la resolución 140 del mismo mes y año. De manera que, para el 19 de enero de 2021, ya había transcurrido más de un año sin que la UGPP hubiera efectuado la notificación personal de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. Tampoco era posible la notificación por edicto ante el desconocimiento de la fecha de introducción al correo del aviso de citación, por lo que no se podía quebrantar la expectativa de la cooperativa de obtener la notificación personal según lo dispuesto en los artículos 83 y 209 de la Constitución Política.
Afirmó que el silencio administrativo positivo fue debidamente solicitado ante la entidad y que la resolución demandada no podía servir de fundamento para un proceso de cobro coactivo o embargo, ante la inexistencia de un título ejecutivo debidamente notificado y ejecutoriado. Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente3: 3 Samai del Tribunal.
Índice 40. Expediente digital. PDF 021MemoDdoUgppContestación Radicado: 05001-23-33-000-2022-00487-01 (30116) Demandante: ECOOELSA C.T.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Propuso como excepción la caducidad del medio de control4, toda vez que la citación para la notificación personal de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración fue remitida a la dirección señalada por la misma recurrente, e introducida al correo el 3 de agosto de 2021 según la guía de entrega, fecha a partir de la cual se contaron los 10 días para que el aportante se presentara a notificarse personalmente de la decisión que puso fin a la discusión en sede administrativa.
Comoquiera que la parte interesada no compareció, se fijó el edicto en un lugar visible desde el 27 de agosto de 2021 hasta el 9 de septiembre del mismo año. Así, el término para interponer la demanda transcurrió desde el 9 de septiembre de 2021 al 9 de enero de 2022, pero fue presentada el 19 de abril de 2022, es decir, de manera extemporánea.
Frente al primer cargo señaló que el debido proceso de la demandante fue garantizado a lo largo del proceso administrativo, en tanto tuvo la oportunidad de exponer sus argumentos, solicitar pruebas y presentar los recursos de ley. En cuanto al segundo cargo sostuvo que el recurso de reconsideración fue presentado en debida forma el 5 de diciembre de 2019, pero los términos se suspendieron del 2 de abril de 2020 al 15 de marzo de 2021, por lo que tenía hasta el 16 de noviembre para revolver el recurso, lo cual se hizo oportunamente comoquiera que la resolución RDC-2021-01633 fue notificada por edicto desfijado el 9 de septiembre de 2021, es decir, dentro del año siguiente la interposición del recurso, tal como lo exigía el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, modificado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014.
Resaltó que no había lugar a decretar el silencio administrativo positivo, en tanto los artículos 732 y 734 no eran aplicables en este caso. En relación al tercer y cuarto cargo adujo que, por disposición del artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 (modificado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014), el término para resolver y notificar la resolución que resuelve el recurso de reconsideración es de un 1 año contado a partir de la interposición del recurso en debida forma, sin embargo, en ninguna parte el legislador previó que en el caso de que la administración omitiera su respuesta oportuna operara el silencio administrativo positivo.
Precisó que la remisión que hace la Ley 1151 de 2007 al Estatuto Tributario era de carácter residual y subsidiaria, que procede solo para los aspectos que no se encuentren regulados de forma específica en la norma especial. Así, como el legislador dispuso de 1 año para resolver el recurso de reconsideración en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, era imposible acudir a otras normas.
En su lugar, ante la omisión de la administración para atender las solicitudes de los administrados operaba la figura del silencio administrativo negativo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, el recurso de reconsideración presentado por la demandante contra la liquidación oficial fue resuelto y notificado dentro del término legal establecido en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, y reiteró lo expuesto como fundamento de la excepción, haciendo énfasis en que en este caso se deben aplicar los artículos 563 a 568 del Estatuto Tributario. 4 En auto del 31 de octubre de 2024, el tribunal fijó el litigio y destacó que en esa etapa no estaban probadas ninguna de las excepciones perentorias propuestas por la demandada.
Samai del tribunal, índice 33 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00487-01 (30116) Demandante: ECOOELSA C.T.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia apelada5 El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, declaró la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda por lo siguiente6: Hizo referencia al artículo 565 del Estatuto Tributario y a la sentencia 26180 del 15 de junio de 2023 de esta sección en la que se concluyó que si el contribuyente, en el curso de una actuación administrativa, actúa asistido por los servicios profesionales de un abogado y este tiene dirección registrada en el RUT, la notificación por correo del correspondiente acto administrativo se debe llevar a cabo en dicha dirección y de manera preferente respecto de la informada por su representado en el RUT, a menos que se hubiese informado dirección procesal, caso en el cual, esta prima sobre las demás. Expuso que la citación de notificación personal de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración fue enviada a la última dirección procesal informada por la cooperativa en el escrito del recurso.
De esta manera, la citación fue entregada el 6 de agosto de 2021 en la dirección física, por lo que los 10 días dispuestos para la comparecencia vencían el 20 de agosto de 2021, y comoquiera que la interesada no acudió dentro de ese término, la UGPP fijó el edicto en su sede desde el 27 de agosto de 2021 hasta el 9 de septiembre del mismo año, atendiendo lo dispuesto en el artículo 565 del Estatuto Tributario Precisó que no era necesario el aviso como lo sostenía la demandante, por cuanto no estaba consignado de ese modo en la norma que regula la notificación. De conformidad con lo expuesto, consideró que ocurrió la caducidad frente a la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, pues fue debidamente notificada el 9 de septiembre de 2021, y según lo previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la oportunidad para demandar venció el 10 de enero de 2022, siendo presentada la demanda el 19 de abril de 2022, es decir, por fuera del término legal.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas en tanto no se encontraba demostrada su causación en el expediente y tampoco se advertía conducta procesal que lo justificara. Recurso de apelación La demandante apeló la decisión de primera instancia por lo que pasa a exponerse7: 1. Defecto sustantivo y defecto fáctico Afirmó que el término de 10 días para que el administrado acudiera a notificarse personalmente comienza a contarse a partir de la fecha de introducción al correo 5 En el trámite de la primera instancia (antes de la fijación del litigio y el decreto de pruebas). la UGPP allegó oferta de revocatoria parcial de los actos demandados (Samai del Tribunal.
Índice 17), la cual fue aceptada por la parte demandante en la misma etapa procesal (Samai del Tribunal, Índice 21). No obstante, mediante auto del 2 de noviembre de 2023 (Samai del Tribunal. Índice 23), confirmado mediante auto que no repone del 16 de mayo de 2024 (Samai del Tribunal. Índice 29), el Tribunal resolvió no aprobar la oferta pues consideró necesario que se determine con claridad la forma en que debió notificarse la resolución demandada a fin de que se determine si se encuentra o no caducado el medio de control, siendo el escenario para hacerlo la sentencia, sea ordinaria o anticipada.
En todo caso, advirtió que era factible que la oferta se proponga hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, según lo establece el artículo 95 del CPACA. 6 Samai del Tribunal. Índice 49. 7 Samai del Tribunal. Índice 52. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00487-01 (30116) Demandante: ECOOELSA C.T.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del aviso de citación; lo cual fue imposible determinar según la respuesta brindada por la empresa de correo 4-72 al derecho de petición presentado el 1 de marzo de 2022 (prueba allegada al contestar la excepción de caducidad), en la que dicha empresa explicó que las fechas consignadas en las guías obedecían a un aplicativo interno que no siempre coincidía con la fecha en que el cliente entregaba la respectiva comunicación. Explicó que incluso en la guía de entrega se verifica que no hay “fecha de introducción al correo” sino “fecha pre-admisión”, de suerte que el administrado no está en capacidad de computar el término para concurrir a la diligencia de notificación personal.
Advirtió que en el texto de la citación para notificación personal se indicó el plazo en días para acercarse a las instalaciones de la demandada, pero que en ninguna parte obraba la fecha de introducción al correo del aviso en los términos del artículo 565 del Estatuto Tributario, por lo que la cooperativa no estaba en capacidad para computar el plazo.
En consecuencia, ni la fecha de emisión, ni las otras fechas de preadmisión equivalen a la fecha de introducción al correo del aviso de citación de que trata el artículo 565 del Estatuto Tributario y, por esa misma razón era imposible realizar el cómputo de los 10 días, aspecto que no fue estudiado por el Tribunal. Lo anterior era suficiente para concluir que la primera etapa del procedimiento de notificación no se agotó en debida forma, razón por la que tampoco era viable la fijación del edicto.
Puso de presente que la respuesta al derecho de petición por parte de la empresa 472 no fue tachada de falsa ni tampoco se presentó algún desconocimiento de su contenido conforme a los artículos 269 y 272 del Código General del Proceso, lo que permite deducir su autenticidad en el presente caso. Adujo que el Tribunal modificó el contenido del artículo 565 del Estatuto Tributario al considerar sin razón alguna que la notificación fue correctamente realizada porque se entregó el 6 de agosto de 2021, y que la fecha para comparecer a la notificación personal vencía el 20 de agosto de ese mismo año, ignorando que no fue posible determinar la fecha de introducción al correo del aviso, lo cual era fundamental para el administrado. 2.
Desconocimiento del precedente judicial vinculante Adujo que la sentencia 26180 del Consejo de Estado que citó el Tribunal nada tenía que ver con el problema jurídico aquí discutido, y explicó que si se hubiera analizado la situación a la luz de lo probado en el proceso se hubiera concluido que la UGPP se realizó una indebida notificación al no acatar lo reglado en el artículo 565 del Estatuto Tributario por la imposibilidad fáctica y jurídica para computar los 10 días para acudir a la citación personal.
Consideró que debió seguirse el precedente fijado en otras providencias del Consejo de Estado8 que hacían referencia a la introducción al correo, así como al silencio administrativo positivo en materia tributaria ante la falta de notificación del 8 Sentencias del 29 de abril de 2021,exp 24510 y del 7 de diciembre de 2022,exp 26546, ambas con ponencia del magistrado Milton Chaves García) Radicado: 05001-23-33-000-2022-00487-01 (30116) Demandante: ECOOELSA C.T.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acto que resuelve el recurso de reconsideración. En dichas providencias se señaló que los 10 días para que se surta la notificación personal a que se refiere la norma se cuentan a partir del primer día hábil siguiente a la introducción al correo del aviso de citación y no desde cuando éste se recibe, de lo que se desprende que para computar los términos es una condición sine qua non contar el plazo a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación. Para el caso bajo estudio, tal fecha no se pudo determinar, por lo que tampoco se pudieron computar los términos y menos efectuarse en debida forma la notificación por edicto.
De manera que, siguiendo el precedente, la UGPP debió realizar nuevamente la introducción al correo del aviso de citación para poder determinar en debida forma su fecha. Solicitó la valoración de las pruebas relativas a la notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, tales como el aviso remitido a la empresa en el que no se avizora la fecha de introducción al correo; la respuesta brindada al derecho de petición por la empresa de correo 4-72, la citación realizada por correo electrónico el 16 de noviembre de 2021 Planteó que si hipotéticamente se buscara computar un término de notificación por conducta concluyente «debe ser la fecha en que se presenta la demanda o el 19 de enero de 2022, fecha en que la representante legal compareció a notificarse en virtud de la citación para notificación recibida».
Y, en todo caso, la misma se realizó por fuera del término que tenía la administración para resolver el recurso de reconsideración. Así, solicitó revocar la sentencia de primera instancia por haber probado que no es cierto que haya operado el fenómeno jurídico de la caducidad y proferir sentencia en la que se concedan las pretensiones.
Oposición a la apelación La parte demandada no se pronunció. Intervención del Ministerio Público El agente de dicha entidad guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Le corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia que declaró la caducidad del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y negó las pretensiones de la demanda sin condenar en costas.
En los términos planteados por la recurrente, se deberá analizar si el proceso de notificación adelantado por la UGPP se ajustó o no a lo previsto en el artículo 565 del Estatuto Tributario, y si operó la caducidad del medio de control como lo declaró el a quo. Análisis del caso concreto La apelante sostiene que la demandada no atendió el procedimiento de notificación previsto en el artículo 565 del Estatuto Tributario para dar a conocer el contenido de Radicado: 05001-23-33-000-2022-00487-01 (30116) Demandante: ECOOELSA C.T.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, por cuanto fue imposible tener certeza sobre la fecha en la que la citación para la notificación personal fue introducida al correo, lo que a su vez impidió realizar el conteo de los 10 días para notificarse personalmente del mencionado acto.
Así al estar viciado este requisito no era procedente la fijación del edicto que hizo la administración y advirtió que, si se buscara computar un término de notificación, este empezaría a contarse desde la notificación por conducta concluyente (fecha en la que se presentó la demanda o el 19 de enero de 2022, fecha en que la representante legal compareció a notificarse en virtud de la citación para notificación recibida).
Para decidir, la Sección pone de presente que la caducidad es un presupuesto procesal relacionado con el principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos. Así, ha precisado que los plazos establecidos por el legislador no impiden ni restringen el derecho de acceso a la administración de justicia, pues detrás de ellos existen razones de fondo relacionadas principalmente con la seguridad jurídica y la garantía de los derechos de los particulares9.
Así, la caducidad busca, entre otras cosas, que los actos administrativos de carácter particular adquieran firmeza y no queden indefinidamente sujetos a la incertidumbre de un proceso judicial destinado a cuestionar su legalidad. Es por lo anterior, que el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispuso que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses contados a partir del día siguiente a que se publique, notifique, comunique o ejecute el acto administrativo definitivo, según el caso Para el caso concreto, en aras de determinar la configuración de la caducidad, conviene analizar el proceso de notificación de los actos administrativos.
Al efecto, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, consagra que los procedimientos de liquidación oficial a cargo de la UGPP se deben ajustar «a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI». Comoquiera que en este caso lo que se discute es la notificación de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, por la remisión indicada, se encuentra que la demandada se encontraba sujeta a lo dispuesto en el artículo 56510 del Estatuto Tributario que prevé que las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente o por edicto cuando el interesado no compareciere dentro del término de 10 días siguientes contados a partir del día siguiente de la fecha de introducción al correo del aviso de citación. Frente al momento en que comienza a correr el término para efectuar la notificación personal, la Sección se ha pronunciado en los siguientes términos: Según el precedente que se reitera, el inciso 2.o del artículo 565 del ET, vigente para la época de los hechos11, preveía que los actos que decidieran recursos se notificaban personalmente o supletoriamente por edicto, si el interesado no comparecía dentro de los diez días siguientes a la fecha de «introducción al correo del aviso de citación», es decir, del «envió de la citación» (fallo del 08 de septiembre de 2016, exp. 18945, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).
Lo anterior, como resultado de concordar la norma citada con el artículo 59 de la Ley 4 de 1913, 9 Sentencia del 4 de noviembre de 2021, exp. 25613, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Postura reiterada en el auto del 5 de octubre de 2023, exp. 27801, M.P. Wilson Ramos Girón y en sentencia del 11 de abril de 2024, exp 27660, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 10 Modificado por el artículo 104 de la Ley 2010 de 2019. 11 Se refiere al artículo 565 del Estatuto Tributario modificado por la Ley 1111 de 2006.
Radicado: 05001-23-33-000-2022-00487-01 (30116) Demandante: ECOOELSA C.T.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co según el cual, los términos señalados en días se cuentan hábiles, por lo cual «debe entenderse que dicho plazo empieza a correr a partir del primer día hábil siguiente a la introducción al correo del aviso citatorio.
Y, no desde el recibo de la citación12. (Resaltado de la Sala) Por ende, que contrario a lo afirmado por el Tribunal, el momento determinante para comenzar el conteo del término para que el particular comparezca a notificarse de manera personal del acto no es la entrega del aviso de citación, sino la introducción al correo de este. Por otro lado, ha sido criterio de esta corporación que el edicto es un mecanismo supletorio, que sólo procede si la notificación personal resulta fallida por cualquier causa, a pesar de haberse intentado en los términos del artículo 565 del Estatuto Tributario.
Por lo cual, solo se podrá fijar al día siguiente de culminada la oportunidad para llevar a cabo la notificación personal de la decisión administrativa. Precisado lo anterior, y antes de resolver de fondo el asunto es importante pronunciarse sobre la respuesta brindada por la empresa de correo 4-72 al derecho de petición elevado por la demandante y que constituye uno de los fundamentos principales del recurso de apelación. Al respecto se tiene que, con la demanda presentada el 19 de abril de 202213, la parte interesada aportó como pruebas14: i) el «FORMATO ACTA DE ENTREGA DE COPIAS Y ANEXOS EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PARAFISCALES» con fecha del 19 de enero de 2021; ii) la citación de notificación personal expedida por la UGPP del 2 de agosto de 2021; iii) copia de la resolución RDC 2021-01633 del 30 de julio de 2021, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración y iv) poder para actuar y certificado de existencia y representación legal de la cooperativa.
Por su parte, con la contestación de la demandada la Administración aportó la carpeta contentiva de los antecedentes administrativos del proceso de la referencia15 y propuso la excepción de caducidad. También se encuentra que el 15 de marzo de 2023 la demandante allegó memorial pronunciándose sobre la excepción de caducidad16, en el que aportó la respuesta de la empresa de correo fechada de marzo de 2022 a su derecho de petición fechado del 14 de febrero de 2022; esta respuesta fue solicitada como prueba.
Mediante auto del 31 de octubre de 2024, el Tribunal decretó pruebas y fijó el litigio17 y dispuso que «Se apreciarán en su valor legal los documentos aportados con la demanda y la contestación de misma», de lo que se desprende que la respuesta de la empresa de correo no hizo parte de las pruebas decretadas, decisión contra la cual la parte interesada no presentó reproche alguno y se encuentra en firme.
En ese sentido, como el mencionado documento no fue decretado en primera instancia, no era necesario que se tachara de falsa o se desconociera su contenido en los términos de los artículos 269 y 279 del Código General del Proceso, pues no era procedente su valoración. A esto se suma que la recurrente se limitó a solicitar su valoración sin que expresamente solicitara su decreto en segunda instancia por 12 Sentencia del 19 de mayo de 2022, Exp. 25990, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, reiterada por las sentencias del 7 de marzo de 2024, Exp. 27932, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 13 de febrero de 2025, exp 28907 M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 13 Samai del Tribunal.
Índice 40 PDF 001CorreoElecReparto 20220419. 14 Samai del Tribunal. Índice 40. Expediente digital. PDF 003 a 005 e imagen 006 15 Samai del Tribunal. Índice 40. Expediente digital PDF 016 y carpeta 014 16 Samai del Tribunal. Índices 16 y 40 PDF026. 17 Samai del Tribunal. Índice 33 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00487-01 (30116) Demandante: ECOOELSA C.T.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alguna de las causales establecidas en el artículo 212 de la Ley 1437 de 2011 18, modificado por el artículo 53 de la Ley 2080 de 2021.
Descendiendo a lo probado en el caso concreto, en el escrito del recurso de reconsideración presentado por la demandante se indicó como dirección de notificación la «carrera 40C - 49B 10 Municipio de El santuario - Antioquia». Dicha ubicación resulta ser la misma a la señalada por la UGPP en el escrito del 2 de agosto de 2021 que contiene la citación para efectuar la notificación personal del acto que resolvió el recurso, y según la oficina de correo 4-72, la mencionada citación fue entregada en la dirección física de la cooperativa el día 6 de agosto de 202119.
Ahora, de conformidad con lo planteado anteriormente, el término para acudir a notificarse personalmente se debe computar desde el día hábil siguiente a la introducción al correo del aviso citatorio, que para el caso concreto ocurrió el 3 de agosto de 2021 (martes), fecha que aparece en la guía de entrega de la oficina de correo como «fecha Pre-Admisión», esto por cuanto en toda la información obrante en el expediente no se encuentra otra referencia que permita indicar una fecha diferente y es la única prueba que da cuenta del momento en que la empresa de correo recibió el documento para el envío20.
Así las cosas, los días 10 días para que el interesado compareciera a notificarse de manera personal del acto administrativo debían contabilizarse desde el día siguiente, esto es, el día 4 de agosto de 2021 (miércoles) hasta el día 18 del mismo mes y año (miércoles), y comoquiera que la demandante no se acercó a las instalaciones de la UGPP para ese efecto, como así lo aceptó en el transcurso del proceso judicial, procedía la notificación por edicto.
Para el caso concreto, se encuentra que la demandada profirió edicto con la parte resolutiva del acto, el cual fue fijado desde el 27 de agosto de 2021 hasta el 9 de septiembre del mismo año21, es decir, que la actuación quedó notificada en debida forma en esta última fecha, por lo que el término de caducidad empezó a contarse a partir del día siguiente a la notificación, esto es, desde el 10 de septiembre de 2021 hasta el 11 de enero de 2022, pues el 10 de enero de esa anualidad era día festivo; sin embargo, la demanda se presentó hasta el 19 de abril de 202222.
Así las cosas, y tal como lo advirtió el Tribunal, en este caso operó la caducidad toda vez que la demandante presentó el medio de control pasados los 4 meses que dispone la ley para ello. 18 ARTÍCULO 212. OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código (…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.
(…) 19 Lo anterior obra en los antecedentes administrativos. Carpeta denominada «RECURSORECON» 20 Se pone de presente que la Sección en el proceso 28502 se profirió la sentencia del 6 de marzo de 2025, M.P. Wilson Ramos García, en la que también tomó como fecha de introducción al correo la de pre-admisión, cuestión diferente es que en ese asunto se remitió a una dirección que no correspondía. 21 Antecedentes administrativos.
Carpeta denominada «RECURSORECON». EDICTO NOTIFICA RDC 1633 Rad 2021800102087582-1.pdf 22 Samai del Tribunal. Índice 40 PDF 001CorreoElecReparto 20220419. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00487-01 (30116) Demandante: ECOOELSA C.T.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se advierte que no resulta necesario pronunciarse de manera puntual sobre los demás hechos invocados en la demanda y en el recurso de apelación, tales como el presunto envío de un correo electrónico el 16 de noviembre de 2021, y la aplicación de los precedentes jurisprudenciales sobre el silencio administrativo positivo.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la caducidad del presente medio de control. Costas No procede la condena en costas en razón a que no hubo parte vencida en el proceso, conforme lo establece el artículo 365, numeral 1 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia proferida el 13 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión. 2. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Con aclaración de voto Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador